對(duì)“一約三評(píng)”民主治村模式的調(diào)查與思考

梁宇

摘 要：近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，給黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層民主建設(shè)帶來了一系列新的挑戰(zhàn)，亟須創(chuàng)新村級(jí)民主治理機(jī)制，使其在實(shí)踐中具有可操作性和實(shí)效性。閬中市天宮鄉(xiāng)推行“一約三評(píng)”工作法，探索出了一條新形勢(shì)下推進(jìn)村級(jí)民主治理的新思路。

關(guān)鍵詞：村級(jí)民主治理；“一約三評(píng)”；調(diào)查；思考

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0026-03

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“要建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！比绾伟腰h領(lǐng)導(dǎo)下的民主制度具體化，創(chuàng)新村級(jí)民主治理機(jī)制，使其在實(shí)踐中具有可操作性、實(shí)效性，是農(nóng)村基層民主建設(shè)亟待解決的重要問題。閬中市天宮鄉(xiāng)積極探索“約評(píng)民主”治村新模式，大力推行“一約三評(píng)”工作法，探索出了一條新形勢(shì)下推進(jìn)村民自治，實(shí)現(xiàn)村級(jí)民主治理，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新思路。

一、閬中市天宮鄉(xiāng)“一約三評(píng)”民主治村模式的實(shí)踐探索

天宮鄉(xiāng)地處閬中西南，距城區(qū)20公里，是國(guó)家AAAA級(jí)景區(qū)、四川省城鄉(xiāng)環(huán)境優(yōu)美示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。境內(nèi)天宮院村為“全國(guó)歷史文化名村”“全國(guó)特色景觀旅游名村”“中國(guó)傳統(tǒng)村落”。2014年3月以來，天宮鄉(xiāng)針對(duì)村民行為滯后于文明要求，農(nóng)村形象滯后于景區(qū)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問題，結(jié)合開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，積極探索民主治村新模式，大力推行“一約三評(píng)”工作法，取得了顯著成效。

（一）“一約三評(píng)”民主治村模式的主要做法

“一約三評(píng)”，是指通過“三上三下”和“六大步驟”，科學(xué)制定“村規(guī)民約”，深入開展“干部評(píng)等、黨員評(píng)星、家庭評(píng)美”活動(dòng)?！按逡?guī)民約”是目標(biāo)，“三評(píng)”是路徑，著力保障群眾在民主治村中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)村務(wù)內(nèi)容群眾定、過程群眾管、效果群眾測(cè)。

1.治什么？——民意“三上三下”，內(nèi)容由群眾定。為充分尊重民意、集中民智，天宮鄉(xiāng)在“村規(guī)民約”制定過程中，按照“三上三下”的程序，實(shí)現(xiàn)“群眾的事情群眾定”：“一上”：村“兩委”根據(jù)村情現(xiàn)狀及本村民俗風(fēng)情、傳統(tǒng)美德，起草村規(guī)民約的初稿；“一下”：村“兩委”通過張榜公示、廣播宣講、小組討論、印發(fā)到戶等方式征求村民對(duì)初稿的意見?！岸稀保捍濉皟晌睂?duì)初稿征求的意見進(jìn)行匯總分析、修改完善，形成第二稿?！岸隆保捍濉皟晌睂⒌诙逶俅握髑笕罕娨庖??！叭稀保捍濉皟晌狈治鲅芯吭賹?duì)村規(guī)民約審議稿進(jìn)行討論、表決。通過“三上三下”，廣泛動(dòng)員群眾參與。

2.怎么治？——實(shí)施“六大步驟”，過程由群眾管。天宮鄉(xiāng)按照“六大步驟”，將制定實(shí)施《村規(guī)民約》和“三評(píng)”活動(dòng)的全部過程交給群眾管理，實(shí)現(xiàn)大家的事情大家干：一是前期準(zhǔn)備。由村“兩委”根據(jù)群眾意愿和本村實(shí)際，提出《村規(guī)民約》和“三評(píng)”活動(dòng)的建議方案，做到活動(dòng)開展有的放矢。二是宣傳動(dòng)員。針對(duì)外出人員多達(dá)60%的實(shí)際，對(duì)在家群眾和外出人員分別采取不同的宣傳方式，力求活動(dòng)內(nèi)容家喻戶曉。三是組織起草。村“兩委”深入研究社情民意，組織起草《村規(guī)民約》建議稿和“三評(píng)”活動(dòng)細(xì)則。四是征求意見。就擬決策事項(xiàng)通過“三上三下”程序反復(fù)征求群眾意見，確保真實(shí)準(zhǔn)確反映民意。五是表決通過。召開村民大會(huì)，組織群眾表決通過《村規(guī)民約》和《三評(píng)細(xì)則》并簽字承諾。六是備案公布。將表決通過后的《村規(guī)民約》報(bào)鄉(xiāng)黨委合法性審查。登記備案，張榜公布。

3.看效果？——分類“開展三評(píng)”，結(jié)果由群眾測(cè)。一是干部評(píng)“等”。為評(píng)定工作等次、分出干部?jī)?yōu)劣，先組織群眾對(duì)村干部進(jìn)行測(cè)評(píng)，再由黨員、群眾、人大代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)評(píng)，最后請(qǐng)退休干部、人大代表、村民代表進(jìn)行調(diào)研問評(píng)。二是黨員評(píng)“星”。依據(jù)評(píng)星標(biāo)準(zhǔn)和積分等次，采取個(gè)人自評(píng)、黨員互評(píng)、群眾測(cè)評(píng)、黨支部審評(píng)等方式，對(duì)黨員的表現(xiàn)情況進(jìn)行星級(jí)評(píng)定。三是家庭評(píng)美。通過“戶主申報(bào)、小組討論、村委評(píng)定、命名表彰”等程序，大力開展以“庭院美、居室美、廚廁美、戶外美、身心美”為主要內(nèi)容的農(nóng)村“家庭評(píng)美”活動(dòng)，積極引導(dǎo)村民養(yǎng)成科學(xué)、健康、文明的生活習(xí)慣。

二、“一約三評(píng)”民主治村模式的運(yùn)行績(jī)效分析

“一約三評(píng)”活動(dòng)開展以來，收到了良好效果。全鄉(xiāng)矛盾糾紛較上年同期減少40%，呈現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)美、發(fā)展快速、社會(huì)和諧的新景象，多次受到省市領(lǐng)導(dǎo)肯定。

（一）“被動(dòng)”變“主動(dòng)”，群眾爭(zhēng)當(dāng)“參謀者”，美麗村莊更顯魅力

天宮鄉(xiāng)通過開展“一約三評(píng)”，組織引導(dǎo)村民積極參與民主管理，主動(dòng)就村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見、建言獻(xiàn)策，變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，變“觀望者”為“參與者”，形成了“大家的事我關(guān)心，集體的事我參與”的良好氛圍?；顒?dòng)開展以來，全鄉(xiāng)共組織村民會(huì)議討論決策新民居建設(shè)、道路硬化、環(huán)境整治、老人贍養(yǎng)、村風(fēng)民俗等方面的重大事項(xiàng)46項(xiàng)，辦理事項(xiàng)40項(xiàng)，完成率達(dá)87%以上。天宮院村3社緊鄰景區(qū)，但由于長(zhǎng)期缺乏規(guī)范的垃圾管理制度，無統(tǒng)一的垃圾處理場(chǎng)地，環(huán)境衛(wèi)生問題影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)家樂生意和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，“一約三評(píng)”開展后垃圾集中處理場(chǎng)所組織修建了，環(huán)境衛(wèi)生管理制度建立起來了，以前的“臟亂差”不見了，如今呈現(xiàn)的是整潔寬敞的鄉(xiāng)村道路，干凈衛(wèi)生的農(nóng)家院落，綠樹紅花掩映的農(nóng)家間游客絡(luò)繹不絕，居民收入大幅增加，讓老百姓真正嘗到了“村規(guī)民約”帶來的“生活甜頭”。

（二）“消極”變“積極”，黨員干部齊做“先鋒隊(duì)”，社會(huì)發(fā)展更加和諧

通過“黨員評(píng)星”和“干部評(píng)等”，使廣大黨員勇當(dāng)新農(nóng)村建設(shè)的“示范員”和“領(lǐng)路人”，積極謀劃“金點(diǎn)子”“土辦法”，主動(dòng)關(guān)心群眾所想、所需、所盼，使過去許多解決不了的，處理不好的問題和矛盾，得到了及時(shí)化解，確保了“小事不出社，大事不出村”。活動(dòng)實(shí)施以來，共采納黨員干部提出的合理化意見和建議241條，處置信訪件9件，全鄉(xiāng)信訪量下降了80%。天宮院村鄧國(guó)禮，曾經(jīng)是一個(gè)啥事都對(duì)著干的人，村上建新農(nóng)村，他到處唱反調(diào)，搞村民聚居點(diǎn)，他背著“黃榜”到市里上訪，通過開展“一約三評(píng)”活動(dòng)，他變成了最積極的村民“民意代表”，問其原因，他說：“其實(shí)沒啥奧秘，就是我說對(duì)了有人聽，我說錯(cuò)了的有人幫。”天宮院村11村社、12村社屬于邊遠(yuǎn)高山社，為了修通1.8公里的社道水泥路，開會(huì)一動(dòng)員，黨員帶頭籌繳集資款，再也不用干部挨家挨戶做工作，很快人均1 500元的集資款就籌集起來了，拖了若干年的道路很快建成了。

（三）“管理”變“治理”，基層組織聚民心，核心地位更加突出

“一約三評(píng)”治村模式真正實(shí)現(xiàn)了村級(jí)事務(wù)的群眾自治，從而將村黨組織從過無事無巨細(xì)的管理中解脫出來，把主要精力用于民主治理服務(wù)，增強(qiáng)了村黨組織在群眾中的凝聚力和向心力。天宮院村黨支部書記羅勇深有感觸地說：“過去我們支部一天到晚都在忙，到頭來還不曉得都干了些啥，有時(shí)候還費(fèi)力不討好?！患s三評(píng)后，村支部做了哪些事、怎么做的，老百姓都看在眼里、記在心上、參與其中，大事、難事大家都商量著辦，將黨支部意愿和群眾意愿結(jié)合起來，群眾理解多了，執(zhí)行起來也順當(dāng)多了，老百姓對(duì)黨支部也更信任了?！?014年以來，天宮鄉(xiāng)8個(gè)村黨組織，黨員群眾滿意度達(dá)95%以上。

（四）“人治”變“自治”，群眾監(jiān)督成“矯正器”，村務(wù)管理取得實(shí)效

針對(duì)農(nóng)村普遍存在的不良現(xiàn)象和行為，“村規(guī)民約”通過制度的方式固化管理，從“人治”轉(zhuǎn)向“自治”。提高了村務(wù)管理的有效性，解決了很多影響當(dāng)?shù)匕l(fā)展的老大難問題，實(shí)現(xiàn)了“法不及而秩序井然”。過去大面積露天焚燒秸稈十分普遍，還有人在景區(qū)綠化帶放牛放羊，破壞游步道，村干部出面制止，天宮院村8社杜正元說：“法律都管不了的，關(guān)你們啥子事！”通過開展“一約三評(píng)”，村民共同約定、自我約束，現(xiàn)在群眾都采取新技術(shù)埋土成肥處理秸稈，主動(dòng)維護(hù)景區(qū)綠化和旅游設(shè)施。對(duì)此，3社鄧洪剛深有感觸地說：“村規(guī)民約是我們自己定的，自己定的自己就要好好執(zhí)行，不執(zhí)行就是打自己的耳光。”

天宮鄉(xiāng)的“一約三評(píng)”民主治村模式經(jīng)過一年多的實(shí)踐，已取得了顯著的成效。但是與其他制度建設(shè)一樣，村級(jí)民主治理機(jī)制的創(chuàng)新與建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，受多種因素的影響，任何一項(xiàng)制度都不可能一次達(dá)到完美無缺的狀態(tài)，總是在不斷修正創(chuàng)新的過程中逐漸趨于完善，構(gòu)建村級(jí)民主治理的長(zhǎng)效機(jī)制是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理的環(huán)境勢(shì)必發(fā)生變化，村級(jí)民主管理機(jī)制也需要不斷地做出相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新。另外，“一約三評(píng)”民主治村模式創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)在向外地推廣過程中，也需要結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際進(jìn)行必要的調(diào)整和再創(chuàng)新。根據(jù)我們的調(diào)查，“一約三評(píng)”民主治村模式也存在著一些有待完善的地方。比如，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大“一約三評(píng)”評(píng)定對(duì)象的范圍，“三評(píng)”的對(duì)象是干部、黨員和家庭，還需增加對(duì)村民個(gè)人的評(píng)定，這樣有利于更好地規(guī)范村民的行為，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而形成良好的社會(huì)風(fēng)氣。再比如，隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性的擴(kuò)大，村務(wù)決策管理的參與機(jī)制就需要做出針對(duì)性的調(diào)整。一方面，努力保障外出村民的民主參與權(quán)利；另一方面，需要適度吸納外來人口的民主參與權(quán)利。另外，增強(qiáng)“三評(píng)”評(píng)價(jià)機(jī)制的及時(shí)性、把互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用在村級(jí)民主治理等方面還需要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。

三、“一約三評(píng)”民主治理模式對(duì)創(chuàng)新村級(jí)民主治理的啟示意義

天宮鄉(xiāng)通過“一約三評(píng)”活動(dòng)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與農(nóng)村發(fā)展、建設(shè)和管理的熱情，破解了農(nóng)村工作難題，加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)了村民“自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展、自我監(jiān)督”，給村級(jí)民主治理創(chuàng)新和村民自治諸多啟示：

（一）村級(jí)民主治理的基礎(chǔ)是依法治理，必須切實(shí)增強(qiáng)法治觀念

長(zhǎng)期以來，廣大農(nóng)村地區(qū)一直是“熟人社會(huì)”，法制觀念比較淡薄，“人治”觀念根深蒂固、影響深遠(yuǎn)，特別是對(duì)一些法律無法觸及、道德無法約束的村務(wù)管理。如果沒有“良法”，則無法達(dá)到“良效”。天宮鄉(xiāng)的實(shí)踐啟示我們：“有法治而后有治人?！碧鞂m鄉(xiāng)通過“約評(píng)民主”，組織群眾開展“最美家庭”評(píng)選等活動(dòng)，筑牢了基層民主治理的德治根基；將依法治村和村民自治相結(jié)合，構(gòu)建法治與德治的有機(jī)體，并將“人治”通過約評(píng)的方式“法治”化，達(dá)到“法不及而秩序井然”的社會(huì)管理境界，不僅是對(duì)基層民主秩序的一種有益補(bǔ)充，也為依法治村探索了一條新路子。

（二）村級(jí)民主治理的主體是村民群眾，必須堅(jiān)持讓老百姓當(dāng)家做主

鄉(xiāng)村是農(nóng)民的鄉(xiāng)村，農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主人?！耙患s三評(píng)”的民主治村模式啟示我們：村民自治必須立足群眾實(shí)踐，充分聽取和尊重群眾意見和建議，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，切實(shí)提升群眾參與積極性，全方位保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓群眾成為村民自治的受益者、參與者和最終評(píng)判者，以決策共謀集中民智、以發(fā)展共建凝聚民力，以合作共管匯集民意、以成果共享順應(yīng)民心，才能聚民心、解民難、合民力。

（三）村級(jí)民主治理的關(guān)鍵是角色轉(zhuǎn)變，必須切實(shí)理順三個(gè)關(guān)系

在基層農(nóng)村管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間是工作上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)、協(xié)助和被協(xié)助的關(guān)系。然而，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習(xí)慣用行政手段安排工作，帶有強(qiáng)烈的行政化色彩，基層自治組織也表現(xiàn)為政府或政權(quán)的附屬機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層之間工作上的指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系演變成了領(lǐng)導(dǎo)和補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化了村民自治的“自治”性質(zhì)。天宮鄉(xiāng)的實(shí)踐啟示我們：通過決策機(jī)制和實(shí)施程序等方面的科學(xué)設(shè)計(jì)，厘清村民與村委會(huì)、村支部與村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的關(guān)系，能有效避免公權(quán)力對(duì)于鄉(xiāng)村公民社會(huì)的強(qiáng)力干預(yù)和村委會(huì)目標(biāo)定位的偏離，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)從“運(yùn)動(dòng)員”到“裁判員”“指揮員”到“輔導(dǎo)員”的轉(zhuǎn)變，村干部從簡(jiǎn)單服從“只盯上面”到落實(shí)政策“圍著群眾轉(zhuǎn)”的轉(zhuǎn)變，為村民自治的良好運(yùn)行提供可靠保障。

（四）村級(jí)民主治理的重點(diǎn)是制度設(shè)計(jì)，必須切實(shí)建立長(zhǎng)效機(jī)制

長(zhǎng)期以來，在村民自治的實(shí)際運(yùn)作過程中，在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，缺乏明確具體的規(guī)定，如現(xiàn)行法律制度對(duì)村民參與村務(wù)管理的權(quán)利、義務(wù)、途徑、方式等缺乏具體規(guī)定，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級(jí)事務(wù)的決策、管理權(quán)?！耙患s三評(píng)”用制度的方式將群眾參與模式固定下來，通過村級(jí)民主的制度化和理性參與，為群眾提供了進(jìn)入農(nóng)村基層社會(huì)政治體系的合法渠道和參與村莊治理的機(jī)會(huì)，保證了群眾自治權(quán)的充分行使，釋放了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性。

[責(zé)任編輯 吳高君]