政治行政二分的起源與發(fā)展

任豆豆

【摘要】伍德羅.威爾遜在《行政之研究》中首次提出將行政從政治的母體中分離出來，成為一門獨(dú)立的學(xué)科；而后古德諾進(jìn)一步發(fā)展了威爾遜的政治行政二分的思想，提出政治與行政二分法，但實(shí)際上二者不僅不能完全分離，還具有緊密的聯(lián)系。本文立足于二者的研究，試圖對(duì)政治與行政二分做出比較清晰的發(fā)展脈絡(luò)。

【關(guān)鍵詞】行政學(xué)；政治；行政

考慮到政治與行政二分法對(duì)后世行政研究的重要性，對(duì)其理論淵源做一定程度的解釋是有必要的。

首先，政治與行政需要分離是德國學(xué)者斯坦因提出來的。他將國家看做是一種在一定社會(huì)條件下具有人格主體特征的有機(jī)體，所以國家具有了心理學(xué)意義上的意志和活動(dòng)的對(duì)立，具體表現(xiàn)為憲政與行政的關(guān)系。憲法規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來自憲政，在這之后德國學(xué)者布隆赤里明確提出要對(duì)政治與行政加以區(qū)分，他認(rèn)為，一個(gè)國家具有兩種活動(dòng)；政治活動(dòng)與行政活動(dòng)，二者的區(qū)別在于：“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國家活動(dòng)，而行政管理則是國家在個(gè)別事項(xiàng)和細(xì)微之處的活動(dòng)”。古德諾在此基礎(chǔ)上對(duì)政治-行政二分做了系統(tǒng)研究，與前人不同的是，他不再將政治與行政完全分離開來，雖然這在理論上是可行的。古德諾認(rèn)為，“政治與行政應(yīng)以某種方式取得協(xié)調(diào)一致”，糾正了一種政府功能只存在于一個(gè)政府機(jī)構(gòu)之中的誤解。同時(shí)，由于實(shí)際上的政治需要是要求政治與行政之間協(xié)調(diào)一致。

“我認(rèn)為任何一門實(shí)用科學(xué)，在沒有必要了解它時(shí)，不會(huì)有人去研究它”。這是伍德羅威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中提到的一句話。由此引出行政學(xué)研究的必要性?？紤]到當(dāng)時(shí)美國政府因政黨體制而產(chǎn)生的腐敗和低效率這一政治現(xiàn)實(shí)，威爾遜首次提出要將行政學(xué)作為一門科學(xué)去研究的做法并不難理解。他立足當(dāng)下，對(duì)美國的政府狀況做了詳細(xì)的研究。

一、行政學(xué)研究的歷史及特殊困難的條件

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府活動(dòng)方面的困難不斷增多，并在19世紀(jì)末達(dá)到頂點(diǎn)。民主化程度不斷增強(qiáng)和民主政治的發(fā)展使得國家的職責(zé)觀念正在發(fā)生變化。而行政科學(xué)將帶來高效率的做事方法，這就是為什么要有一門行政科學(xué)的原因。

行政科學(xué)起源于法國和德國，成長(zhǎng)于歐洲大陸。原因有三：1.在歐洲，政府不依賴于國民的同意，且長(zhǎng)期以來處于壟斷地位，因此，它所要做的更多的工作是統(tǒng)治；2.想使政府保持壟斷地位的愿望使那些統(tǒng)治者對(duì)于發(fā)現(xiàn)盡可能不激怒民眾的方法深感興趣；3.壟斷者人數(shù)少，便于迅速采取各種手段，效率高。而現(xiàn)存的最充分發(fā)展的政治體制中，政府經(jīng)歷過三個(gè)發(fā)展時(shí)期：1.絕對(duì)統(tǒng)治者時(shí)期，如普魯士，是行政系統(tǒng)于絕對(duì)統(tǒng)治相適應(yīng)的時(shí)期；2.制定憲法廢除絕對(duì)統(tǒng)治者并用人民的控制取而代之的時(shí)期，如法國；3.擁有最高權(quán)力的人民在行使他們掌握權(quán)力的新憲法的保障下，著手發(fā)展行政管理的時(shí)期，如美國。公民構(gòu)成具有很大的差異性，其意見和要求難以統(tǒng)一。

二、行政學(xué)研究的課題及目標(biāo)

威爾遜認(rèn)為，行政與政治不同，“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠(yuǎn)。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自我麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)?！毙姓芾砀鼉A向于操作層面，但前提是公眾輿論應(yīng)具有效力，而我們又免遭它的好管閑事之苦。因?yàn)椤懊绹姓芾肀仨氃谝恍┓矫娑紝?duì)公眾輿論有敏銳的反應(yīng)。在任何情況下都必須有一支充分受過訓(xùn)練的，以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員，這顯然是一種公眾上的需要。”

三、政治行政二分法

威爾遜首次提出政治行政二分，不僅具有重大的學(xué)科理論貢獻(xiàn)，同時(shí)也影響了美國當(dāng)時(shí)的政治現(xiàn)實(shí)。威爾遜提出“政治行政二分”，將行政領(lǐng)域同政黨完全分離開來，并在行政領(lǐng)域建立文官制度，選拔受過充分訓(xùn)練的，以良好行為進(jìn)行服務(wù)的官員，以提高行政效率。但是，威爾遜的政治行政二分并沒有考慮“如何分”的問題。而古德諾則對(duì)這一問題則做了詳細(xì)分析，他在如何實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)方面做出了論述。

就二者的協(xié)調(diào)方式而言，古德諾給出了幾個(gè)措施：1、政治對(duì)行政的適度控制；具體是通過（1）法定制度達(dá)到；（2）通過法外途徑-政黨體制實(shí)現(xiàn)的；2、行政的適當(dāng)集權(quán)，他一方面通過適當(dāng)?shù)男姓瘷?quán)來承認(rèn)國家權(quán)力，另一方面通過將國家與地方建立起來的關(guān)系從全國政黨的專制統(tǒng)治下解放出來承認(rèn)土地權(quán)力。另外，古德諾還強(qiáng)調(diào)了政黨體制對(duì)美國現(xiàn)實(shí)的作用。要做到立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的控制和性質(zhì)集權(quán)都是困難的，這就需要發(fā)揮政黨的作用。但同時(shí)這也使政黨變得強(qiáng)大且長(zhǎng)期存在，為了對(duì)政黨的作為作出規(guī)范，有必要將其合法化，接受公眾監(jiān)督以使其負(fù)起責(zé)任。

古德諾的政治行政二分理論不僅為當(dāng)時(shí)政府的行政管理工作提供了依據(jù)，同時(shí)也促進(jìn)了政治和行政學(xué)的分離，使行政學(xué)成為一門獨(dú)立的科學(xué)成為可能。保證了美國政府行政工作的有效性和穩(wěn)定性。威爾遜和古德諾作為政治-行政二分理論的鼻祖，其對(duì)后世的影響是廣泛而深遠(yuǎn)的。

但是，我們也應(yīng)該看到，威爾遜和古德諾的研究是立足于美國的政治現(xiàn)實(shí)的，它是適用于類似美國這樣的多黨競(jìng)爭(zhēng)的政治體治，只有在特定條件下才有其實(shí)際意義。另外，古德諾對(duì)政治與行政的關(guān)系分析只停留在理論層面，要付諸實(shí)踐，還會(huì)有很多的難題出現(xiàn)。