城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地價值的影響

摘要：規(guī)劃是政府對土地進行管理的法律手段，不同的規(guī)劃對土地的利用價值有著直接的影響，村莊規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃因為土地性質(zhì)和功能的不同，所體現(xiàn)出的作用也不盡相。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當科學合理，才能充分利用土地，體現(xiàn)土地的真實價值。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村；規(guī)劃；土地；價值

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.06.049

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體意義

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。所有規(guī)劃的實現(xiàn)最終都落實在土地上，土地是珍貴的自然資源和人類賴以生存的基礎(chǔ)，是人類一切活動的載體。不同的規(guī)劃導(dǎo)致土地具有不同的價值和作用。

鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃主要是對鄉(xiāng)村道路系統(tǒng)、村民住宅、公共設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、景觀環(huán)境等建設(shè)和改造的計劃。鄉(xiāng)村道路普遍偏窄，村內(nèi)小巷狹窄彎曲，比較凌亂，除過境道路外，村內(nèi)其他道路為質(zhì)量較差的水泥路或者泥土路，道路附屬設(shè)施差或者根本沒有。村民住宅布局散亂，建筑質(zhì)量參差不齊，環(huán)境臟亂，衛(wèi)生狀況差。在公共設(shè)施方面，學校規(guī)模小，教學設(shè)施比較差，沒有幼兒園，大多數(shù)沒有醫(yī)療設(shè)施，商業(yè)網(wǎng)點混亂。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，排水不成系統(tǒng)，生活污水無處理。在環(huán)境衛(wèi)生方面，生活垃圾缺乏管理，閑置空地和排水明溝垃圾較多，居民家庭多露天或簡易廁所，衛(wèi)生條件差。

通過對鄉(xiāng)村制定規(guī)劃，合理布局村莊發(fā)展用地，理順村內(nèi)道路交通，改善村莊生活環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，因地制宜付諸實施，使鄉(xiāng)村土地得到有效利用，節(jié)約集約利用土地。通過規(guī)劃，不但使土地具有經(jīng)濟價值，更體現(xiàn)土地的社會價值和環(huán)境價值。在社會價值方面，改善了村民的居住條件和交通條件，鄉(xiāng)村社會更加和諧。在環(huán)境價值方面，改變了以往臟亂差的局面，村莊面貌更加整潔。

與鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃不同，城鎮(zhèn)規(guī)劃在體現(xiàn)土地利用的社會價值和環(huán)境價值的基礎(chǔ)上，更加突出體現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟價值。

城鎮(zhèn)規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城鎮(zhèn)的基本依據(jù)，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。城鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。我國城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地實行有償使用制度，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)?？梢?，控制性詳細規(guī)劃是城鎮(zhèn)土地綜合開發(fā)、土地有償使用的依據(jù)。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃具體措施

土地價格與城鎮(zhèn)規(guī)劃密不可分。受土地市場供求的影響，地價是不斷變化的。就城市內(nèi)某一宗地而言，決定地價高低的關(guān)健因素是區(qū)位、功能性質(zhì)、土地開發(fā)的主要技術(shù)指標、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等因素，而這些因素是城鎮(zhèn)規(guī)劃所確定的，所以城市規(guī)劃部門在編制總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃等過程中必須對土地經(jīng)濟價值予以統(tǒng)籌考慮，使土地的價值達到合理化、最大化。

以往城鎮(zhèn)規(guī)劃是以土地利用控制為主要內(nèi)容的規(guī)劃，多對工程技術(shù)合理利用，追求社會、環(huán)境效益方面考慮，未能充分重視土地經(jīng)濟效益。隨著城市房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，城市規(guī)劃越來越注重土地資源的經(jīng)濟效益。

為了合理確定城鎮(zhèn)國有土地使用價格，政府定期公布基準地價。在制定基準地價過程中，途徑之一便是按土地質(zhì)量的優(yōu)劣劃分不同的級別，然后確定每一級別的基準地價。而土地級別的劃分，其根據(jù)就是城鎮(zhèn)規(guī)劃的用地規(guī)劃內(nèi)容。例如葫蘆島市在開展城市土地定級工作過程中，其依據(jù)之一就是葫蘆島市城市總體規(guī)劃。

城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當考慮土地利用的邊際效益。土地利用的邊際效益遞增遞減原理對城鎮(zhèn)規(guī)劃有指導(dǎo)作用。當對土地資本投入逐漸增加，土地利用強度逐步提高，土地收益會出現(xiàn)逐漸遞增遞減的比例關(guān)系。當?shù)貕K的容積率與環(huán)境容量協(xié)調(diào)時，土地投資報酬遞，地價同步上升；但當?shù)貕K容積率提高到一定程度，使土地利用強度超過所在區(qū)域環(huán)境容量時，就會出現(xiàn)交通擁擠、環(huán)境污染、生活環(huán)境質(zhì)量下降等現(xiàn)象，土地投資報酬遞減，致使地價下降。

城鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃所確定的用地規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)、容積率等各項要求，決定了對土地投入資本的數(shù)量，如果城市規(guī)劃不合理，就會出現(xiàn)兩種情況，一種是不能達到土地投資報酬最大化，另一種是土地投資過大而報酬降低的情況，關(guān)于如何科學確定土地利用邊際效益，很值得深入研究和探討。

城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當考慮土地市場的供應(yīng)關(guān)系。土地價格的高低受土地市場供求關(guān)系的影響，不同用途的土地供應(yīng)的多少，將會影響該用途土地的價格。同一用途不同檔次用地性質(zhì)，也會影響土地價格。例如對于商業(yè)、住宅、工業(yè)用地，如果哪一用途的土地供應(yīng)的多，在其他條件不變的情況下，土地價格自然下降，相反就會導(dǎo)致土地價格上升。同樣是住宅用地，高檔住宅和普通住宅用地供應(yīng)比例變化，就會導(dǎo)致土地價格變化。而各種用途土地供應(yīng)多少，每種用途內(nèi)部不同檔次具體用途土地供應(yīng)比例，均是由城鎮(zhèn)規(guī)劃確定的，因此在制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時，應(yīng)當對土地市場進行分析和供求預(yù)測，在滿足人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活對土地需求的同時，也要照顧到土地市場的供求關(guān)系，使土地價格保持平穩(wěn)和體現(xiàn)政府政策，例如對于高檔住宅用地，就應(yīng)控制供地數(shù)量，可以采取高地價，盡量增加普通住宅用地的供應(yīng)，滿足廣大普通民眾對住房的需求。

作者簡介：婁俊啟，本科學歷，葫蘆島市國土資源局，中級工程師，研究方向：土地價格評估。