淺談行政調(diào)解制度完善

張新陽

摘 要：行政調(diào)解是多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，具有秩序價(jià)值、公正價(jià)值、自由價(jià)值以及效益價(jià)值?，F(xiàn)行行政調(diào)解缺乏規(guī)范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應(yīng)該統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范，適當(dāng)擴(kuò)大行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解程序，增強(qiáng)行政調(diào)解效力。

關(guān)鍵詞：行政主體；行政調(diào)解；調(diào)解程序

一、行政調(diào)解概述

1.行政調(diào)解的內(nèi)涵

司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解是我國行政調(diào)解制度的常見形式。長期以來學(xué)界有不同的觀點(diǎn)對行政調(diào)解的概念進(jìn)行解釋。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政調(diào)解是由國家行政機(jī)關(guān)主持，以國家法律、政策為準(zhǔn)則，用說服教育的方法，使雙方平等協(xié)商、相互了解，達(dá)成協(xié)議，從而解除民事糾紛的調(diào)解活動。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：行政調(diào)解是指雙方按照自愿的原則，由國家行政組織主持，遵循國家法律，通過說服教育，最終糾紛雙方互相理解，達(dá)成協(xié)議，解決爭端的活動。然而，隨著當(dāng)代行政的發(fā)展，公共權(quán)力已經(jīng)走向了公共服務(wù)，隨著行政職能的轉(zhuǎn)變，行政活動的范圍不斷增大，這使得過去的單一化國家行政不適應(yīng)發(fā)展的需要，行政主體越來越多元化成為了必然趨勢。在中國，被法律與法規(guī)授權(quán)后，新興的社會組織漸漸趨向行政主體，這些社會組織利用這種授權(quán)去調(diào)解各種行政主體。因此，行政調(diào)解主體已經(jīng)擴(kuò)展到行政主體，而不再僅僅局限于行政機(jī)關(guān)。

行政調(diào)解依據(jù)的國家法律、政策是侵入到人的意志的邏輯系統(tǒng)。但是，國家的法律、政策不可能包含所有紛繁復(fù)雜的社會糾紛，不能夠涵蓋到人類生活的各個(gè)方面。在生活中，公序良俗在生活中調(diào)整著法律所不能觸及到的人與人的關(guān)系。所以，除依據(jù)國家法律和政策之外，行政調(diào)解還應(yīng)依據(jù)公序良俗。

綜合分析多方面所述，筆者認(rèn)為：行政調(diào)解是指以自愿為原則，由行政主體出面主持的，依據(jù)國家法律、法規(guī)、政策、公序良俗，把民事爭議列為對象，通過教育說服等方法對雙方當(dāng)事人進(jìn)行斡旋、調(diào)停，使雙方當(dāng)事人互相協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，最終消除糾紛的一種調(diào)節(jié)制度。

2.行政調(diào)解的應(yīng)然價(jià)值

非訴訟糾紛解決機(jī)制的重要部分便是行政調(diào)解，生活中人民借助這種制度解決糾紛、維護(hù)權(quán)益的行為不斷增多。從法理學(xué)層面對行政調(diào)解的價(jià)值進(jìn)行分析至關(guān)重要。

（1）秩序價(jià)值。秩序作為法律所追求的最基本價(jià)值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導(dǎo)致的，而這種紛爭必然會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進(jìn)行規(guī)制，對各種紛爭進(jìn)行調(diào)整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調(diào)解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調(diào)解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協(xié)商。同時(shí)，相比較于訴訟，調(diào)解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調(diào)解可以防止矛盾擴(kuò)大化，一旦調(diào)解不成，當(dāng)事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

（2）公正價(jià)值。作為法的基本價(jià)值，公正不僅設(shè)是法治社會的必然要求，同時(shí)也是行政調(diào)解制度的核心價(jià)值。行政調(diào)解的主體在進(jìn)行調(diào)解之前首先要對糾紛的事實(shí)進(jìn)行了解，明確雙方當(dāng)事人的利益關(guān)系，確認(rèn)雙方利益出現(xiàn)的不平衡，提出公正的利益補(bǔ)償方案，從而恢復(fù)雙方的公正關(guān)系。行政調(diào)解對公正價(jià)值的維護(hù)主要是實(shí)體公正和程序公正。首先，作為行政調(diào)解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時(shí)是裁決者和糾紛者，面對當(dāng)事人時(shí)不能區(qū)別對待。其次，行政調(diào)解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

二、我國行政調(diào)解制度存在的問題

1.行政調(diào)解缺乏規(guī)范性

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有近40部法律、60部行政法規(guī)約、28部行政規(guī)章、70部地方法規(guī)約以及45部地方規(guī)章和大量一般規(guī)范性文件涉及行政調(diào)解。人們很難系統(tǒng)全面地掌握布局分散的行政調(diào)解規(guī)定。同時(shí)，這些不同的規(guī)定之間由于內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，形成統(tǒng)一的行政調(diào)解體系變不可能。因此，行政調(diào)解在不同地區(qū)，不同的調(diào)解過程中難以形成統(tǒng)一的規(guī)范，在實(shí)際糾紛調(diào)解過程中也難以真正發(fā)揮作用。因此，應(yīng)該盡快建立一個(gè)統(tǒng)一的行政調(diào)解體系。

2.行政調(diào)解范圍狹窄

我國現(xiàn)有的法律條文涉及到行政調(diào)解的內(nèi)容十分簡單，調(diào)解的也僅涉及到行政賠償、權(quán)屬爭議、民事糾紛和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭議，同時(shí)其內(nèi)容僅涉及調(diào)解的主體、對象、以及調(diào)解發(fā)生的情景。一方面，調(diào)解范圍設(shè)置的局限性使得行政主體在現(xiàn)代行政管理中的作用難以發(fā)揮。另一方面，有時(shí)候行政機(jī)關(guān)出于優(yōu)越地位，會下意識地給當(dāng)事人造成困難，然而隨著行政機(jī)關(guān)態(tài)度的轉(zhuǎn)變這種困難又可以隨之消失。同時(shí)，行政權(quán)力部分具有權(quán)利性質(zhì)，并不單純是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

三、我國行政調(diào)解制度的完善

1.統(tǒng)一行政調(diào)解規(guī)范

正如前面所說，我國的行政調(diào)解制度缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，因而需要進(jìn)行歸納與整理。根據(jù)不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調(diào)解法》。二是中央制定行政法規(guī)，各地方根據(jù)實(shí)際情況制定行政法規(guī)實(shí)施細(xì)則。三是中央?yún)f(xié)調(diào)地方各部門有關(guān)的行政調(diào)解規(guī)范，通過政策和規(guī)范性文件的方式，制定出普遍適用的調(diào)解程序、原則以及職權(quán)要求等，運(yùn)用指導(dǎo)性的方法整合分散的規(guī)范。總的來看，前者模式值得商榷，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個(gè)地方的不同實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運(yùn)用靈活的方式對調(diào)解過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行應(yīng)對，更具有便捷性和實(shí)效性。實(shí)質(zhì)上綜合來看就是：一是界定行政調(diào)解的范圍，劃分行政調(diào)解的職權(quán)；二是約束行政調(diào)解協(xié)議對行政主體的行為。統(tǒng)一起來這兩點(diǎn)，二、三種模式變可以共同進(jìn)行，互相彌補(bǔ)。

2.適當(dāng)擴(kuò)大行政調(diào)解范圍

行政調(diào)解在解決糾紛方面發(fā)揮著重要作用，而現(xiàn)行的調(diào)解范圍過于狹窄，因此應(yīng)該適當(dāng)放寬行政調(diào)解的范圍。一是增設(shè)涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)的民事糾紛和利益糾紛；二是增設(shè)在行政管理或其他公益、私益活動中，實(shí)現(xiàn)行政目的的方式、手段等相關(guān)事項(xiàng)的爭議；三是增設(shè)具體行政隸屬關(guān)系內(nèi)部不同單位成員之間的行政爭議。應(yīng)當(dāng)考慮到糾紛的屬性、是否應(yīng)用行政調(diào)解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應(yīng)完全限制行政調(diào)解的范圍。社會的快速發(fā)展催生了多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制，另一方面，社會的進(jìn)步也使得糾紛解決機(jī)制越來越完善。

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