合理保護 生態(tài)發(fā)展

何穎

摘 要：浙江千島湖是一個大型人工湖泊，和寧國市的青龍湖具有很多相似之處，淳安縣政府多年來始終把堅持保護水體放在核心重要位置，數(shù)次打贏環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)。筆者通過研究千島湖保護開發(fā)的案例了解到，千島湖的一些做法實際上寧國市已經(jīng)運用到實踐中，但是從結(jié)果來看，水質(zhì)下降的趨勢并未得到根本扭轉(zhuǎn)，究竟我們的措施中還有哪些不足，有哪些差距，下一步該怎樣做，筆者通過研究千島湖的成功經(jīng)驗做法，試圖為寧國市青龍湖的水體保護提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：政府；水體保護；監(jiān)管

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0010-02

青龍湖是寧國市山水畫卷上的璀璨明珠，是整個青龍灣原生態(tài)旅游度假區(qū)的核心。在國內(nèi)多數(shù)江河、湖泊和水庫普遍受到污染而加劇水資源短缺的大背景下，市民對青龍湖的開發(fā)、水質(zhì)保護等問題高度關(guān)注，因此，合理保護與生態(tài)開發(fā)青龍湖，已經(jīng)是政府當前的重要課題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，青龍湖的功能進一步強化，效益更加凸顯，相應(yīng)的各種問題也隨之而來，解決不好必將制約整個湖區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

一、當前寧國市青龍湖保護開發(fā)中的制約因素

（一）管理體制機制問題

2010年，寧國市設(shè)立青龍灣原生態(tài)旅游度假區(qū)管理委員會，主要負責以湖區(qū)為核心而打造的青龍灣原生態(tài)旅游度假區(qū)的經(jīng)營管理、開發(fā)建設(shè)等各項事宜。

在“保護優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展”理念指引下，寧國市也出臺了一些規(guī)定辦法，但是，相應(yīng)的管理機制還需進一步完善。一是相關(guān)管理制度亟待完善。2014年，市政府批準施行了《青龍灣原生態(tài)旅游度假區(qū)管理辦法》，出臺了《青龍灣度假區(qū)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》。兩個文件中都就環(huán)境保護問題提出了明確要求，但因是綜合性文件，技術(shù)性條款較少，配套實施細則不完善，操作性欠缺。二是綜合管理機制還需強化。湖泊景區(qū)有其特殊性，環(huán)境管理是一個綜合性系統(tǒng)工程，涉及多個部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，而且很多問題具有多變性和階段性特點，因此僅靠某個部門是難以實施的，而且，相關(guān)部門的一些執(zhí)法管理往往是“突擊一下”，還沒有形成常態(tài)，因此很難帶來長效。而且，職能部門不能“民不舉，官不究”；也不能因為規(guī)定、辦法的暫時欠缺“軟作為”，甚至是“不作為”。

（二）水體保護問題

目前，影響青龍湖水體安全的因素在逐漸增多，問題也越來越突出。直接造成水體富營養(yǎng)化、影響水質(zhì)安全的因素，主要有湖區(qū)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)種植業(yè)化肥污染、畜禽養(yǎng)殖污染、香菇廢棄菌棒營養(yǎng)物污染、漁業(yè)養(yǎng)殖污染、垂釣者餌料及生活污染、農(nóng)家樂及住戶生活垃圾污染、生活污水排放、周邊山體植物沉淀（如腐葉）、船只污染等等。此外，采砂活動、違法建設(shè)等也造成水質(zhì)變差。

近年來，隨著青龍湖旅游的大力開發(fā)，不同利益群體開始搶占景區(qū)資源，帶來更多環(huán)境影響因素。而且，隨著進入湖區(qū)人員的大幅增多，農(nóng)家樂餐飲及生活垃圾增多，垂釣者化學餌料特別是成百上千斤玉米、菜籽餅等餌料的投放，造成水體污染物大大增加，嚴重超越水體自身凈化能力，破壞水體的生態(tài)平衡，污染整個飲用水源區(qū)，因此亟待采取強力措施進行清理或規(guī)范。

（三）管理保護的路徑問題

湖區(qū)的管理保護還需進一步明確路徑、拓寬渠道。目前，在青龍湖環(huán)境保護問題上，還處在被動應(yīng)對階段，主要是針對已經(jīng)出現(xiàn)或者不斷加劇的問題，采取相應(yīng)的緩解應(yīng)對措施，不能從源頭上根治，也不能保證將來不會反復(fù)，究其原因還是管理保護的渠道過窄、路徑不明確、手段單一。比如說，垂釣問題，僅靠執(zhí)法處罰是難以從源頭杜絕此類污染的，相關(guān)執(zhí)法人員也不可能長期與垂釣者開展“游擊戰(zhàn)”。目前，針對湖區(qū)的環(huán)境保護我們還缺乏嚴謹?shù)亩糠治龊投ㄐ苑治?。青龍湖水質(zhì)狀況到底如何，變化趨勢怎樣？水體富營養(yǎng)化的主因，到底是什么？針對每一類環(huán)境影響源應(yīng)該分別采取什么樣的防治措施？等等，這些都需要有專業(yè)性的研究作為支撐。

目前，我們亟待建立起生態(tài)保護專項資金，同時也缺乏穩(wěn)定科學專業(yè)的專家機構(gòu)指導(dǎo)，從而不能有效地對環(huán)境問題進行長期監(jiān)測、全面診斷，對于下一步環(huán)境保護的工作方向和合理路徑還沒有形成系統(tǒng)的方案。

二、千島湖保護開發(fā)的主要做法和成功經(jīng)驗

在千島湖的旅游開發(fā)中，淳安堅持立足縣情，牢固樹立生態(tài)環(huán)境是千島湖旅游的靈魂的理念，幾次打響生態(tài)環(huán)境保衛(wèi)戰(zhàn)，這當中有很多經(jīng)驗做法值得我們借鑒。

（一）堅持政府主導(dǎo)

1963年，淳安隸屬于省會杭州市直管后，提高了保護開發(fā)千島湖的立足點，站在全杭州甚至是全浙江省的高度進行決策。在發(fā)展過程中，淳安縣始終注重政府主導(dǎo)，在門票分配、景點經(jīng)營等方面的改革構(gòu)建了大體制，成立了姜家產(chǎn)業(yè)區(qū)塊管委會，千島湖旅游度假區(qū)管委會獨立運作。組建了游船艇公司、國有控股的浙江千島湖景區(qū)旅游有限公司、國有的千島湖西南景區(qū)旅游有限公司，從而形成了“一局兩委一處三公司”的旅游經(jīng)營管理體制新格局。

（二）堅持保護水體

一是建立健全保護機制。通過不斷出臺規(guī)范性文件，為千島湖水環(huán)境筑起全方位的政策保護網(wǎng)。2005年以來，淳安縣人大相繼通過了《關(guān)于進一步加強千島湖保護的決議》《關(guān)于進一步加強千島湖生態(tài)環(huán)境保護工作的通知》等一系列規(guī)范性文件，把千島湖的保護上升成為全縣人民的共同意志。同時，針對水體保護還有一系列專門的規(guī)范性文件，2009年縣委縣政府成立千島湖水環(huán)境保護綜合督察領(lǐng)導(dǎo)小組，先后制定出臺了《千島湖水環(huán)境管理辦法》《淳安縣漁業(yè)資源保護和管理辦法》等等，全面整治影響千島湖水環(huán)境的行為。

二是加強綜合治理。第一，全力有效控制工業(yè)污染。20世紀90年代中期以來，淳安先后關(guān)停并轉(zhuǎn)了造紙、化工、電鍍等40余家污染企業(yè)，至今無一家重污染企業(yè)。第二，全力有效加強源頭保護。淳安在全省建立首個巡山護林員制度，同時，每年向千島湖投放600萬尾以上鰱、鳙魚苗。2006年在全縣啟動“清潔鄉(xiāng)村”工程，建立起村級保潔員隊伍。2010年又在全省率先啟動垃圾集中收集和無害化處理工作。第三，全力有效整治環(huán)境問題。2009年以來，在全縣開展以采砂、網(wǎng)箱養(yǎng)殖、垂釣、船舶污水“上岸”、違章建筑整治為重點的“五大整治”行動。

三是加大投入。淳安不僅建立了浙江省首個縣級環(huán)境保護專項基金——千島湖保護專項基金，還專門設(shè)立生態(tài)縣建設(shè)專項資金。同時，還特聘中國環(huán)境科學研究院的知名學者和專家為千島湖水環(huán)境保護顧問，為保持和改善千島湖的優(yōu)良水環(huán)境出謀劃策。

千島湖保護開發(fā)的成功經(jīng)驗告訴我們：第一，理念是核心因素。必須牢牢樹立生態(tài)環(huán)境是湖泊景區(qū)的靈魂這一核心理念。在旅游業(yè)發(fā)展中必須堅持可持續(xù)的發(fā)展理念，在保護的前提下進行開發(fā)才有長遠效益。對一切污染水源問題的整治，必須有雷霆手段、斷腕決心。第二，體制是重要保障。一湖清水是湖泊景區(qū)的生命線，因此保護好水體必然是極大的挑戰(zhàn)。千島湖的成功與政府的強勢主導(dǎo)和政策護航密切相關(guān)。政府從體制機制上筑起政策保護網(wǎng)，特別是推動各項管理常態(tài)化，形成長效機制。

三、千島湖的成功經(jīng)驗給我們的啟示與思考

（一）政府主導(dǎo)，統(tǒng)一管理

對于一個肩負著全市人民安全用水使命的大型綜合水利工程，青龍湖發(fā)展旅游業(yè)，必須以不破壞水域生態(tài)環(huán)境為前提。為此，對于湖區(qū)的規(guī)劃、設(shè)計及旅游開發(fā)，務(wù)必堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)一管理的原則。

千島湖曾經(jīng)因為農(nóng)業(yè)污染、工業(yè)廢水污染、生活污水以及垃圾等的大量流入，加之旅游業(yè)的完全市場化開發(fā)，造成1998年、1999年和2003年庫區(qū)連續(xù)暴發(fā)較大面積水域藍藻，致使湖水和水產(chǎn)品產(chǎn)生明顯異味，水質(zhì)下降。為此，淳安縣除了加強水資源的保護和加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整外，還不斷深化旅游經(jīng)營管理體制改革。自2005年起，不再允許新批私人游船運營，原有的私人游船與國營游船一并移交國有控股的千島湖景區(qū)旅游管理公司統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一售票，并建立私人游船逐步退出機制。浙江作為民營經(jīng)濟最為發(fā)達的省份，在涉及生態(tài)環(huán)境保護問題上，毫不猶豫地采取了政府主導(dǎo)的管理體制。我們需要充分吸收借鑒其經(jīng)驗，在青龍湖的旅游開發(fā)中，要由政府主導(dǎo)，寧可緩開發(fā)，不可錯開發(fā)，環(huán)境資源一旦破壞所造成的損失是難以估量的。

目前，寧國市青龍湖的旅游開發(fā)還處于初級階段，尚未形成規(guī)模，因此，做好景區(qū)整體規(guī)劃和重點景區(qū)建設(shè)規(guī)劃十分重要。政府要把湖區(qū)的旅游開發(fā)、資源環(huán)境保護同周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生整治作為一個整體來規(guī)劃。要科學預(yù)見未來可能會污染水源、破壞環(huán)境的因素，通過合理規(guī)劃從源頭遏制。同時，對于湖區(qū)旅游項目的設(shè)計、開發(fā)及其宣傳促銷，也要堅持政府主導(dǎo)的原則推進，不可為圖一時的所謂速度和政績，降低進入門檻，造成僧多粥少、惡性競爭的局面，從而給湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成重大破壞。

此外，還要進一步加大投入，建立青龍湖生態(tài)保護專項資金，建立專業(yè)的環(huán)保顧問團，為湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護提供專業(yè)、長效的保障。

（二）部門聯(lián)動，監(jiān)管常態(tài)

只有常態(tài)才能帶來長效。必須增強全市上下保護環(huán)境、保護生態(tài)的意識。建議借助全市共創(chuàng)文明城市的契機，宣傳部門要加大環(huán)保宣傳的力度、廣度，借助廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體加大保護環(huán)境、保護水資源的宣傳力度。

組織開展水上秩序?qū)ｍ椪?。建議市政府成立專項工作組，開展集中整治，對各類涉漁業(yè)行為進行全面清理。對造成環(huán)境污染、影響水上交通安全和景區(qū)運營的行為，堅決予以整改。同時，對垂釣行為進行引導(dǎo)規(guī)范，做到“堵”與“疏”相結(jié)合。一方面，嘗試劃分禁釣區(qū)和垂釣區(qū)，實行區(qū)域管理，盡可能縮小垂釣規(guī)模。另一方面，劃定垂釣行為“紅線”，對垂釣方式、投放餌料情況進行嚴格限定，嚴禁過量拋撒餌料。抓好取水口水源一級保護區(qū)監(jiān)管。在取水口一級保護區(qū)500米處陸域和水域設(shè)置攔網(wǎng)，進行物理隔離。禁止?jié)O船、客船、車輛靠近、停泊；禁止養(yǎng)殖、個人垂釣等一切行為，同時加強日常監(jiān)管和動態(tài)巡查執(zhí)法。

加強對各類船只的監(jiān)管。淘汰舊船只，采用新能源動力船。對采砂、漁業(yè)生產(chǎn)船只要嚴格審批。清理私人船只，逐步減少現(xiàn)有游艇數(shù)量。嚴格控制漁業(yè)養(yǎng)殖行為。對湖區(qū)漁業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖方式進行嚴格控制，加大對炸魚、毒魚、電魚等違法行為的查處。

加強對湖區(qū)周邊活動的規(guī)范管理。會同環(huán)保部門，對湖區(qū)及周邊餐飲業(yè)的廢水、廢渣進行嚴管。加快建設(shè)上游的農(nóng)村生活污水處理工程，將農(nóng)村生活污水盡可能納入污水管網(wǎng)進行處理，減少上游生活污水直排對湖區(qū)水體造成的環(huán)境壓力。

做好常規(guī)管理工作。一是繼續(xù)做好水面垃圾清理。組建打撈隊伍，建立打撈長效機制。二是進一步嚴格項目管理。嚴格審查入駐景區(qū)的項目。對在度假區(qū)核心區(qū)內(nèi)餐飲、商店等的建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃，要與景區(qū)的整體建設(shè)風格相容，要與湖光山色相呼應(yīng)，不能隨意建設(shè)。

（三）多元開發(fā)，突出生態(tài)

在湖區(qū)旅游項目的開發(fā)設(shè)計上，應(yīng)當充分利用青龍湖優(yōu)良的自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，使各類旅游產(chǎn)品的開發(fā)與生態(tài)資源優(yōu)勢緊密結(jié)合，既多元開發(fā)并舉，又處處突出生態(tài)。根據(jù)湖區(qū)水域廣闊、島嶼眾多、森林覆蓋率高、水產(chǎn)豐富鮮美的特點，可以適時推出森林氧吧游、環(huán)湖自行車、徒步旅行、青龍湖全魚宴等生態(tài)旅游項目。在產(chǎn)品促銷方面，要加強與周邊景區(qū)的合作，共同宣傳、營銷，做到旅游促銷組團化。

（責任編輯：姚 麗）