美國食品安全監(jiān)管體制及經(jīng)驗

郭慧馨 葛健 丁毅

摘 要：美國政府高度重視食品安全問題，美國食品也被認為是全球最安全的食品之一。中國食品安全問題頻發(fā)的情況下，學(xué)習國外的先進經(jīng)驗，提高我國食品安全監(jiān)管水平成為必然。本文從美國的食品安全監(jiān)管體制出發(fā)，對其監(jiān)管經(jīng)驗進行了總結(jié)，提出了對我國食品安全監(jiān)管的啟示。

關(guān)鍵詞：美國；食品安全；監(jiān)管；經(jīng)驗

面對日益嚴峻的國際國內(nèi)食品安全形勢，美國通過完善法律制度，引入現(xiàn)代食品安全監(jiān)管理念，擴大食品監(jiān)管部門的權(quán)利，以立法的形式對食品安全進行全面預(yù)防和控制，構(gòu)建更為有效的和富有戰(zhàn)略性的現(xiàn)代食品監(jiān)管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應(yīng)方面更安全、更有效。美國的食品安全法規(guī)和監(jiān)管系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)為合理的部門設(shè)置與健全的法律法規(guī)配套，管理的公開透明性，以及管理的科學(xué)性。

一、美國食品安全監(jiān)管體系的法律依據(jù)

美國是世界上最早進行食品安全立法、監(jiān)管的國家，經(jīng)歷百年的發(fā)展已形成了較為完善的食品安全法律體系和監(jiān)管體系。

1890年，《聯(lián)邦肉類檢驗法》的頒布標志著聯(lián)邦政府食品安全立法的開始。1906年，美國頒布《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局。1938年，美國頒布《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，標志著食品安全監(jiān)管開始步入法治化的軌道。此后，聯(lián)邦政府不斷制定和完善法律條例，主要包括：《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）》、《食品質(zhì)量保障法令（FQPA）》、《聯(lián)邦肉類檢驗法令（FMIA）》、《禽類產(chǎn)品檢驗法令（PPTA）》、《蛋產(chǎn)品檢驗法令（EPIA）》和《公共健康事務(wù)法令》等。2004年，美國食品和藥品管理局（FDA）頒布實施《聯(lián)邦安全和農(nóng)業(yè)投資法案》。2009年，頒布實施《2009年食品安全加強法案》。2011年，頒布實施《FDA食品安全現(xiàn)代化法案》，該法強調(diào)在食品安全管理方面要以預(yù)防為主，并賦予了美國食品和藥品管理局（FDA）足夠的資源和權(quán)利，使其能在國家戰(zhàn)略的高度上管理食品安全。2013年初，美國對食品安全法律的大幅修訂，要求在食品各個環(huán)節(jié)都必須采取預(yù)防性措施，推動現(xiàn)有的“反應(yīng)型”食品安全法律體系向“預(yù)防型”轉(zhuǎn)變。不斷完善的法律法規(guī)體系奠定了食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)。

在美國現(xiàn)有的30多部保障食品安全和社會公眾健康的監(jiān)管法律中，關(guān)于食品安全的法律主要有：

①《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）。FFDCA是美國實施食品安全監(jiān)管的基本法律，核心職責是保障食品的衛(wèi)生與安全，以及生產(chǎn)過程的衛(wèi)生、包裝材料的安全衛(wèi)生和標簽的誠信度。其中規(guī)定了 FDA管轄范圍包括：國產(chǎn)的及進口的肉類、畜禽類和部分蛋類的生產(chǎn)、加工、包裝、儲存，以及加藥飼料、新型動物藥品以及所有可能作為食品成分的添加劑的銷售許可、規(guī)范和監(jiān)督。

鑒于《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》頒布后70余年里，美國仍頻發(fā)食品安全事故。2011年1月4日，《食品安全現(xiàn)代化法》（Food safety modemizationact））制定出臺，美國食品安全監(jiān)管立法進入了新的發(fā)展時期?！妒称钒踩F(xiàn)代法》對《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》進行了全面修訂，創(chuàng)新了很多制度，是美國七十多年來改革幅度最大的一次，該法強調(diào)以預(yù)防為主突出風險控制。標志著美國食品安全監(jiān)管重點正從傳統(tǒng)的陳舊的終端監(jiān)管提升到了以預(yù)防監(jiān)管為重點。

②《聯(lián)邦肉類檢查法》（FMIA）、《蛋類產(chǎn)品檢驗法》（EPIA）、《禽類食品檢驗法》（PPIA）。規(guī)定農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局監(jiān)管流通環(huán)節(jié)的肉、蛋和禽類產(chǎn)品的安全，并對包裝及標記、標識進行嚴格的監(jiān)督。

③《產(chǎn)品責任法》明確規(guī)定了食品和工業(yè)產(chǎn)品均須適用《產(chǎn)品責任法》的規(guī)定，不能單獨適用其他法律。

二、美國食品安全監(jiān)管機構(gòu)

美國已建立由總統(tǒng)食品安全管理委員會整體協(xié)調(diào)的統(tǒng)一監(jiān)管模式。美國不同產(chǎn)品種類的食品由不同的部門負責，美國食品安全監(jiān)管機構(gòu)多達20余個。其中，負責食品安全監(jiān)管的主要聯(lián)邦組織機構(gòu)有：美國農(nóng)業(yè)部（USDA）、食品與藥物管理局（FDA）和美國環(huán)境保護署（EPA）。

具體來說，農(nóng)業(yè)部（USDA）下設(shè)的食品安全檢驗局（FSIS）負責國內(nèi)生產(chǎn)和進口的肉類、家禽和蛋制品及相關(guān)產(chǎn)品的安全，其食品安全權(quán)限為執(zhí)行有關(guān)品種的食品安全法律。

食品與藥物管理局（FDA）則負責保護消費者免受摻假的、不安全的和食品安全檢疫局規(guī)定范圍之外的貼有虛假標簽的食品，并且負責監(jiān)管各州貿(mào)易往來過程中出售的國產(chǎn)和進口食品，包括帶殼的蛋類食品，但是不包括肉類、家禽、瓶裝水和酒精含量低7%的葡萄酒飲料，其食品安全權(quán)限是執(zhí)行與國內(nèi)生產(chǎn)及進口食品（肉類和家禽除外）有關(guān)的食品安全法律。

環(huán)境保護署（EPA）負責監(jiān)管農(nóng)藥和飲用水，維護公眾的健康和環(huán)境免于遭受農(nóng)藥污染引起的風險，其食品安全權(quán)限包括：制定食品和動物飼料中殺蟲劑殘留標準、殺蟲劑產(chǎn)品的生產(chǎn)許可證發(fā)放、制定飲用水安全標準等。

為了協(xié)助以上三個主要監(jiān)管部門開展工作，美國還建立了十幾個其他機構(gòu)和行政部門來共同監(jiān)管食品安全。

三、美國食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗及啟示

（一）注重風險管理，從源頭預(yù)防

美國聯(lián)邦政府通過采取“風險評估”、“風險管理措施的評估”、“管理決策的實施”、“監(jiān)控和評價”等措施實施風險管理，積極有效的預(yù)防，盡可能控制食品風險，保障公眾健康。明確食品種植、養(yǎng)殖、加工和銷售企業(yè)對食品安全承擔最主要責任，要求企業(yè)進行HACCP分析及GMP生產(chǎn)，在種植、生產(chǎn)、分銷、零售、服務(wù)、進口等整個食品產(chǎn)業(yè)鏈上提高防范意識和預(yù)防能力，完善食品安全信息系統(tǒng)的建設(shè)。聯(lián)邦政府加強與食品產(chǎn)業(yè)、消費者利益集團、各級科研機構(gòu)的合作，研究、開發(fā)和評估新的食品污染檢測方法，尋找出食品產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈上的薄弱環(huán)節(jié)，針對高風險食品開展基礎(chǔ)研究，尋找有關(guān)污染物的來源、污染的傳播方式及其最佳預(yù)防措施，實現(xiàn)從源頭上預(yù)防食品安全問題。

（二）實行全程監(jiān)管，及時干預(yù)

美國聯(lián)邦政府通過定期檢查工廠、加強產(chǎn)品抽樣檢測、加強進出口產(chǎn)品監(jiān)督、設(shè)立食品安全信息監(jiān)測點，實施食品安全全程監(jiān)管，對食品安全進行干預(yù)。美國政府加強對食品藥品管理局（FDA）和各級政府部門相關(guān)檢查人員的培訓(xùn)，促進其對最新的食品生產(chǎn)加工程序和技術(shù)的理解，并充分利用其自身獨特的專業(yè)資源，研究開發(fā)新型食源性病原體檢測方法和技術(shù)，實現(xiàn)對食品的污染情況進行快速準確的現(xiàn)場實時檢測分析。美國政府與有關(guān)國家政府部門積極合作，重點加強對高風險食品進行檢查，減少潛在的進口食品風險。通過進一步提高對進口食品進行檢測的能力，提高對國外高風險食品廠家的檢測效率，在入境口岸使用更先進的食品檢測技術(shù)，改進進口食品的數(shù)據(jù)獲取能力和處理能力，對進口產(chǎn)品進行針對性監(jiān)管，對可能威脅公眾健康的進口產(chǎn)品進行重點抽樣檢查。美國政府不斷完善食品不良事件報告體系，充分依靠新型篩查設(shè)施，提高定位能力和不良事件源頭追蹤能力，及發(fā)現(xiàn)食品安全隱患，及時干預(yù)。

（三）建立食品追溯系統(tǒng)，實行快速召回制度

為了應(yīng)對食品安全問題，更有效地監(jiān)管食品流通，美國聯(lián)邦政府督促企業(yè)采用信息管理系統(tǒng)，建立食品追溯系統(tǒng)。2002年頒布的《反生物恐怖法》規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當在信息管理系統(tǒng)中記錄貨物進出記錄。2003年美國農(nóng)業(yè)部著手建立家畜追溯體系，要求生產(chǎn)加工者和零售者做好家畜溯源信息的記錄?！遏~貝類產(chǎn)品的原產(chǎn)國標簽暫行法規(guī)》要求，所有在外包裝箱或者零售包裝上的商標要包含原產(chǎn)地和生產(chǎn)信息。美國聯(lián)邦政府要求所有進口產(chǎn)品需要有所有產(chǎn)品或材料的原產(chǎn)地信息。聯(lián)邦政府在進行食品安全溯源信息監(jiān)管時，也采用了不定期抽查檢查制度，來確保溯源信息與產(chǎn)品真實情況相符合。除此之外，還要接受來自州、地區(qū)、以及第三方監(jiān)測機構(gòu)多方不同的監(jiān)管和檢查。

（四）加大食品安全財政投入

在食品安全監(jiān)管體系及制度基本成型的現(xiàn)在，美國每年仍投入巨大的人力、物力、財力用于食品安全監(jiān)管事務(wù)。2010年美國決算案中僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預(yù)算的1.10%，為383.4億美元，而保證食品數(shù)量與營養(yǎng)安全的“食品和營養(yǎng)援助”項目更是占到2.75%，約952億美元，兩項合計約1335億美元，占財政總預(yù)算的3.85%。財政投入全面覆蓋了初級農(nóng)畜產(chǎn)品監(jiān)測、食品安全監(jiān)測及檢測、食品營養(yǎng)服務(wù)等。巨大的財政投入為美國食品安全監(jiān)管和研究提供了可靠保證。到2012年預(yù)算中，上述數(shù)據(jù)繼續(xù)放大，與食品數(shù)量及質(zhì)量安全有關(guān)的財政投入比例達3.89%。2010年我國公共財政支出決算數(shù)據(jù)顯示，用于我國食品安全財政投入約占財政總支出的0.34%?！搬t(yī)療衛(wèi)生”項目下用于“食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)”的決算為124.52億元，其中用于食品藥品安全的投入為12.16億元；而用于“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”的投入為39.75億元，僅占農(nóng)業(yè)總投入的1%，遠不能滿足我國農(nóng)產(chǎn)品與食品安全監(jiān)管的需要。

（五）嚴格追究食品安全事故刑事責任

聯(lián)邦最高法院認為食品藥品的質(zhì)量以及供求環(huán)節(jié)控制在生產(chǎn)商和銷售商手中，消費者只能被動接受消費。因此，食品藥品企業(yè)的管理者須承擔高標準的注意義務(wù)。聯(lián)邦刑法嚴格食品安全刑事責任，不問主觀過錯的刑事責任，只要行為人的行為符合法律規(guī)定或?qū)е路梢?guī)定的某種結(jié)果發(fā)生，就可以對其起訴或定罪處罰。在諸多食品類犯罪中，企業(yè)管理者和經(jīng)營者對危害結(jié)果或危險不存在明知和故意，只要造成了人民的不健康就將被施以刑罰，使得保障食品安全的嚴格責任在司法實踐中更具可操作性。

注：本研究受國家科技支撐計劃課題“產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)控的組織體系及運行機制研究”（編號：2013BAK04B01）資助。

作者簡介：

郭慧馨，女，北京聯(lián)合大學(xué)商務(wù)學(xué)院副教授，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所博士后；

葛健，男，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員；

丁毅，女，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員。