電力企業(yè)分包安全管理研究與思考

陳妍坤　孟令健　劉文昕

摘 要：近年來，伴隨大量分包企業(yè)及公司集體企業(yè)進(jìn)入生產(chǎn)作業(yè)領(lǐng)域，如何采取有效措施控制規(guī)范其安全作業(yè)行為，確保施工作業(yè)安全，一直是困擾電力系統(tǒng)眾多安全生產(chǎn)管理人員的難題。該文通過對分包企業(yè)安全管理狀況進(jìn)行分析，研究當(dāng)前分包安全管理中存在的關(guān)鍵性問題，對問題產(chǎn)生的根源進(jìn)行剖析和思考，提出了加強(qiáng)分包安全管理的有關(guān)措施。

關(guān)鍵詞：分包 現(xiàn)狀 措施

中圖分類號：TM08 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）05（b）-0094-03

電力施工企業(yè)是以電力建設(shè)工程為主要施工對象，具有一定專業(yè)施工優(yōu)勢的施工企業(yè)。隨著電力體制的改革，電力施工企業(yè)走向市場，企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，特別是“大建設(shè)”體系下，輸變電工程施工分包管理模式有了較大的變化，由過去施工總承包單一、粗放型管理，調(diào)整為“國家電網(wǎng)公司總部、省級公司、建設(shè)管理單位、監(jiān)理單位、施工承包商”多元、精益化管理，電力施工企業(yè)也逐步從勞動密集型企業(yè)向技術(shù)密集型、管理密集型轉(zhuǎn)型，從而促使大量分包隊(duì)伍進(jìn)入施工項(xiàng)目中來，有效地緩解了電力企業(yè)施工能力不足、人員匱乏等情況，分包隊(duì)伍已經(jīng)成為電力工程建設(shè)隊(duì)伍中不可或缺的重要力量。

1 電力企業(yè)分包安全管理現(xiàn)狀分析

當(dāng)前電力工程項(xiàng)目施工方式主要以分包為主，但對分包作業(yè)進(jìn)行全過程安全管理難度極大，因此，分包安全管理既是電力企業(yè)工程項(xiàng)目管理的重點(diǎn)，也是管理的難點(diǎn)。為加強(qiáng)分包企業(yè)施工作業(yè)安全管理，2012年年初，國資委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)建筑施工領(lǐng)域工程承包管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對安全生產(chǎn)和分包管理提出明確要求。國家電網(wǎng)公司董事長劉振亞多次在會議上重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，要高度重視和加強(qiáng)分包隊(duì)伍管理，嚴(yán)格資質(zhì)審查和現(xiàn)場監(jiān)管，全面夯實(shí)安全基礎(chǔ)。但是近年來分包隊(duì)伍引發(fā)的安全生產(chǎn)事故仍然存在，分包企業(yè)中的電力安全事故及不安全作業(yè)行為數(shù)量在專業(yè)同類數(shù)據(jù)中占比較大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012—2014年電力系統(tǒng)因分包企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)施工引發(fā)的電力安全事故占比75%以上，造成了一定的社會影響和經(jīng)濟(jì)損失，暴露出工程分包安全管理薄弱、管理責(zé)任不落實(shí)、安全監(jiān)管不到位等問題，引起了各級安全管理人員的深入思考，分包管理中的存在不安全因素，已成為電力企業(yè)安全管控體系中急需改進(jìn)的短板環(huán)節(jié)。

2 存在主要問題

2.1 分包企業(yè)自身的安全管理有待加強(qiáng)

一是分包企業(yè)自身安全管理尚不規(guī)范。目前，我國分包企業(yè)安全管理發(fā)展仍處于起步階段，企業(yè)自身安全管理模式尚未成型，安全管理經(jīng)驗(yàn)還待積累和總結(jié)，統(tǒng)一的安全生產(chǎn)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系還未有效建立，相關(guān)專業(yè)管理的法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善，有針對性的安全管理專業(yè)咨詢服務(wù)仍較欠缺。

二是分包企業(yè)面臨的不安全因素較多。分包企業(yè)承擔(dān)工程項(xiàng)目內(nèi)容變化大，不安全因素隨工程進(jìn)度變化而變化，現(xiàn)場不安全因素缺乏規(guī)律性，較難掌握。同時，由于分包企業(yè)作業(yè)人員流動性較大，作業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊，面臨的人員不安全因素較多，給現(xiàn)場施工安全管理帶來較大壓力。

三是分包企業(yè)對現(xiàn)場風(fēng)險控制能力弱。分包企業(yè)在項(xiàng)目施工作業(yè)過程中，由于安全管理機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)還有待規(guī)范，對現(xiàn)場安全風(fēng)險的分析深度不及電力企業(yè)多年安全管理的專業(yè)積累。同時，由于作業(yè)人員缺乏針對性的常態(tài)安全教育培訓(xùn)，崗位風(fēng)險識別和風(fēng)險防范能力相對較弱，安全作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化還有待進(jìn)一步約束。

2.2 建設(shè)單位對分包企業(yè)的安全管理缺乏有效手段

一是還未建立一套針對分包企業(yè)特點(diǎn)的安全評估標(biāo)準(zhǔn)。目前，公司系統(tǒng)針對電力企業(yè)對分包企業(yè)施工監(jiān)督、現(xiàn)場安全管理的等相關(guān)安全要素，還未建立全面、完善的安全評估辦法，欠缺對其安全管理狀況的綜合評價標(biāo)準(zhǔn)，施工作業(yè)現(xiàn)場安全質(zhì)量管理的成效較低。

二是現(xiàn)有安全管控措施對分包企業(yè)的管控力度較弱。電力企業(yè)經(jīng)營主體由于與分包企業(yè)間缺乏直接的資產(chǎn)關(guān)聯(lián)及管理關(guān)系，安全管理舉措延伸主要還停留在安全協(xié)議、定期巡查、扣合同款（安全保證金）等較單一的安全約束手段上，缺乏有效的安全過程管控措施。同時，由于分包企業(yè)作業(yè)人員的流動性相對較大，造成現(xiàn)有安全管控舉措對分包企業(yè)的管控力度較弱。

三是缺乏對分包企業(yè)有效的安全過程質(zhì)量評估手段。傳統(tǒng)對分包企業(yè)的安全管理主要集中在項(xiàng)目合同簽訂后，監(jiān)督管理其安全活動，事故后的調(diào)查處理仍占主導(dǎo)地位。但從安全風(fēng)險的科學(xué)管理角度，應(yīng)當(dāng)重視對分包企業(yè)施工過程的安全管理，并將管控的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目的前期安全控制，這樣才能奠定后期工程施工作業(yè)的安全管控基礎(chǔ)。

2.3 分包安全風(fēng)險還未實(shí)現(xiàn)全面受控

一是風(fēng)險管控能力不強(qiáng)。有關(guān)項(xiàng)目在安全風(fēng)險識別方面，未結(jié)合工程實(shí)際準(zhǔn)確、全面地開展風(fēng)險因素識別；在安全風(fēng)險評估方面，未結(jié)合工程實(shí)際條件進(jìn)行準(zhǔn)確地動態(tài)分析。

二是重要風(fēng)險防范不力。沒有將安全風(fēng)險防控工作落實(shí)到全部作業(yè)人員、全部作業(yè)點(diǎn)和作業(yè)全過程，造成風(fēng)險防控工作中存在遺漏和疏忽，留下隱患。個別帶電跨越不嚴(yán)格執(zhí)行方案、檢查監(jiān)護(hù)不到位，施工機(jī)械機(jī)具管理、交通安全、交叉跨越等重要風(fēng)險防范在現(xiàn)場落實(shí)不到位。

三是施工技術(shù)管理弱化。一些施工技術(shù)方案在制定、審批、實(shí)施等諸多環(huán)節(jié)存在不同程度的問題，照抄照搬，與工程實(shí)際結(jié)合不緊密，針對性、可操作性不強(qiáng)，編審批流程把關(guān)不嚴(yán)謹(jǐn)；一些施工作業(yè)不按策劃的方案執(zhí)行，相關(guān)措施落實(shí)不到位，檢查、監(jiān)護(hù)人員失職，存在策劃與實(shí)施脫節(jié)的“兩層皮”現(xiàn)象。

3 加強(qiáng)分包安全管理的主要措施

3.1 嚴(yán)格落實(shí)各級安全生產(chǎn)責(zé)任

（1）制定工程分包安全管理目標(biāo)。發(fā)包單位要把工程分包安全管理納入本單位安全管理的總體布局，把工程分包安全管理的各項(xiàng)要求落實(shí)在本單位日常工作之中，特別是施工企業(yè)在制定本單位安全生產(chǎn)目標(biāo)時，要同步細(xì)化、明確工程分包安全生產(chǎn)管理目標(biāo)，確保工程分包安全管理各項(xiàng)安全措施到位。

（2）嚴(yán)格落實(shí)各級安全生產(chǎn)責(zé)任。工程建設(shè)單位是工程分包安全的管理責(zé)任主體，監(jiān)理單位是工程分包安全的監(jiān)管責(zé)任主體，施工單位是工程分包安全的主要責(zé)任主體。建設(shè)單位行政正職，對本單位的分包工程安全負(fù)全面責(zé)任，各級安監(jiān)部門是分包工程安全管理的監(jiān)督責(zé)任主體，建設(shè)管理等部門是本單位分包工程安全生產(chǎn)的管理責(zé)任主體。要按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”“誰建設(shè)、誰負(fù)責(zé)”“管業(yè)務(wù)必須管安全”的原則，認(rèn)真落實(shí)工程分包安全管理的各項(xiàng)要求。

（3）加強(qiáng)工程分包單位內(nèi)部安全管理。工程分包單位作為依法成立的獨(dú)立法人單位，必須建立起完整的安全管理體系，依法開展安全管理工作，落實(shí)工程項(xiàng)目業(yè)主和發(fā)包方的安全管理要求。

（4）強(qiáng)化對分包隊(duì)伍工機(jī)具的管理。不符合有關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)、安全性能低下、危及安全生產(chǎn)的落后裝備，要在合同中明確予以強(qiáng)制性淘汰，在入場時和實(shí)施中要加強(qiáng)監(jiān)督檢查。對存在落后技術(shù)裝備、構(gòu)成重大安全隱患的，要責(zé)令限期整改，逾期未整改的依法予以清退。

（5）充分發(fā)揮監(jiān)理在分包工程安全管理中的作用。監(jiān)理代表業(yè)主行使職權(quán)，一定要保證監(jiān)理資源的有效投入，加強(qiáng)責(zé)任心，堅(jiān)持原則，發(fā)揮監(jiān)理作用，促進(jìn)分包工程安全管理水平的提高。

3.2 嚴(yán)格工程分包隊(duì)伍安全準(zhǔn)入

（1）嚴(yán)格分包隊(duì)伍的資質(zhì)審查。分包商資質(zhì)條件必須符合國家建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定，具備相應(yīng)的營業(yè)執(zhí)照、施工資質(zhì)證書以及安全生產(chǎn)許可證。工程建設(shè)單位、施工發(fā)包單位、監(jiān)理單位必須嚴(yán)格履行規(guī)定的審查、審批職責(zé)。施工單位和監(jiān)理單位對分包商提供的該工程所需的特種作業(yè)人員應(yīng)認(rèn)真審核其取證情況，并進(jìn)行入場驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)人、證不符的應(yīng)及時限令停工并限期整改。

（2）開展對分包隊(duì)伍安全承載力評估。建設(shè)、施工單位在工程發(fā)、分包招標(biāo)時，必須對承、分包隊(duì)伍的施工承載力進(jìn)行分析，確保選擇配置合格、人員優(yōu)秀、技術(shù)能力強(qiáng)的施工隊(duì)伍。工程發(fā)包單位在分包隊(duì)伍進(jìn)場時，必須對分包隊(duì)伍的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理人員、安全管理人員根據(jù)工程特點(diǎn)及實(shí)際情況組織進(jìn)行嚴(yán)格的考試、考核，確保其具備必要的組織、管理安全生產(chǎn)的能力。

（3）建立健全分包隊(duì)伍退出機(jī)制。通過資信評價、紅黃牌制、違章記分等手段對分包隊(duì)伍安全管理狀況進(jìn)行綜合評價，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。通過建立退出機(jī)制，給分包單位敲響了安全警鐘，改變了單一的經(jīng)濟(jì)處罰，促使分包單位與發(fā)包單位形成一個安全管理的整體，逐步實(shí)現(xiàn)分包工程安全管理的全過程受控。同時，將不規(guī)范的分包單位剔除后，留下比較優(yōu)秀的施工隊(duì)伍，可以為項(xiàng)目的施工安全奠定良好的基礎(chǔ)。

（4）建立骨干分包隊(duì)伍培養(yǎng)機(jī)制。根據(jù)分包隊(duì)伍合作業(yè)績與在建工程施工業(yè)績，按照電壓等級、分包專業(yè)、分包類型3個維度，對企業(yè)資質(zhì)、人員基本信息、保險卡號、車輛和安全工器具信息等進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管，對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、安全質(zhì)量人員、班組長、特種作業(yè)人員等關(guān)鍵施工人員，進(jìn)行重點(diǎn)評估，通過對分包隊(duì)伍施工能力進(jìn)行綜合排名，篩選業(yè)績優(yōu)良的合格分包隊(duì)伍，對分包企業(yè)的人員結(jié)構(gòu)，設(shè)備裝備進(jìn)行實(shí)地調(diào)研、考察和幫扶，發(fā)包時優(yōu)先選擇骨干分包隊(duì)伍，一方面可以培育長期合作共贏的戰(zhàn)略伙伴，保持分包隊(duì)伍相對穩(wěn)定；另一方面可以實(shí)現(xiàn)分包管理的全過程受控。

3.3 嚴(yán)格分包隊(duì)伍的安全管理

（1）根據(jù)分包形式采取差異化管理。嚴(yán)格區(qū)別對待工程專業(yè)分包、勞務(wù)分包的不同管理要求。應(yīng)根據(jù)工程實(shí)際，合理選擇分包方式，并嚴(yán)格依法簽訂好相關(guān)合同和安全協(xié)議。原則上能進(jìn)行專業(yè)分包的要選擇專業(yè)分包的方式；采取勞務(wù)分包時，施工承包商必須負(fù)責(zé)編制勞務(wù)分包作業(yè)的施工方案、作業(yè)指導(dǎo)書等技術(shù)文件、辦理安全施工作業(yè)票，并在勞務(wù)作業(yè)前對勞務(wù)分包人員進(jìn)行安全技術(shù)交底。專業(yè)分包不得“以管代包”、勞務(wù)分包不得“以包代管”。專業(yè)分包要重在對分包隊(duì)伍的安全管理進(jìn)行檢查督促；勞務(wù)分包要重在對分包人員在作業(yè)現(xiàn)場的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。

（2）加強(qiáng)分包工程全過程安全管控。強(qiáng)化工程分包核準(zhǔn)、審批，加強(qiáng)分包隊(duì)伍的日常安全監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)審批、監(jiān)管的責(zé)任。對存在違法分包、轉(zhuǎn)包等行為的，追究項(xiàng)目業(yè)主、承包方等各方責(zé)任。監(jiān)理單位必須嚴(yán)格執(zhí)行分包安全監(jiān)理制度，承擔(dān)分包管理的安全監(jiān)管責(zé)任，特別是要把好入場驗(yàn)證關(guān)。對變電工程施工現(xiàn)場應(yīng)實(shí)行封閉式管理，分包人員出入施工區(qū)域可通過考勤設(shè)備刷卡考勤；對線路工程施工現(xiàn)場，應(yīng)對每日分包人員出勤情況進(jìn)行記錄存檔，全面掌握施工現(xiàn)場分包人員基本情況、出勤情況、進(jìn)出現(xiàn)場時間等信息，準(zhǔn)確把握分包作業(yè)人員的作業(yè)狀態(tài)，防止分包作業(yè)脫離管控范圍。

3.4 實(shí)施更加有力的安全監(jiān)督管控

（1）進(jìn)一步加大工程分包安全監(jiān)管力度。強(qiáng)化安全監(jiān)察部門對工程分包安全管理的監(jiān)管，督促分包商落實(shí)分包安全管理有關(guān)要求，以強(qiáng)有力措施查處資質(zhì)不合格分包隊(duì)伍、安全監(jiān)管不到位的監(jiān)理人員以及資質(zhì)審查不嚴(yán)、安全管理不到位的發(fā)包單位。

（2）嚴(yán)格監(jiān)督分包隊(duì)伍加強(qiáng)自身安全管理。建設(shè)單位（業(yè)主項(xiàng)目部）、監(jiān)理單位、施工發(fā)包單位應(yīng)嚴(yán)格加強(qiáng)對分包隊(duì)伍自身安全管理工作的督促和監(jiān)管力度，對安全管理工作開展不好的分包隊(duì)伍，應(yīng)及時依法清退。對監(jiān)管不力的單位，應(yīng)依法依規(guī)嚴(yán)肅考核其單位、有關(guān)負(fù)責(zé)人和管理人員。

（3）強(qiáng)化分包工程現(xiàn)場安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。各級安全監(jiān)督部門對工程每個分包隊(duì)伍至少進(jìn)行一次安全監(jiān)督檢查，每半年至少應(yīng)組織一次工程分包專項(xiàng)監(jiān)督檢查。檢查時要對分包隊(duì)伍安全生產(chǎn)狀況及安全生產(chǎn)管理能力進(jìn)行安全標(biāo)準(zhǔn)化分級考核評價，評價結(jié)果作為分包隊(duì)伍安全承載力評價的重要參考依據(jù)。

3.5 更加嚴(yán)格地實(shí)行考核和責(zé)任追究

嚴(yán)格落實(shí)工程分包管理目標(biāo)考核，對各單位工程分包中發(fā)生的事故，列入各單位年度安全生產(chǎn)目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格考核，對在工程分包管理中違法違規(guī)、弄虛作假的，視問題嚴(yán)重程度在公司組織施工、監(jiān)理招標(biāo)中對其進(jìn)行評標(biāo)扣分，情節(jié)嚴(yán)重的將采取暫停投標(biāo)等措施進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，直至追究相關(guān)人員和單位、部門的法律責(zé)任。

4 結(jié)語

電力建設(shè)工程分包安全管理必須嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)和國家電網(wǎng)公司的有關(guān)管理規(guī)定，依法依規(guī)進(jìn)行，同時要進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)部管理，通過加強(qiáng)工程分包全過程管控，全面發(fā)揮安全保證體系和監(jiān)督體系合力作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工程分包安全管理的可控、能控、在控。

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