國土綜合整治及其機制研究

鄧玲　郝慶

實施國土綜合整治是推進生態(tài)文明建設的必然要求和主要途徑，需要樹立綜合整治理念，開展基礎調查與試點示范區(qū)工作，部署“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，推進形成國土綜合整治的長效機制。

當前，我國正處于經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”。國土開發(fā)和生態(tài)文明建設面臨重大挑戰(zhàn)，需要貫徹落實十八大報告關于推進生態(tài)文明、建設美麗中國、實現永續(xù)發(fā)展，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的戰(zhàn)略部署，依據區(qū)域資源環(huán)境本底和地域功能，強化統(tǒng)籌、綜合設計，推進國土綜合整治，加快修復國土功能，提高國土開發(fā)利用質量和效益。

國土與國土整治

國土是生態(tài)文明建設的物質基礎、能量源泉、空間載體和構成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代，在現代化建設中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位。從國土整治的實踐工作和理論研究看，是由實際工作出發(fā)，以任務帶動學科發(fā)展的方式，在具體工作中逐步總結經驗、實現了理論的發(fā)展?；仡櫲祟惿鐣陌l(fā)展史，就是開發(fā)、利用和改造國土的歷史。由最初臨時、簡單、局部、微小改造國土，到今天實施長期、綜合、復雜、大型改造國土。在改造和利用國土的過程中，針對產生的一些資源利用效率不高、空間結構失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，采取生物措施、工程措施等開展了有針對性的修復整治工作，即國土整治。國土整治工作也是逐步由零星、分散、簡單整治活動向綜合、有計劃、統(tǒng)籌演化，國土整治的目標多元化、整治的內容和手段多樣化、整治的時間維度和空間維度不斷拓展，實現由單項國土整治逐步邁向國土綜合整治。

從本質上說，國土整治和國土綜合整治沒有截然的區(qū)分，國土綜合整治可以看作是國土整治的高級階段或者高級形式。實際上，單項的國土整治也需要有綜合的理念，比如工礦廢棄地復墾在治理手段上需要采取生物措施和工程措施相結合，在目標上要綜合考慮生態(tài)效益、經濟效益和社會化效益。

國外國土整治發(fā)展歷程及啟示

國土整治作為一項重要任務被提到議事日程是由國家（地區(qū)）的經濟社會發(fā)展水平決定的，不同的國家開展國土整治的時間各不相同?，F代意義上的國土整治，出現在歐洲，如德國、法國、荷蘭和前蘇聯等。特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著工業(yè)化、城市化、信息化和全球化進程的加快，日本、美國、德國、英國、法國等主要發(fā)達國家和韓國、我國臺灣地區(qū)等薪興市場經濟體均或多或少出現諸如資源短缺、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、區(qū)域差距拉大、城市問題突出、鄉(xiāng)村衰落等問題。為此，這些國家和地區(qū)針對本國或本區(qū)域實際，開展了各具特色的國土整治，為社會經濟發(fā)展、資源合理利用、良好生態(tài)環(huán)境形成起到了積極作用。

其中，德國是世界上最早進行國土整治的國家之一，已有一百多年的歷史。魯爾工業(yè)區(qū)是德國乃至世界國土整治和產業(yè)轉型最成功的案例之一。當前，德國的國土整治注重整治內容、目標、手段等的綜合，更加注重生態(tài)環(huán)境改善、城鄉(xiāng)面貌更新、自然景觀維護等，已經上升為國土綜合整治。以農村地區(qū)的國土綜合整治為例，通過土地條塊整理、村莊改造建設、生態(tài)景觀規(guī)劃、基礎設施建設等多種措施，在土地整治的同時全面改善農村的生產生活條件和周邊環(huán)境。其目標已不再是單純地促進農業(yè)生產，保證國民糧食安全，而是更加注重使農業(yè)集約經營、生態(tài)環(huán)境保護、水資源保護、村鎮(zhèn)革新、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等。如，巴伐利亞州從1980年代以來積極開展國土綜合整治工作，成效顯著。首先，在制定村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃基礎上，推行農村土地整理，提高土地的利用率；通過政府財政補助，將村莊分散的小塊土地進行合并，以便于大型農業(yè)機械進行耕作；通過土地置換，將優(yōu)等的土地用于農業(yè)，劣質的土地用于建設基礎設施和工廠企業(yè)；通過土地整理，建設田間道路、排灌設施，使農村用地更加符合農業(yè)發(fā)展的要求。同時，調整農村產業(yè)結構，積極推廣機械化作業(yè)，組建合作社，提高農業(yè)生產的集約化和現代化水平。其次，興建農村基礎設施，動員大企業(yè)到鄉(xiāng)村辦廠，積極發(fā)展二三產業(yè)，寶馬、西門子、奧迪等全球知名大企業(yè)開始在鄉(xiāng)村建設生產基地，使許多農民可以就地就業(yè)，有效地遏制了農村人口的外流，振興了落后地區(qū)的經濟發(fā)展。

除德國外，日本、美國、法國等也相繼開展了各具特色的國土整治工作。這些國家一方面重視針對全國或者特定區(qū)域的綜合性國土整治工作，另一方面也重視專項國土整治工作。如美國開展了田納西河流域綜合整治、阿巴拉契亞區(qū)域綜合開發(fā)、切薩皮克海灣綜合整治等綜合性國土整治，同時也高度重視土地整治、土地開發(fā)權轉移、污染土地（棕地）修復等專項國土整治工作。

在各國的國土整治實踐過程中，國土整治內容由少到多，地區(qū)由小到大，目標從單一到綜合，手段由傳統(tǒng)到先進，發(fā)生了較大的變化，積累了豐富的理論和實踐經驗，對我國的國土整治有較大的啟示。

第一，要以國土資源的調查評價為基礎。各國都認識到，只有摸清資源家底，才能有針對性地進行國土資源開發(fā)、利用和治理，才能使國土整治有的放矢，才能避免人力、物力與財力的浪費。因此，對國土資源進行系統(tǒng)的調查評價，成為世界各國開展國土整治的基礎和起點。日本早在1951年就專門制訂了《國土調查法》，實施了全國的國土調查。其他主要發(fā)達國家也比較重視對國土的全面調查評價。

第二，要健全法律法制保障體系。國土整治內容十分廣泛，涉及多方面、多層次的利益關系。各國一般采用經濟政策、行政命令和法律手段等方式進行調節(jié)。其中法律手段被證明最為行之有效。因此，各國都十分重視國土立法工作。日本國土整治法令最為全面，每項重大國土整治都制定有專門法律。如合理利用農業(yè)資源，建設農業(yè)基地方面有《農業(yè)基本法》；合理開發(fā)水域、利用漁業(yè)資源方面有《水產資源保護法》《海洋水產資源開發(fā)法》等。其他國家，如法、美、德等也十分重視立法工作。我國應適應轉變政府管理職能，提升國家治理能力現代化的要求，抓緊制定專門的法律法規(guī)和標準規(guī)范，

第三，要有完善的組織保證。國土整治比較成功的國家一般設有專門的領導機構統(tǒng)籌全局，進行多部門的綜合開發(fā)和國土資源的綜合治理。如法國于1963年設立由總理直接領導的、負責全國領土整治的部級專門機構——“領土整治和地域開發(fā)局”，對國土進行全面規(guī)劃，統(tǒng)一領導不同地區(qū)的開發(fā)建設工作。我國國土整治需要健全工作組織機制，明確國土整治的原則、主管部門、工作程序、權屬調整和資金保障等內容。明確不同部門、不同機構之間協(xié)作配合的機制。明確農民和農村集體經濟組織參與的機制和方式等。

第四，要有科學的規(guī)劃做指導。有計劃地開展國土整治，是當前各國國土整治的共同特征。日本先后制定了六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃。同時，針對特定區(qū)域和領域，也制定了層次分明的國土整治規(guī)劃。通過規(guī)劃，合理安排國土整治的空間布局和開展時序。

第五，不斷豐富國土整治的內容。早期的國土整治一般選擇增產潛力大的地區(qū)進行重點治理，建立生產基地，促進區(qū)域經濟發(fā)展。這一舉措獲得顯著效果。隨著人類對自然社會認識的加深，國土整治內容不斷豐富，其重點也逐步向欠發(fā)達地區(qū)轉移，國土綜合整治成為各國共同追求的目標。經驗表明，欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，更好地促進了資源的合理利用，縮小了地區(qū)差別，有效地控制了先進地區(qū)或大城市的盲目增長。

第六，要十分重視理論建設和培養(yǎng)專業(yè)科技隊伍。國土整治是一門科學，世界各國在進行國土開發(fā)過程中，均十分重視理論體系建設和專業(yè)科技隊伍的培養(yǎng)。創(chuàng)立了建立在經濟學、經濟地理學、社會學、心理學、數學等多學科基礎上的一門邊緣科學——“區(qū)域科學”，專門研究地域開發(fā)規(guī)劃與設計。一些教育機構設置相關課程，培養(yǎng)專門人才。

第七，要注重維護生態(tài)景觀。國土綜合整治是對國土開發(fā)利用方式的再組織和再優(yōu)化過程。國土整治過程改變了地表生態(tài)系統(tǒng)，必然對生態(tài)環(huán)境造成影響，從而影響土地的可持續(xù)利用。國土綜合整治需要按照建設生態(tài)文明的要求，樹立尊重自然、順應自然和保護自然的理念，把國土綜合整治作為實現自然保護的有效工具。將生態(tài)景觀建設和可持續(xù)發(fā)展的理念貫穿到國土綜合整治的全過程，滿足兼顧自然保護、景觀保護和生態(tài)環(huán)境等方面的基本原則和要求。

我國國土整治開展歷程

我國歷史上開展了各種類型的國土整治，并注重發(fā)揮國土整治的綜合效益。如，為開發(fā)土地資源，保障邊疆安定，有計劃地開展了移民屯田；為發(fā)展農業(yè)生產，治理洪澇災害，修建了都江堰等水利工程；為方便交通，促進貨物運輸，實施運河開挖等工程，這些國土整治工程加強了中央政府統(tǒng)治，促進了農業(yè)生產和工商業(yè)的發(fā)展，具有重要的軍事、政治和經濟意義。如秦國通過建設鄭國渠，改造了鹽堿地4萬余頃（相當于現在280萬畝）；通過修建都江堰水利工程，根治岷江水患，發(fā)展川西農業(yè)，造福成都平原。兩項工程為泰國統(tǒng)一中國創(chuàng)造經濟條件。

近代以來，孫中山《建國方略》中首次對全國國土開發(fā)整治進行了部署，在這個龐大的總體構思中提出：修建10萬英里的鐵路，以五大鐵路系統(tǒng)把中國的沿海、內地和邊疆連接起來；修建遍布全國的公路網，修建100萬英里的公路；開鑿、整修全國的水道和運河，大力發(fā)展內河交通和水力、電力事業(yè)；在中國北部、中部及南部沿海各修建一個如“紐約港”那樣的世界水平的大海港；并提出修建三峽大壩，這是中國人首次提出三峽水力開發(fā)的設想。《建國方略》是我國歷史上第一個較為全面的國土開發(fā)與治理規(guī)劃。

新中國成立后，開展了一系列國土整治工作。改革開放以前，國土整治主要表現為對國土資源的所有制改造，圍繞經濟建設需要，對國土資源的大力開發(fā)利用，以及為提高農業(yè)生產力而進行的水利工程建設與治理。包括大規(guī)模組織開荒運動、大搞農田水利基本建設，以及其他一些國土整治的相關工作。如在陜北綏德、米脂和甘肅西峰等地開展黃河巾游黃土高原水土流失和水土保持的調查研究與水土保持措施區(qū)劃工作、上海市地而沉降的研究與防治。

改革開放以后，隨著國民經濟迅速恢復和大規(guī)模國土開發(fā)活動的展開，建設無序、資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問題日益加重。針對當時的情況，黨和國家領導人提出要開展國土整治與國土規(guī)劃工作。1981年4月2日，中央書記處第97次會議做出決定：“國家建委要同國家農委配合，搞好我國的國土整治。建委的任務不能只管基建項目，而且應該管土地利用、土地開發(fā)、綜合開發(fā)、地區(qū)開發(fā)、整治環(huán)境、大河流開發(fā)，要搞立法，搞規(guī)劃。國土整治是個大問題”。此后，開展了以國土綜合整治為核心的國土規(guī)劃編制工作，到1993年底，全國已有30個?。▍^(qū)、市）、223個地市、640個縣開展了國土規(guī)劃編制工作。金沙江下游地區(qū)、烏江干流沿岸地區(qū)、京津唐地區(qū)、長江三角洲地區(qū)、以山西為中心的能源和重化工基地等區(qū)域分別編制了跨行政區(qū)國土規(guī)劃。長江、黃河、淮河、松花江、遼河、珠江等流域編制了流域整治規(guī)劃。由于多種原因，除《金沙江下游地區(qū)國土規(guī)劃》《山東省綜合國土規(guī)劃》外，《全國綱要》以及其他要求報國務院審批的國土規(guī)劃未能正式批復。但規(guī)劃提出的許多建議和設想被采納，如三峽工程、南水北調_丁程、京九鐵路等。這一時期國土開發(fā)整治工作受到高度重視，在“六五”至“八五”三個國民經濟與社會發(fā)展五年規(guī)劃中都有專門的章節(jié)對國土開發(fā)整治工作進行部署。

1998年，國務院機構改革。國土整治和國土規(guī)劃職能由國家計委劃轉國土資源部。這一時期，國土整治工作所處的宏觀背景發(fā)生了較大變化，資源環(huán)境與經濟社會發(fā)展之間的矛盾更加尖銳，糧食安全、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調、城鄉(xiāng)差距拉大等深層次問題更加突出，國土整治任務更加艱巨。國土資源部先后組織開展了國土資源大調查、土地利用調杏等工作，積累了豐富的基礎資料，并積極開展了土地整治、地質災害防治等相關工作。在“十五”到“十三五”四個國土資源五年規(guī)劃（計劃）中也明確提出開展國土綜合整治相關工作。同時農業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局等相關部門也開展了不同類型的國土整治工作。但是全國層面的國土綜合整治工作仍處于探索階段，還沒有形成統(tǒng)一的管理。

我國國土綜合整治面臨的現狀問題

整治任務重，資金需求量大

高強度的國土開發(fā)利用支撐了我國經濟社會保持了三十多年的快速發(fā)展，也給資源環(huán)境和國土空間造成了極大的破壞。推進資源節(jié)約高效利用、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、修復生態(tài)環(huán)境、防治地質災害等國土綜合整治任務較重。以礦產資源開發(fā)為例，根據2010年在山西太原召開的全國礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理現場會的相關材料顯示，全國因采礦形成的采空區(qū)面積約134.9萬公頃，采礦活動占用或破壞的土地面積約238.3萬公頃，但是恢復治理成效較低。根據統(tǒng)計數據，截至2011年，北京市土地面積被累計占用破壞21950公頃，累計恢復了1760.5公頃，僅為8%。推進工礦廢棄地恢復治理有利于消除地質災害隱患，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進土地集約節(jié)約利用，優(yōu)化土地利用空間結構。但是我國的礦山環(huán)境恢復治理工作主要以財政資金投入為主，相對于數量巨大的待恢復治理工礦廢棄地，單純依靠國家財政投入難以進行有效、及時、全面的治理。如山西省朔州市初步測算，需治理的歷史遺留礦山總面積約200公里，僅復墾復綠資金就需要60億元，地方財政難以負擔。

單項整治效果差，綜合整治機制不健全

國土綜合整治在實施過程中會涉及土地整理、生態(tài)維護、環(huán)境治理、農田水利、基礎交通等多項內容的配套建設。當前，這些職能分屬不同部門，各自為政，進而出現了一些問題。如，各部門問缺少有機銜接，出現了“部門項目多、局部改造多”的問題，部分項目存在重復立項和分散立項的問題，分散了人力、物力、財力資源，不利于國土整治項目集中連片的全面、快速推進。并導致國土整治上作不同階段缺乏銜接，影響實施效果。如國土部門開展土地復墾后，復林植被后期維護得不到相關部門的配合，在一定程度上影響礦山環(huán)境保護和恢復治理工作成效。另一方面，沒有形成多元投資機制。國外的國土整治已經形成了多元投資機制。以德國土地整理為例，聯邦政府投資48%，地方政府投資32%，土地所有者投資20%。在我國，多是政府投入，但是由于國土整治任務重，中央及地方的資金缺口較多，而其他一些籌資渠道尚未通暢，致使資金良性造血功能不足，影響國土整治的開展和成效。

群眾需求強烈，生態(tài)文明建設要求高

經濟社會快速發(fā)展和人民群眾需求日益上升，對國土的開發(fā)利用、空間優(yōu)化和質量提升提出了更高的需求。一方面，需要著力解決在推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農業(yè)現代化進程中，面臨的資源相對不足、環(huán)境容量有限、局部國土承載能力不高等突出矛盾。另一方面，隨著社會的發(fā)展，廣大人民群眾對宜居安康國土的追求越來越高，需要著力解決損害群眾健康、危及人身和財產安全的突出問題和關鍵矛盾，如水污染、大氣污染、土壤重金屬污染、生態(tài)退化、自然災害及地質災害等，逐步補上長期積累的歷史欠賬，不斷改善人們牛存與發(fā)展的國土質量。

推進生態(tài)文明建設，實現綠色發(fā)展，對國土綜合整治工作提出了更高的要求。需要借鑒國外實施圍土綜合整治的成功經驗，大力開展相關工作，從整體上改善區(qū)域國土質量，提高國土空間利用和資源開發(fā)水平，保障資源的安全供給，營造宜居安康、綠色高效的國土，提高對經濟社會發(fā)展的綜合承載能力和全面支撐能力，促進生態(tài)效益和經濟效益、社會效益的同步提升。使國土綜合整治成為維護國土安全，保障可持續(xù)發(fā)展，支撐國家糧食安傘和生態(tài)安令，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要抓手和基礎平臺，促進國土開發(fā)利用從無序走向有序、從低效到高效、從危機到安全的轉變，不斷增強國土的綜合承載能力和抵御風險能力。

開展國土綜合整治的建議

開展基礎調查評價與試點示范工作

充分利用國土資源等部門開展的國土資源大調查、土地調查、基礎地理測繪等國土資源調查評價的成果。通過問題診斷、空間疊加等手段，開展資源環(huán)境承載力綜合評價等工作，對各區(qū)域國土綜合整治面臨的突出問題進行調查評價。為開展國土綜合整治，實施重大工程提供科學基礎。選擇具有一定地域代表性，集中連片，利于綜合整治效果產出，對推動全國或一定區(qū)域上的國土綜合整治具有示范意義的地區(qū)，進行示范區(qū)（示范工程）建設。

國土綜合整治示范區(qū)的選取要重點突出，可考慮在縣級行政單位內設置國土綜合整治重大工程。以重大工程為平臺，整合各方資金和力量，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進國土綜合整治工作。通過示范試點先行，帶動全面國土綜合整治工作開展。注重發(fā)揮國土綜合整治的平臺效益，集聚各方力量和資金，綜合運用多種手段，促進國土綜合整治示范區(qū)內各項功能的全面提升。注重調動各方力量，通過探索創(chuàng)新和試點示范，建立有利于規(guī)范化推進國土綜合整治的長效機制。

構建“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局

依據主體功能區(qū)理念，針對國土開發(fā)利用存在的資源利用效率不高、空間布局不合理、生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境質量下降等問題，按照資源節(jié)約、環(huán)境保護、生態(tài)修復、空間優(yōu)化的要求，在農村地區(qū)、城市化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)集中區(qū)、海岸帶和海島，重點開展國土綜合整治，構建“四區(qū)一帶”國土綜合整治格局，改善人居生活環(huán)境，修復受損生態(tài)系統(tǒng)，促進生態(tài)保護，優(yōu)化開發(fā)結構和布局，提高國土開發(fā)利用與資源環(huán)境承載力匹配程度，提高國土開發(fā)效益和效率。

城市化地區(qū)的國土綜合整治宜重點開展京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等城市化地區(qū)低效用地再開發(fā)和環(huán)境整治，提高建設用地效率，改善提升人居環(huán)境；農村地區(qū)的國土綜合整治部署為開展田、水、路、林、村農村土地綜合整治，改善農村生產生活條件，推進土地節(jié)約集約利用，大力推進高標準基本農田建設，提高糧食生產能力；重點生態(tài)功能區(qū)的國土綜合整治要加快實施黃土高原、三峽庫區(qū)、西南石漠化等重要生態(tài)功能區(qū)重大生態(tài)修復工程，增強生態(tài)產品生產能力；礦產資源開發(fā)集中區(qū)要重點開展地質環(huán)境恢復治理和工礦廢棄地復墾利用，改善礦區(qū)環(huán)境，有效利用工礦廢棄地，建設綠色礦山，推進綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設；海岸帶及海島地區(qū)要海岸帶和海島綜合整治，提升海洋環(huán)境質量和生態(tài)價值。

形成推進國土綜合整治的長效機制

根據區(qū)域實際和整治任務，構建具有時代特色和區(qū)域特色的國土綜合整治長效機制。一是探索建立以國土綜合整治為平臺的部門協(xié)調合作機制，逐步改進國土開發(fā)整治各自為政、條塊分割的情況，提高國土綜合整治實施進度和整體效果。二是探索國土綜合整治市場化機制，拓寬投融資渠道，形成以政府資金為主導，吸引社會資金多元化投入機制。三是研究有利于開展國土綜合整治的政策措施，建立有利于規(guī)范化推進國土綜合整治的長效機制。四是加強技術和管理創(chuàng)新，探索在石漠化治理、礦區(qū)地質環(huán)境治理、自然災害防治等方面采用新技術、新方法和新設備，提升各項整治工作的技術水平。注重引入先進管理理念，提高整治工程管理水平，增強綜合整治效果。