中東地區(qū)水資源問題的全球治理分析

邢新宇

摘 要：隨著近年來全球范圍內(nèi)非傳統(tǒng)安全問題的凸顯，通過全球治理來解決非傳統(tǒng)安全問題逐漸成為國際社會的共識。本文就以全球治理的視角來探討中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題，集中考察了中東地區(qū)比較突出的水資源問題，對于其現(xiàn)狀和治理情況以及阻礙治理的障礙性因素進行了分析，意在為新治理路徑的選擇提供有益的參考和借鑒。

關鍵詞：中東地區(qū)；非傳統(tǒng)安全；水資源問題；全球治理

中圖分類號：D815 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0059-03

中東地區(qū)因其重要的地緣戰(zhàn)略位置和特殊的歷史、民族、宗教等原因，一直是國際熱點地區(qū)。巴以沖突、伊拉克問題、阿富汗問題等傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)引起各國的廣泛關注。然而不可忽視的是，該地區(qū)也面臨著嚴峻的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，如反恐問題、難民問題、水資源問題等。非傳統(tǒng)安全問題作為中東安全問題的重要組成部分，其存在對諸如巴以沖突這類傳統(tǒng)熱點問題具有巨大的制約作用，它的治理狀況能夠?qū)χ袞|局勢產(chǎn)生重大影響。國際社會已經(jīng)意識到了中東非傳統(tǒng)安全問題的嚴重性，在多層次和領域?qū)@一問題的解決進行了許多嘗試。應該說，針對中東非傳統(tǒng)安全問題的全球治理取得了一些成果，然而也暴露出了不少問題，探尋新的治理路徑就顯得十分必要。

一、中東地區(qū)水資源問題現(xiàn)狀及治理情況分析

中東地區(qū)長期受到非傳統(tǒng)安全問題的困擾，安全形勢不容樂觀。這一地區(qū)涉及的非傳統(tǒng)安全問題主要有：恐怖主義、水資源問題、難民問題、環(huán)境問題、經(jīng)濟安全等，其中水資源問題成了近年來中東地區(qū)面臨的越來越突出的非傳統(tǒng)安全問題之一。

中東地區(qū)降水極其稀少，是世界上最著名的干旱區(qū)和半干旱區(qū)。這里大部分地區(qū)年降水量都在500毫米以下，埃及的阿斯旺地區(qū)甚至年平均降水量只有1毫米[1]2。另外該地區(qū)多是沙漠地形，加之氣候炎熱，水蒸發(fā)量遠遠大于降水量，因此水保有量極少，降水量的季節(jié)和空間分布的巨大差距進一步加劇了該地區(qū)的水資源緊張趨勢。中東地區(qū)的水源主要來自尼羅河、約旦河等國際性河流，這些河流往往流經(jīng)數(shù)個甚至十數(shù)個國家，水資源普遍存在共有現(xiàn)象，這給水權(quán)利的分配帶來了麻煩，也給水資源的管理帶來了困難。完全可以說，中東地區(qū)就是我們這個水資源邊界與政治邊界不相一致的世界的縮影[1]12。以上說明，從自然條件上講中東地區(qū)是一個完全意義上的貧水地區(qū)。

一些人為因素的出現(xiàn)更加惡化了中東地區(qū)先天不足的水資源狀況。二戰(zhàn)后中東地區(qū)迅速膨脹的人口是這一切的根源，引起了一系列惡性的連鎖反應。在水資源總量不變的情況下，人口的急劇增長，直接導致人均水資源占有量的急劇減少。為了滿足日益增長的糧食需求，各國大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，使得農(nóng)業(yè)用水量猛增。同時，人口城市化的發(fā)展以及生活水平的提高，也引起了生活用水量的增長。中東各國用水量的絕對增加，又造成了水環(huán)境的嚴重破壞。水污染、浪費和過度開采地下水的現(xiàn)象十分嚴重。

二、中東地區(qū)水資源問題的全球治理實踐

非傳統(tǒng)安全的威脅很多是跨國性的。從這個意義上講，非傳統(tǒng)安全威脅與全球治理的對象具有廣泛的一致性，應對和防范非傳統(tǒng)安全威脅，構(gòu)成了全球治理的核心內(nèi)容[2]。由于非傳統(tǒng)安全問題的跨國性特征，強調(diào)國際合作，依靠國際規(guī)制以有效應對和解決的全球治理路徑是必然選擇。

中東地區(qū)的安全形勢長期惡化，非傳統(tǒng)安全問題也極為突出。有效應對非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不僅需要相關國家采取一系列措施，更需要國際社會各個層面的通力合作，以全球治理的方式解決中東地區(qū)存在的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。中東嚴峻的非傳統(tǒng)安全形勢已經(jīng)引起包括中東各國在內(nèi)的國際社會的廣泛關注，地區(qū)相關國家不斷出臺一系列措施，區(qū)外國家也積極同中東各國協(xié)作，在全球治理的框架內(nèi)考慮解決中東非傳統(tǒng)安全難題的出路。

水資源危機是長期困擾中東地區(qū)的重要問題。國際社會已經(jīng)充分認識到水資源危機問題對中東地區(qū)政治和安全的重大影響，而許多學者更是致力于研究中東地區(qū)的“水政治”。①

中東國家對于水資源的稀缺性和重要性有切身的體驗，因此從很早開始就紛紛出臺措施加強水資源利用、保護水環(huán)境，并且通過國內(nèi)立法的方式保護有限的水資源。其中埃及、約旦、阿爾及利亞等八個國家都頒布了關于水資源管理的詳細法律條例，形成了相對完善的體制框架，具體涉及機構(gòu)安排、分散和集中管理、所有制和水服務條例、公眾參與、獎懲措施、檢測等。②

中東地區(qū)的水源主要來自尼羅河、約旦河等國際性河流，這些河流往往流經(jīng)數(shù)個甚至十數(shù)個國家。中東水資源的這種跨界性使得大河流域內(nèi)的國家不得不面臨水源的跨界利用和管理問題。為了爭奪河流的控制權(quán)和利用權(quán)，中東國家歷史上爆發(fā)了多次沖突甚至戰(zhàn)爭。隨著時代的發(fā)展，中東各國也逐漸意識到加強彼此合作才是解決中東水問題的有效途徑。

水資源利用的雙邊合作是最早啟動的，也成為了中東地區(qū)最穩(wěn)定有效的水資源合作治理模式。雙邊合作的典型是以色列和巴勒斯坦對于約旦河流域的合作治理。長期以來，巴以雙方一直在水資源利用上開展合作。雙方彼此協(xié)調(diào)立場和政策，共同采取措施治理共同流域內(nèi)的水資源；彼此借鑒治理經(jīng)驗和提供技術支持。

在雙邊合作的基礎上，中東國家在水資源治理方面，也開展了各種形式的多邊合作。中東國家的多邊水合作主要有兩種形式：流域內(nèi)合作和跨流域的水貿(mào)易。在流域內(nèi)合作方面，尼羅河流域的合作最為持久和廣泛。尼羅河流域國家先后建立了諸如“尼羅河國家聯(lián)合會”等一系列組織。1999年，九個尼羅河流域國家首次達成合作利用尼羅河水資源的協(xié)議，在尼羅河水資源共享的理念下，這些國家水利部門協(xié)調(diào)分工，科學調(diào)配，初步實現(xiàn)了尼羅河水資源的科學利用。②在跨流域水貿(mào)易方面，先后有國家提出過“友誼管道”“和平管道”等建議。所謂“友誼管道”，是基于水是一種經(jīng)濟商品的原則，相關國家之間進行的水商品買賣。比較有代表性的是科威特投資從伊朗進口卡爾黑河水以及阿聯(lián)酋從區(qū)外的日本進口袋裝雨水?！昂推焦艿馈眲t是規(guī)模更大的輸水工程。由于土耳其水資源異常豐富，因此在其境內(nèi)敷設兩條輸水管道，分別向敘利亞、約旦、沙特阿拉伯等八個阿拉伯國家出口土耳其南部塞伊漢河和杰伊漢河河水[1]171-181。

由于地理、政治和經(jīng)濟等一系列因素的制約，中東國家的多邊水合作難以取得實質(zhì)性的進展，因此吸收區(qū)外國家參與治理、在國際層面探尋解決中東水資源危機問題的途徑顯得極為必要。在這方面，以歐盟為代表的發(fā)達國家起了主導作用。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）與中東北非國家成立了聯(lián)合治理水資源小組，彼此建立了穩(wěn)定的聯(lián)系，經(jīng)合組織為中東國家提供資金支持，以幫助其更好地利用和管理水資源[3]。

三、中東水資源治理中的障礙性因素分析

包括中東國家在內(nèi)的國際社會為解決中東水資源問題進行了許多嘗試，在不同層面開展了較為廣泛的合作。針對中東水問題的治理取得了一定成效，一定程度上緩解了中東地區(qū)的水危機。但是圍繞中東水問題的國際合作困難重重，至今國際社會仍沒有找到解決這一問題的根本出路，中東仍面臨嚴峻的水威脅。阻礙中東地區(qū)國際水合作的因素主要有以下幾方面。

第一，中東政治格局復雜，國家間對立思想嚴重。反映在水合作上就是互相指責對方的水資源政策，缺乏政治互信。以色列和巴勒斯坦雖然在利用水資源方面建立了長期的合作關系，但是這種關系卻是極不穩(wěn)定的。雙方經(jīng)?；ハ嗯険魧Ψ降恼撸喊屠账固拐暦Q以色列不僅從約旦河西岸山地蓄水層中瘋狂取水，還在加沙周邊地區(qū)大量開鑿水井，意圖從巴勒斯坦盜取水源；以色列方面則針鋒相對地指出巴勒斯坦當局默許其居民私自開采小水井，導致河床下陷，已經(jīng)嚴重威脅了整個地區(qū)的水環(huán)境[4]。另外，在中東地區(qū)存在水資源分享和利用依據(jù)各國實力強弱判定的情況。有分析指出，中東國家在地理優(yōu)越性、資源占有、經(jīng)濟和軍事實力方面差距巨大，這種實力的懸殊導致了水利用的不公平性，使得平等地分享水資源成為一種政治空談[5]。以色列憑借其強大的國家實力往往在水資源分配中獲取更多的利益，故有人稱之為“水霸權(quán)”（Hydro-Hegemony）[6]。

第二，國際參與的程度較低。聯(lián)合國作為全球治理的重要主體，在中東水危機的治理中沒有發(fā)揮應有的作用。盡管聯(lián)合國建立了水機制以實施世界可持續(xù)發(fā)展峰會和《千年宣言》確定的與水有關的各方面議程，但在中東水治理中，聯(lián)合國水機制卻沒有提供實質(zhì)性的建議。此外，美國作為對中東地區(qū)最有影響力的大國，在中東水治理中卻表現(xiàn)出了一種“超脫”的姿態(tài)。美國擁有足夠強大的技術和能力幫助中東國家處理水糾紛、利用水能源，然而美國卻沒有這么做的意愿，而將相關的協(xié)商談判問題留給了中東國家自行解決[7]。

第三，中東國家的水資源利用率低下。除以色列外，中東國家普遍存在水資源使用不充分的情況。據(jù)統(tǒng)計，中東地區(qū)70%的水資源被用于農(nóng)業(yè)灌溉，然而這70%的水資源卻只有一半最終流向農(nóng)作物[3]。水資源利用率低一方面是由于科技能力欠發(fā)達，另一方面則是因為很多地區(qū)的節(jié)水意識淡薄。中東地區(qū)低下的水利用率嚴重阻礙了水合作，也影響了國際水合作的成效。

長期以來，傳統(tǒng)安全一直是中東地區(qū)安全領域的核心內(nèi)容，非傳統(tǒng)安全威脅相對被忽視了。其實中東地區(qū)的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)歷史上一直存在，在近些年來逐漸凸顯。除了以上論述的恐怖主義問題、水資源問題、難民問題，還有經(jīng)濟安全、能源安全、環(huán)境安全等等。值得欣慰的是，國際社會已經(jīng)意識到中東非傳統(tǒng)安全威脅的嚴重性，并將其納入全球治理的框架內(nèi)。國際社會為應對中東非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，在不同層面進行了合作，其治理取得了一定的成效。然而，中東非傳統(tǒng)安全問題的產(chǎn)生有其深刻的歷史和社會根源，這些根源短時間內(nèi)不會消失。另一方面，現(xiàn)行的治理方式也存在嚴重的弊端，這就使得全球治理面臨重重阻礙。因此，針對中東非傳統(tǒng)安全的全球治理必然要經(jīng)歷一個漫長的、不斷完善的過程，探尋新的治理路徑也是一個必然的選擇。

參考文獻：

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