海南省海岸帶土地資源開發(fā)利用保護現(xiàn)狀

摘 要：扼要總結(jié)了海南省海岸帶土地資源開發(fā)利用保護的現(xiàn)狀，客觀分析了海岸帶土地利用存在的主要問題及產(chǎn)生的原因，提出了進(jìn)一步強化海岸帶土地資源開發(fā)利用保護的對策建議。

關(guān)鍵詞：海岸帶土地資源；開發(fā)利用保護；問題；對策

一、海南省海岸帶土地資源開發(fā)利用保護現(xiàn)狀

（一）海岸帶土地資源定義

海南省2013年頒布實施了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》（簡稱“規(guī)定”），對海岸線自平均大潮高潮線向陸地延伸200米范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)實施限制。因此文章所說海岸帶土地資源是指自平均大潮高潮線向陸地延伸200米范圍內(nèi)的土地資源。

（二）開發(fā)利用現(xiàn)狀

海南省海岸線涉及?？?、文昌、三亞、樂東等12個市縣，長約1822.8公里，其中自然岸線長度約1226.5公里，在785.7公里可開發(fā)利用的自然砂質(zhì)岸線長，已經(jīng)開發(fā)利用岸段達(dá)320公里以上。海岸帶土地總面積是32985.67公頃，其中規(guī)劃建設(shè)用地12666.36公頃，占土地總面積38.4%；已經(jīng)供應(yīng)建設(shè)用地6022.14公頃，占土地總面積18.26%，土地開發(fā)強度為29.66%。其中，東部海岸帶以房地產(chǎn)、酒店、旅游景點、游艇碼頭、高爾夫球場為主，西部海岸帶除一些房地產(chǎn)、酒店和旅游景點外，主要是開發(fā)區(qū)、工業(yè)企業(yè)、大型港口等。

（三）保護現(xiàn)狀

2013年，海南省人大制定和頒布了《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》。海南省各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹實施海岸帶保護管理相關(guān)法律法規(guī)，海岸帶土地資源的開發(fā)利用保護和各項管理工作趨向規(guī)范，海岸帶區(qū)域開發(fā)建設(shè)規(guī)劃多數(shù)得到實施，海防林基本實現(xiàn)合攏、多數(shù)紅樹林保護基本完好，100-200米基干林帶內(nèi)高位池基本填塘造林。

二、海南省海岸帶土地資源開發(fā)利用保護存在問題與原因

（一）存在的問題

1.海岸帶規(guī)劃缺乏有效統(tǒng)籌。一是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、林地保護規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等缺乏銜接甚至存在矛盾，影響了海岸帶土地資源規(guī)范建設(shè)和有序發(fā)展；二是缺乏全省一盤棋的統(tǒng)一規(guī)劃定位，海岸帶建設(shè)同質(zhì)化情況嚴(yán)重。全省海岸帶土地規(guī)劃為旅游建設(shè)用地占規(guī)劃建設(shè)用地面積47.81%，亞龍灣、海棠灣、清水灣等旅游岸線幾乎都布局為酒店和住宅。三是養(yǎng)殖區(qū)域缺乏規(guī)劃管控，企業(yè)和漁民無序利用海域養(yǎng)殖。

2.部分海岸帶資源過度開發(fā)。沿海12個市縣海岸帶土地資源開發(fā)程度不一，部分市縣海岸帶存在無序粗放建設(shè)、資源過度開發(fā)的問題。比如瓊海市海岸帶土地開發(fā)強度為44%，超過了沿海發(fā)達(dá)省市水平（上海為34%、天津位32%）。而且這些開發(fā)較早、發(fā)展較快的市縣海岸帶土地多為房地產(chǎn)建設(shè)項目，占用了大量的優(yōu)質(zhì)岸線資源，擠占了旅游基礎(chǔ)設(shè)施以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，不利于海岸帶資源的可持續(xù)利用。

3.市縣政府貫徹執(zhí)行法規(guī)不力?！兑?guī)定》第十條規(guī)定“沿海區(qū)域自平均大潮高潮線起向陸地延伸最少200米范圍內(nèi)、特殊岸段100米范圍內(nèi)，不得新建、擴建、改建建筑物，具體界線由省人民政府確定；因重大建設(shè)項目需要新建、擴建、改建建筑物的，應(yīng)當(dāng)報省人民政府審批”。但《規(guī)定》沒有得到有效的貫徹執(zhí)行，12個沿海市縣全部存在違法在海岸帶200米范圍內(nèi)批準(zhǔn)建設(shè)的情況，有的市縣違法審批數(shù)量和金額觸目驚心，影響了海岸帶土地資源的有效保護。

（二）原因分析

1.市縣政府沒有正確處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。部分沿海市縣政府為了追求經(jīng)濟增長而忽視了岸線資源的保護，粗放開發(fā)利用岸線資源，偏重于本屆政府的經(jīng)濟發(fā)展的短期效益，而未能長遠(yuǎn)考慮統(tǒng)籌岸線資源的可持續(xù)利用，導(dǎo)致部分海岸帶土地資源開發(fā)規(guī)模、速度要與資源環(huán)境的承載力不相適應(yīng)，部分岸線生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

2.配套政策規(guī)定滯后導(dǎo)致法規(guī)操作性不強?！兑?guī)定》施行兩年多來，由于沒有出臺相應(yīng)的監(jiān)管、審批等配套政策制度，市縣政府在執(zhí)行該規(guī)定時對政策界限和適用標(biāo)準(zhǔn)等問題存在爭議，一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)行不到位和違法操作。

3.地方政府和部門存在多頭管理、執(zhí)法不嚴(yán)。一是管理標(biāo)準(zhǔn)不一致。根據(jù)國家有關(guān)政策技術(shù)規(guī)定，國土部門將“平均潮位的零米線”作為海岸線界定標(biāo)準(zhǔn)，而海洋部門將“平均大潮高潮線”作為海岸線界定標(biāo)準(zhǔn)，造成在部分區(qū)域交叉重疊、相互矛盾、管理混亂。二是多頭執(zhí)法和管理。海岸帶違法違規(guī)建設(shè)行為的查處涉及國土、住建、林業(yè)、環(huán)保、海洋等多個行政部門，各部門條塊分割、多頭管理，執(zhí)法存在推諉和扯皮，導(dǎo)致一些違法頑疾長期存在、亂搭濫建屢禁不止。

三、對策建議

（一）利用海南省“多規(guī)合一”強化海岸帶統(tǒng)籌管理

海南省正在探索和推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革試點，將海岸帶土地納入《海南省總體規(guī)劃》生態(tài)保護紅線進(jìn)行嚴(yán)格管控，對海南帶土地、近岸海域、海岸帶資源的布局和利用方向進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

（二）建立完善海岸帶保護與開發(fā)管理制度

制定完善《海南經(jīng)濟特區(qū)海岸帶保護與開發(fā)管理規(guī)定》配套的實施辦法，建立海岸帶開發(fā)審批管理制度，明確審批手續(xù)和條件；啟動新一輪海岸線修測工作，協(xié)調(diào)解決海洋部門和國土部門海岸線數(shù)據(jù)不一致問題，為海岸帶的持續(xù)有效管理提供準(zhǔn)確支持。

（三）切實加強海岸帶保護與開發(fā)綜合管理

一是開展海岸線生態(tài)恢復(fù)工程。由沿海各市縣政府組織對海岸侵蝕、海水入侵、嚴(yán)重污染、生態(tài)嚴(yán)重破壞等海岸帶受損或者功能退化區(qū)域進(jìn)行綜合治理和修復(fù)；二是規(guī)范養(yǎng)殖用地、用海管理。清理海岸帶內(nèi)的養(yǎng)殖用地，通過退塘還林等措施，加強規(guī)劃管理；三是建立國土、海洋、環(huán)保、林業(yè)、交通等部門綜合執(zhí)法機制，聯(lián)合開展日常巡查和執(zhí)法監(jiān)督，建立海岸帶控制范圍的保護標(biāo)識、界碑和宣傳標(biāo)語，加強海岸帶控制范圍管護，確保臨海違法建筑的零增長。

（四）強化輿論宣傳和公眾監(jiān)督

抓好典型案例與宣傳教育相結(jié)合，對違法開發(fā)利用海岸帶土地資源的案例要當(dāng)作反面典型實施教育；同時要抓好海岸帶保護的公民教育，動員全社會的力量關(guān)注海岸帶、保護海岸帶土地資源。

作者簡介：周文靜，海南省土地儲備整理交易中心。