公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)在實(shí)踐中的利弊及其對(duì)策

摘 要：“治理”這一概念的提出給行政管理領(lǐng)域帶來了新的思路，由此引發(fā)了一系列的公共管理方法和形式上的理論及實(shí)踐創(chuàng)新。而公共服務(wù)作為社會(huì)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它的發(fā)展也因網(wǎng)絡(luò)治理的出現(xiàn)而進(jìn)入了新的階段。文章就公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的幾種具有代表性的具體應(yīng)用出發(fā)，總結(jié)公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)在實(shí)踐中的優(yōu)勢(shì)和弊端，并為其后續(xù)發(fā)展提供的方向和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)治理；公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)

公共服務(wù)作為衡量社會(huì)發(fā)展水平及城鄉(xiāng)差距的重要指標(biāo)，已經(jīng)成為我國后續(xù)建設(shè)的重中之重。黨的十八大將公共服務(wù)作為社會(huì)管理的重要內(nèi)容，提出了“要圍繞構(gòu)建中國特色社會(huì)主義管理體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”的要求。構(gòu)建具有中國特色的基本公共服務(wù)體系，不僅要結(jié)合中國國情，更要與時(shí)俱進(jìn)。

一、公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)：是新的機(jī)遇，也是新的挑戰(zhàn)

當(dāng)“治理”這一新鮮概念進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，意味著政府進(jìn)行社會(huì)管理的思路及其角色的轉(zhuǎn)變。政府的職責(zé)由掌舵轉(zhuǎn)變?yōu)閯潣?，更加時(shí)興和科學(xué)的管理方式也由政府控制轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)治理”——即政府、市場(chǎng)和第三部門等多元主體以更扁平化的結(jié)構(gòu)共同參與國家和社會(huì)公共事務(wù)的管理，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。網(wǎng)絡(luò)治理這一新型管理模式的出現(xiàn)，給公共服務(wù)體系的建設(shè)帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

網(wǎng)絡(luò)治理理論與公共服務(wù)的結(jié)合就形成了本文所討論的“公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)”。公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的多元主體主要是指政府、市場(chǎng)和第三部門，這些主體在不斷博弈的過程中形成了不斷變化的動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)模型，在這一網(wǎng)絡(luò)中，通過建立信息共享平臺(tái)，各方相互溝通、相互依賴、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在生產(chǎn)和供給公共服務(wù)的過程中進(jìn)行資源交換和監(jiān)督激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)最大化的效益。

從理論上來講，公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)具有一定優(yōu)勢(shì)，為我國建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共服務(wù)體系提供了新的機(jī)遇。但是，在實(shí)踐中，我們又要面臨新的挑戰(zhàn)——如何更好地結(jié)合國情進(jìn)行更穩(wěn)妥而又更有成效的探索？

二、公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐：全方位開展，喜憂參半

（一）養(yǎng)老服務(wù)：以蘭州市城關(guān)區(qū)的虛擬養(yǎng)老院為例

2010年中國的第六次人口普查再次證明了，中國已經(jīng)逐漸步入了老齡化社會(huì)，隨著老齡化的程度和范圍的擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)也逐漸成為最重要的一項(xiàng)公共服務(wù)。運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理的理念，新型的養(yǎng)老方式也在蓬勃發(fā)展。其中具有代表性的新型養(yǎng)老方式有社區(qū)養(yǎng)老、虛擬養(yǎng)老等。在這些養(yǎng)老方式的實(shí)踐中，雖然政府仍然起主導(dǎo)作用，但各種營利組織和非營利組織也逐漸參與到養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與供給中。

2009年12月，蘭州市城關(guān)區(qū)開始籌建虛擬養(yǎng)老院，經(jīng)過多年的探索，取得了相當(dāng)大成就。蘭州市城關(guān)區(qū)的虛擬養(yǎng)老院以網(wǎng)絡(luò)通訊平臺(tái)和服務(wù)系統(tǒng)為支撐，采用政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、專業(yè)人員服務(wù)與社會(huì)志愿者服務(wù)相結(jié)合的方式，為全區(qū)老年人開展服務(wù)。虛擬養(yǎng)老院由區(qū)民政局主管，區(qū)老齡辦具體負(fù)責(zé)實(shí)施。下設(shè)呼叫指揮中心、加盟企業(yè)管理中心和接待中心三個(gè)工作部門。虛擬養(yǎng)老院雖由政府部門主管，但采用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式提供服務(wù)，通過多種方式購買企業(yè)提供的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)，并引導(dǎo)非營利組織提供志愿服務(wù)，通過搭建網(wǎng)絡(luò)通訊信息平臺(tái)，方便了信息的傳遞與反饋，提高了服務(wù)質(zhì)量。

蘭州市城關(guān)區(qū)的虛擬養(yǎng)老院經(jīng)過近5年的建設(shè)，現(xiàn)已逐漸形成規(guī)模，曾被國務(wù)院參事魏津生稱贊“破解了中國養(yǎng)老事業(yè)的難題”。但在虛擬養(yǎng)老院建設(shè)的初期也曾出現(xiàn)前期投入成本過高、社會(huì)組織及老年人參與積極性不強(qiáng)等問題，在現(xiàn)期我們更要認(rèn)真思考如何更好的吸取經(jīng)驗(yàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)化的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行推廣。

（二）公共就業(yè)服務(wù)：以湖州市構(gòu)建充分就業(yè)社區(qū)為例

改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，曾經(jīng)的政府分配工作和接班制度也退出了歷史舞臺(tái)，就業(yè)的任務(wù)逐漸交給了市場(chǎng)。但是隨著90年代的國企改革，下崗職工增加，以及近幾年的金融危機(jī)，青年人就業(yè)困難，使得我國對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的需求日益增強(qiáng)。公共就業(yè)服務(wù)多元主體供給在西方發(fā)達(dá)國家普遍存在，澳大利亞、荷蘭、德國、英國、美國等發(fā)達(dá)國家均建立了政府向市場(chǎng)和社會(huì)購買公共服務(wù)的機(jī)制，由政府牽頭，市場(chǎng)和社會(huì)合作，提高了服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國也在公共就業(yè)服務(wù)多元主體供給的道路上進(jìn)行了探索。

浙江省湖州市就充分發(fā)揮了政府、社區(qū)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的力量改善公共就業(yè)服務(wù)。在構(gòu)建充分就業(yè)社區(qū)的過程中，政府主要承擔(dān)起了組織建立充分就業(yè)社區(qū)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行評(píng)估和為待就業(yè)人員提供培訓(xùn)的任務(wù)；社區(qū)居委會(huì)在提供日常就業(yè)服務(wù)（如：失業(yè)登記、失業(yè)保險(xiǎn)申領(lǐng)等）的同時(shí)開展社區(qū)就業(yè)調(diào)查、組織就業(yè)幫扶活動(dòng)和再就業(yè)援助活動(dòng)；社區(qū)居委會(huì)同時(shí)廣泛發(fā)動(dòng)群眾，建立就業(yè)信息聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)社區(qū)居民搜集親朋好友帶來的用工信息，充分動(dòng)用各種社會(huì)網(wǎng)絡(luò)提供就業(yè)服務(wù)。

湖州市通過建立充分就業(yè)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、街道、社區(qū)的信息資源共享，進(jìn)一步優(yōu)化了公共就業(yè)服務(wù)的供給。但是在政府評(píng)估和監(jiān)管上和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的動(dòng)員上仍然遇到了很多困難，還需要政府和社會(huì)共同開動(dòng)腦筋，繼續(xù)努力探索。

（三）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)：以寧波市海曙區(qū)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)屬地化為例

2009年1月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《2009年--2011年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實(shí)施方案》，新一輪的醫(yī)改方案正式出臺(tái)。新醫(yī)改的總體目標(biāo)是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，要求大力發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，完善以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)的新型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。城鄉(xiāng)各地都對(duì)建立新型醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)行了探索，其中也包擴(kuò)對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的探索。

寧波市海曙區(qū)1997年開始開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，建成了覆蓋全區(qū)的“十分鐘服務(wù)圈”的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)了“小病在社區(qū)，大病在醫(yī)院”的目標(biāo)，海曙區(qū)還是全國社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)和全國中醫(yī)藥特色衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)。但隨著人們生活水平的提高，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求也在不斷提高，原有的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的形式，2007年海曙區(qū)進(jìn)行了社區(qū)衛(wèi)生“屬地化管理”的探索。所謂的“屬地化”是指將社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與街道和社區(qū)緊密聯(lián)系起來，從管理體制、運(yùn)作機(jī)制、服務(wù)體系、技術(shù)保障等多個(gè)方面促成縱向和橫向的網(wǎng)絡(luò)在社區(qū)的集成。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)屬地化管理明確了街道、衛(wèi)生局的不同責(zé)任，將街道的協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)、社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)和信息優(yōu)勢(shì)以及衛(wèi)生部門、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，提高了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量和實(shí)效。

海曙區(qū)順應(yīng)時(shí)代潮流對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的運(yùn)行和管理方法進(jìn)行了調(diào)整，取得了可喜的成績。但是如同很多對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理新方法的探索一樣，難點(diǎn)和重點(diǎn)更多的集中在“破舊”和“立新”上，我們應(yīng)該總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)，以運(yùn)用到新的改革和創(chuàng)新中。

從以上的的案例中，我們可以了解到公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐正在全方位的開展，無論成效如何，總體的方向是曲折前進(jìn)的。雖然這三個(gè)案例分屬于不同的公共服務(wù)模塊，但他們具有一些共性。第一，對(duì)公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的探索開展的較早，經(jīng)過長期和多方的共同努力，新的生產(chǎn)和供給服務(wù)的模式已趨于成熟，并且取得了極好的社會(huì)效益；第二，在探索的過程中都遇到了一些難題，這些難題大多集中在認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，制度體系和流程體系的破舊立新上，有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)和借鑒；第三，作為成功的案例，有進(jìn)一步推廣的必要，但在推廣的過程中必須結(jié)合新的地域特點(diǎn)，從實(shí)情出發(fā)對(duì)共走的方式方法進(jìn)行大的調(diào)整，決不可招搬模式。

三、公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)后續(xù)探索的建議：用新頭腦開辟新道路

第一，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)。對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給進(jìn)行“網(wǎng)絡(luò)化”的探索，首當(dāng)其沖的問題是進(jìn)行認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。首先，政府部門要轉(zhuǎn)變自己的觀念，不再能再用掌舵的意識(shí)來提供服務(wù)，而應(yīng)該作為劃槳的一份子參與到公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運(yùn)行中去。雖然在合作網(wǎng)絡(luò)中，政府還是要起主導(dǎo)作用，要擔(dān)負(fù)監(jiān)督、評(píng)估的責(zé)任，但在與市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行博弈的過程中，政府更應(yīng)該以平等的姿態(tài)參與到信息的溝通和資源的共享中去，這樣才能保證合作網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)謹(jǐn)和活力的共存，真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢(shì)。其次，作為逐漸被動(dòng)員起來的營利組織和非營利組織更要擺正自己的姿態(tài)。營利組織要承擔(dān)起自己的社會(huì)責(zé)任，不僅不能自己吃虧，更要考慮到社會(huì)的利益，不讓百姓吃虧。非營利組織等第三部門要繼續(xù)發(fā)揮自己在提供公共服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，貼近群眾，防止僵化。最后，公民作為公共服務(wù)的供給對(duì)象，要轉(zhuǎn)變對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)，用正確的方式行使權(quán)利。要了解信息傳遞的渠道，大膽提出需求和反饋。畢竟，公民的需求才是公共服務(wù)發(fā)展的動(dòng)力。

第二，完善制度體系建設(shè)。從完善制度體系來說，主要在于完善政策制度和法律制度這兩個(gè)方面，屬于政府部門的責(zé)任。無論是打破傳統(tǒng)的公共服務(wù)生產(chǎn)、供給模式，還是建立新的公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)，都需要出臺(tái)相關(guān)的政策來引導(dǎo)和動(dòng)員。只有完善政策制度，才能為建設(shè)公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)提供動(dòng)力和標(biāo)尺。在建立公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的過程中，政府需要與企業(yè)和社會(huì)組織簽訂各種合同或協(xié)議，為保證合同協(xié)議的合法性和順利實(shí)施，需要政府出臺(tái)一系列的法律規(guī)章。只有完善法律制度，才能使得合作更加規(guī)范。

第三，完善流程體系。在設(shè)計(jì)具體的公共服務(wù)生產(chǎn)、供給流程和信息傳遞反饋流程的過程中，必須保持創(chuàng)新性的思路，從質(zhì)量和效率著手，保證流程體系的科學(xué)合理。流程體系的建立需要注重三個(gè)方面。第一是分工。在分工的過程中要充分考慮政府、企業(yè)和第三部門的優(yōu)勢(shì)，將多元主體的各自優(yōu)勢(shì)與工作特點(diǎn)結(jié)合起來，保證效益的最大化。并且分工與分責(zé)要同時(shí)進(jìn)行，保證工作內(nèi)容和責(zé)任落實(shí)到同一主體。第二是監(jiān)督。公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督主體通常是政府部門，這就要求政府部門選擇有效的監(jiān)督方法，將監(jiān)督與激勵(lì)相結(jié)合，以保證合作網(wǎng)絡(luò)的持續(xù)發(fā)展。最后也是最重要的是要注重信息共享平臺(tái)的建設(shè)與運(yùn)行。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)治理來說，網(wǎng)絡(luò)的活力在于信息的交換和資源的共享，如果公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)所建立的信息共享平臺(tái)無法保證信息傳遞的質(zhì)量和速度，那就失去了網(wǎng)絡(luò)治理的優(yōu)勢(shì)。公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)的信息共享平臺(tái)要特別關(guān)注信息的反饋，不僅要保證內(nèi)部信息暢通，也要保證合作網(wǎng)絡(luò)與外部交流的活躍性。

總而言之，建立公共服務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)就是一個(gè)破舊立新的過程，在這個(gè)過程中我們必須不斷更新認(rèn)識(shí)，立足實(shí)情，把創(chuàng)新和實(shí)踐結(jié)合起來，用新頭腦開辟新道路！

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作者簡介：張帆（1991.08- ），女，漢族，安徽大學(xué)管理學(xué)院公共管理在讀研究生，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障、行政管理。