政府：環(huán)境應(yīng)急管理能否有效應(yīng)對(duì)

梁光源

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境應(yīng)急管理工作上，仍存在信息公開不及時(shí)、環(huán)境損害評(píng)估鑒定與賠償不完善等問題。

2013年，全國(guó)共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起；2014年471起； 2015年上半年，環(huán)保部共調(diào)度處置突發(fā)環(huán)境事件45起，其中重大、較大事件各1起，一般事件43起。

“2015年上半年事件總數(shù)同比減少18起，重大事件同比減少1起?！杯h(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，當(dāng)前，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，安全生產(chǎn)事故仍是引起突發(fā)環(huán)境事件主要因素，約占42%；交通運(yùn)輸事故引發(fā)的占13%；企業(yè)排污引發(fā)的占7%；自然災(zāi)害引發(fā)的占18%；其他因素引發(fā)的占20%。

而在廣東，突發(fā)環(huán)境事件也時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014至2015年期間，由廣東省環(huán)境保護(hù)廳協(xié)調(diào)指揮處置的突發(fā)環(huán)境事件共10起。其中，3起因安全生產(chǎn)引發(fā)，1起因交通事故引發(fā)，3起因自然災(zāi)害引發(fā)，1起因無牌無證企業(yè)違法生產(chǎn)引發(fā)，1起因企業(yè)違法排污引發(fā)，1起因上游省份企業(yè)生產(chǎn)安全事故引發(fā)。另外，廣東省環(huán)境保護(hù)廳還指導(dǎo)地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門處置30起突發(fā)環(huán)境事件，核報(bào)其他事件20起。

有學(xué)者指出，事故發(fā)生后，政府和企業(yè)部門應(yīng)積極做好信息公開和后期環(huán)境損害評(píng)估鑒定與賠償工作。

事故發(fā)生時(shí)：

信息公開制度缺乏可操作性

縱觀我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的處置，有關(guān)事件真實(shí)情況往往沒有按照法律、法規(guī)和規(guī)章的要求向有關(guān)部門報(bào)告或通報(bào)，錯(cuò)過了事件處理處置的最好時(shí)機(jī)，一定程度上加大了污染事件的影響程度。

以福建紫金礦業(yè)突發(fā)環(huán)境事件為例，2010年7月3日，福建紫金礦業(yè)集團(tuán)紫金山銅礦濕法廠污水池防滲膜發(fā)生破裂，污水池中約有9100立方米含銅離子的酸性廢水外滲，并通過排洪洞進(jìn)入福建汀江。該事件造成福建上杭縣東門水廠停止取水18個(gè)小時(shí)，并造成下游大量魚類死亡。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)參與人員透露，肇事企業(yè)發(fā)現(xiàn)污水滲漏后，雖然采取了緊急處置措施，但未及時(shí)向當(dāng)?shù)卣坝嘘P(guān)部門報(bào)告，致使事件影響擴(kuò)大。肇事企業(yè)在事發(fā)后9天才向社會(huì)公布相關(guān)信息，作為鄰省的廣東，接到事件的通報(bào)也是在7月13日，延誤了10天時(shí)間。

“無論是肇事企業(yè)、地方政府以及相關(guān)部門均有不公開環(huán)境信息的主觀意愿。”業(yè)內(nèi)人士表示，在企業(yè)方面，他們主要是擔(dān)心環(huán)境污染信息公開后，企業(yè)極有可能面臨停產(chǎn)整治，影響企業(yè)原有的生產(chǎn)進(jìn)度和產(chǎn)出，又必須投入大量的治理資金，且會(huì)被媒體推至風(fēng)口浪尖之處，引來社會(huì)公眾的高度關(guān)注。在政府方面則擔(dān)心環(huán)境污染信息公開后，影響當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y。

“在企業(yè)和地方領(lǐng)導(dǎo)的潛意識(shí)中，不公開突發(fā)環(huán)境事件污染信息，既可以逃避公眾和媒體的輿論監(jiān)督，又可以逃避各級(jí)行政主管部門監(jiān)督檢查。否則，一旦受到媒體的關(guān)注，勢(shì)必引起上級(jí)行政主管部門的重視，無論對(duì)企業(yè)的再度涉嫌違法排污，還是地方政府為發(fā)展GDP再度違規(guī)引進(jìn)污染企業(yè)，無疑都是一記沉重的打擊。”

信息報(bào)告在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置中發(fā)揮著極其重要的作用，是應(yīng)急處置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)了解，盡管2006年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)行政主管部門突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法（試行）》、2011 年頒布實(shí)施的《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》及2015年6月新出臺(tái)實(shí)施的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》里都有一些條文涉及到突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)送、信息公開遲緩的處罰。但縱觀全文，其相關(guān)處罰也是相對(duì)過輕。如《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》第十五條：在突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告工作中遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件信息的，給予通報(bào)批評(píng)；造成后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法依紀(jì)給予處分；構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。又如《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》里規(guī)定的，未按規(guī)定公開突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)信息的企業(yè)，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正，可以處一萬元以上三萬元以下罰款。

“從這些法律條文與管理規(guī)定，我們很難得出明確的結(jié)論，究竟應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以公布，由誰率先公布，以什么方式公布?！睒I(yè)內(nèi)相關(guān)學(xué)者指出，正是由于相關(guān)規(guī)定模糊缺位，才導(dǎo)致政府、環(huán)保部門、企業(yè)在信息公開方面貌似都有責(zé)任，卻又都可以找到不公開的托辭。我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的信息無法及時(shí)公開，其中重要的原因之一就是，相關(guān)的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定缺乏可操作性。

事故處理后：

環(huán)境損害評(píng)估鑒定與賠償工作難開展

發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件勢(shì)必會(huì)造成環(huán)境污染，危害社會(huì)公眾的人身財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家的生態(tài)環(huán)境安全。污染事故發(fā)生后，各級(jí)政府通常都高度重視，積極處理，嚴(yán)加整治。然而，污染事件依然接連發(fā)生，一樁樁觸目驚心的污染事件令人心痛。

“突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，污染損害賠償與責(zé)任追究問題往往是應(yīng)急處置后期最難落到實(shí)處、最為棘手的?！睆V東省環(huán)境科學(xué)研究院的葉脈博士告訴記者，污染事故屢禁不止的原因很多，而環(huán)境損害鑒定機(jī)制缺失是不可忽視的關(guān)鍵一環(huán)。部分地方在發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后存在著環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作啟動(dòng)不及時(shí)、環(huán)境污染損害責(zé)任追究滯后等問題。

數(shù)據(jù)顯示，目前發(fā)生的很多突發(fā)環(huán)境污染事件大部分都是由于企業(yè)的違法違規(guī)排污所致，而污染事件的各項(xiàng)惡果，幾乎都是由政府或社會(huì)公眾買單，而非污染主體來承擔(dān)。據(jù)了解，隨著我國(guó)環(huán)保法律體系的建立健全，解決環(huán)境損害糾紛、打擊環(huán)境污染犯罪的法律依據(jù)已經(jīng)較為完備。侵權(quán)責(zé)任法、新民事訴訟法、刑法、“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法等對(duì)此都有相關(guān)規(guī)定。

但由于缺乏環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，無法有效開展責(zé)任認(rèn)定，損失鑒定，賠償?shù)?，往往不能從?jīng)濟(jì)上彌補(bǔ)突發(fā)環(huán)境事件排污所造成的公共利益損害。

“由于政府部門缺乏對(duì)環(huán)境損害評(píng)估鑒定和賠償政策與司法保障制度的通盤考慮，環(huán)境損害評(píng)估鑒定和賠償?shù)南嚓P(guān)法律體系和資金保障體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于處理環(huán)境損害案件的實(shí)際需求?！睒I(yè)內(nèi)人士指出，以廣東為例，目前獲得環(huán)境污染損害評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的單位僅有環(huán)保部華南環(huán)境科學(xué)研究所和廣東省環(huán)境科學(xué)研究院這兩家，而資金來源上依然主要為自行解決，并沒有專門的經(jīng)費(fèi)保障。

“缺乏專業(yè)的環(huán)境損害評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)和資金人員保障，根本就開展不了環(huán)境損害評(píng)估工作?！睋?jù)知情人透露，目前我國(guó)損害評(píng)價(jià)鑒定能力薄弱，技術(shù)和工作體系仍未建立。環(huán)境損害評(píng)估工作在我國(guó)還是一個(gè)較為新鮮的事物，法律和賠償制度的建立，難以短時(shí)間內(nèi)對(duì)相關(guān)問題作出有效的解決。

有相關(guān)人士建議，目前要盡快以行政政策手段出臺(tái)相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，通過政策引導(dǎo)逐步向法律規(guī)制過渡?！澳壳瓣P(guān)于環(huán)境損害評(píng)價(jià)與鑒定基本無立法可循，現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境損害賠償及其糾紛解決的立法也采取分散立法模式，有關(guān)規(guī)定大量分散在民法、民事訴訟法和環(huán)境立法等各種不同性質(zhì)的法律當(dāng)中，這些法律相互之間不少還存在著矛盾沖突?！?/p>

據(jù)了解，2007年環(huán)保部就啟動(dòng)了環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作研究，2011年印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》，隨后又相繼發(fā)布了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段環(huán)境損害評(píng)估推薦辦法》、《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》、《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，這些辦法條文，對(duì)環(huán)境污染導(dǎo)致的損害范圍、程度等進(jìn)行合理鑒定、測(cè)算，出具鑒定意見和評(píng)估報(bào)告，為環(huán)境管理、環(huán)境司法提供技術(shù)保障。

“有了環(huán)境損害鑒定報(bào)告，法官就不會(huì)在審理和判決上猶豫不決。此項(xiàng)工作的開展破解了由于環(huán)境損害的專業(yè)性特點(diǎn)所造成的司法難題?！?今年1月21日，轟動(dòng)全國(guó)的江蘇泰州1.6億環(huán)境公益訴訟案終于塵埃落定，這起迄今為止我國(guó)環(huán)境訴訟中賠償額最高的案件，所涉及到的賠款金額，就是采用虛擬治理成本法計(jì)算后得到的環(huán)境損害數(shù)額。