對加強防洪非工程措施的設(shè)想和建議

馬朝暉　馬雷

【摘要】防洪工程體系和防洪非工程措施是防洪體系的兩個方面，相互不能替代，只有把它們有機地結(jié)合起來，取長補短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現(xiàn)“人與自然和諧共處，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”、 “由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的目的。在當(dāng)前大力實施防洪工程建設(shè)的同時，還應(yīng)該盡快加強非工程措施的建設(shè)，使兩者有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分工實施，才能形成完整的防洪體系。

【關(guān)鍵詞】防洪工程體系；防洪非工程措施；蓄滯洪區(qū)管理；防洪預(yù)案；防汛指揮機構(gòu)

隨著我國改革開放的深入，國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場經(jīng)濟體制和法制體系的逐步健全，人民物質(zhì)與文化生活質(zhì)量的不斷提高，對防洪減災(zāi)保安的要求也越來越高。“人與自然和諧共處，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”這一新思想、新觀念的提出，并且迅速得到廣泛共識，充分反映出了時代的要求，它標(biāo)志著社會的進步和國家經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入了一個新的時代。在新形勢下，加強防洪非工程措施建設(shè)，實現(xiàn)全社會防災(zāi)管理，構(gòu)筑現(xiàn)代化防洪體系，也已成為防洪建設(shè)的主要思路。

1、菏澤市防洪體系現(xiàn)狀

菏澤市位于山東省西南部，境內(nèi)除黃河灘區(qū)的379平方公里屬黃河流域外，其余均屬淮河流域，南四湖水系，河道徑流注入南四湖。除黃河外，內(nèi)河主要有：東魚河、洙趙新河、萬福河、勝利河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河、太行堤河等，流域面積10691平方公里，占全區(qū)面積的88%。全市流域面積大于30平方公里的內(nèi)河和河溝共199條，長3157公里，平均河網(wǎng)密度0.26公里/平方公里。其中大于300平方公里的河流18條，長949公里，300—100平方公里的河流30條，長832公里，100—300平方公里的河溝151條，長1376公里。境內(nèi)河流豐枯變化較大，屬季節(jié)性河流。

2、目前防洪體系存在的問題

新中國成立以來，菏澤市政府及水管部門高度重視防洪體系建設(shè)，大力實施江河治理工程。在市管的東魚河、東魚河北支、萬福河、洙趙新河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河等七條大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程體系，開展了水文氣象測報預(yù)報、防汛通信及計算機網(wǎng)絡(luò)、防洪法規(guī)等非工程措施建設(shè)，并為歷次戰(zhàn)勝大洪水，保障人民生命財產(chǎn)安全，為國民經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。

但是，我市現(xiàn)狀的防洪體系還不能很好地適應(yīng)新形勢的需要。除工程體系上存在的問題外，從總體上講，還存在著“一手硬、一手軟”的問題，即工程體系相對較“硬”，非工程體系則十分“軟”，整個防洪體系并不完善。目前我市防洪體系基本上仍是以工程體系為主，側(cè)重河道治理與堤防的修筑，而以對全社會防災(zāi)管理為特征的非工程措施建設(shè)則相當(dāng)薄弱，還沒有形成體系。

3、加強防洪非工程體系建設(shè)的必要性

防洪工程體系的減災(zāi)作用無疑是最為明顯和有效的，是一項必不可少的基礎(chǔ)性措施，將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而防洪工程的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)總是有限的，而超標(biāo)準(zhǔn)洪澇的發(fā)生是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人類還不能制止它的發(fā)生，所以從某種意義上講，災(zāi)害是不可避免的。同時，也并不是防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)越高就越好，高標(biāo)準(zhǔn)工程一旦失事，所造成的災(zāi)害程度往往大大超過沒有防御工程或者標(biāo)準(zhǔn)較低的工程的情況。所以，在進行河道治理及防洪工程建設(shè)的過程中，不僅要確定適當(dāng)?shù)姆罏?zāi)標(biāo)準(zhǔn)，而且還應(yīng)該探索和實施人類適應(yīng)自然規(guī)律的減災(zāi)措施。

防洪的根本目的就是要減免洪澇災(zāi)害對經(jīng)濟社會造成的損失，保障社會和經(jīng)濟的發(fā)展。工程措施和傳統(tǒng)的抗洪搶險可以起到減免災(zāi)害的作用，而通過加強防洪非工程措施建設(shè)，諸如健全防汛指揮機構(gòu)，完善防洪預(yù)案、控制蓄滯洪區(qū)的社會和經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)布災(zāi)害警報、施行救災(zāi)社會保障、推行公民防災(zāi)教育等也可以起到有效的減免災(zāi)害的作用。它獨到的優(yōu)點，那就是不需要以損失自然生態(tài)環(huán)境為代價，而是通過政策法規(guī)來規(guī)范社會的行為，引導(dǎo)社會和經(jīng)濟活動向著環(huán)境安全的地方轉(zhuǎn)移，使得人與自然能夠和諧相處，從而促進社會和經(jīng)濟的良性循環(huán)，達到可持續(xù)發(fā)展的目的，而這正是我市現(xiàn)狀防洪體系所欠缺和不足的，急需加快建設(shè)步伐。

工程體系和非工程措施是防洪體系的兩個方面，兩者功能各不相同，相互不能替代，只有把它們有機地結(jié)合起來，取長補短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現(xiàn)“人與自然和諧共處，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”、“由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”的目的。因此，我市建立適應(yīng)新時代要求的現(xiàn)代防洪體系是十分必要和迫切的。

4、防洪非工程體系的基本架構(gòu)

防洪非工程措施是通過對社會的防災(zāi)管理，來實現(xiàn)減免災(zāi)害的。根據(jù)這一特點，菏澤市需在大力實施防洪工程體系建設(shè)的同時，積極加強防洪非工程體系的建設(shè)，使兩者有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分工實施，努力構(gòu)筑現(xiàn)代化防洪體系，形成社會化防洪減災(zāi)體制。

4.1 健全防汛指揮體系

4.1.1 健全組織機構(gòu)，認(rèn)真落實各項防汛責(zé)任制。

目前，菏澤市已在防汛工作中落實了以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的各項防汛責(zé)任制，明確了目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任，我們應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步做好落實工作。一是充實調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)防汛機構(gòu)。成立以市長任指揮長及各單位一把手任成員的防汛抗旱指揮部，各縣區(qū)調(diào)整指揮部組成人員，加強對防汛工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是落實工程責(zé)任制和技術(shù)崗位制。按各類防洪工程的管轄權(quán)劃分責(zé)任主體，市級主要重點防洪工程由市防指正、副指揮長負(fù)責(zé)，縣區(qū)重點工程由縣區(qū)防指主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，明確技術(shù)負(fù)責(zé)人，落實各自的責(zé)任。三是對在建工程落實度汛防洪措施。要求施工單位必須在主汛期前完成水下工程，并制定跨汛施工方案，明確具體責(zé)任人，確保安全度汛。四是落實清障責(zé)任。市防辦應(yīng)對檢查中發(fā)現(xiàn)的各類阻水障礙都進行登記造冊，并下發(fā)《關(guān)于做好河道清障工作的通知》，要求有關(guān)縣區(qū)、單位按照“誰設(shè)障、誰清除”的原則，加大組織力度，于主汛前完成清障任務(wù)。

4.1.2 完善防洪預(yù)案，保證防汛搶險救災(zāi)工作有序高效進行

根據(jù)近年來防洪工程建設(shè)情況和社會經(jīng)濟的發(fā)展，為使防洪預(yù)案更符合實際，可操作性更強，應(yīng)組織專業(yè)技術(shù)人員完成洙趙新河、東魚河等市區(qū)內(nèi)主要防洪河道基本資料的調(diào)查、整理、上報工作，并在此基礎(chǔ)完成防洪預(yù)案并經(jīng)省防指審批后執(zhí)行。各縣區(qū)防汛指揮部針對本轄區(qū)內(nèi)防洪工程現(xiàn)狀，對防洪預(yù)案進行修訂與完善。

4.1.3 抓好防汛隊伍和防汛料物的落實

充足的防汛物料儲備，以及精干的防汛隊伍是防汛搶險救災(zāi)有利的保障。按照專防與群防相結(jié)合的原則，目前全市共落實常備隊3550人、搶險隊12400人、后備隊40000人。料物的儲備需按常備號料和群眾號料相結(jié)合的原則進行，市、縣防指都應(yīng)積極籌集資金，做好常備料物的儲備，對群眾號料應(yīng)落實儲存地點、數(shù)量及運輸方式，確保拉得出、用得上。

4.2 加強蓄滯洪區(qū)管理

為保障重點地區(qū)的防洪安全，我市在東魚河、洙趙新河流域上分別初步選定蓄滯洪區(qū)，以備發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時，蓄滯洪水減少洪水災(zāi)害。

加強蓄滯洪區(qū)管理，是減少洪水災(zāi)害的一項重舉措。在蓄滯洪區(qū)應(yīng)建立行之有效的發(fā)展政策和管理法規(guī)，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展布局，規(guī)范健全蓄滯洪區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，并建立蓄滯洪區(qū)管理機構(gòu)，明確蓄滯洪區(qū)的建設(shè)規(guī)劃、防洪避險、運用補償、救助、獎勵與處罰等政策。同時要在防洪工作中加強風(fēng)險管理，通過防洪工程建設(shè)以及體制、機制創(chuàng)新和法制建設(shè)，有效地規(guī)避風(fēng)險、承受風(fēng)險和分擔(dān)風(fēng)險，提高化解和承擔(dān)洪水風(fēng)險的能力。

4.3 救災(zāi)保障體系

救災(zāi)保障體系的目的是幫助和促進受災(zāi)的群眾和企業(yè)及時有效地恢復(fù)生活和生產(chǎn)，減輕災(zāi)害對家庭和社會造成的影響，是一項必不可少的措施，應(yīng)屬于社會保障體系的范疇。它主要可以包括：政府救濟和補償、災(zāi)害保險、社會捐助等方面。

4.3.1 政府救濟和補償是各級政府的重要職責(zé)。政府救濟的重點主要是對災(zāi)民的吃、穿、住、醫(yī)等實施應(yīng)急救濟。對于蓄滯洪區(qū)行洪蓄洪后，要認(rèn)真落實《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，抓好運用后的補償工作。有關(guān)部門要盡快完成蓄滯洪區(qū)財產(chǎn)登記工作，摸清家底，為補償創(chuàng)造必要的條件，同時做到心中有數(shù)，能夠在防洪調(diào)度中權(quán)衡利弊，提高工作效率。

4.3.2 災(zāi)害保險是一種災(zāi)害風(fēng)險分擔(dān)的經(jīng)濟行為。通過實施范圍廣泛的災(zāi)害保險，可以對局部受災(zāi)地區(qū)的企業(yè)和家庭財產(chǎn)損失實施部分經(jīng)濟賠償，促進他們恢復(fù)生產(chǎn)、生活，達到對當(dāng)事人減輕直接、間接損失和穩(wěn)定社會的目的。由于災(zāi)害的發(fā)生往往是局部性的，因此災(zāi)害保險的實施范圍越大、參加人越多，則效果就越好。

4.3.3 社會捐助。通過采取社會募捐或發(fā)售災(zāi)害救助彩券等方式籌集救助資金，對受災(zāi)地區(qū)的災(zāi)民實施救助。通過社會捐助行動，解救部分災(zāi)民的困難，弘揚中華民族的傳統(tǒng)美德和社會正氣，形成良性的社會氛圍。

5、公民防災(zāi)教育

加強公民防災(zāi)教育，提高公民對自然規(guī)律的認(rèn)識。只有全體公民自覺積極地參與防洪減災(zāi)，我們的防洪減災(zāi)事業(yè)才能步入良性循環(huán)的機制，我們的社會和經(jīng)濟發(fā)展才能得到可靠的環(huán)境安全保障。

為普及防洪法規(guī)的教育，可通過廣播電視、報刊雜志書籍、公益廣告宣傳、網(wǎng)絡(luò)信息等媒體，宣傳防災(zāi)知識。在重要的交通路口，設(shè)置大幅固定標(biāo)語，市區(qū)設(shè)立水法規(guī)輔導(dǎo)總站，縣設(shè)立水法規(guī)輔導(dǎo)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立輔導(dǎo)分站，每個自然村設(shè)水法規(guī)宣傳欄。真正使水法規(guī)知識家喻戶曉，人人皆知。使廣大人民群眾形成踴躍學(xué)習(xí)水法規(guī)知識、自覺維護防洪工程、積極參加抗洪搶險的良好風(fēng)氣，為奪取防汛搶險的勝利打下良好的思想基礎(chǔ)。