地方國(guó)庫現(xiàn)金管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示

王曉云 李文英 蘇文杰

摘 要：2006年，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行相繼頒布了《中央國(guó)庫現(xiàn)金管理暫行辦法》、《中央國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》等規(guī)章，標(biāo)志著中央國(guó)庫現(xiàn)金管理運(yùn)作的正式啟動(dòng)。國(guó)庫現(xiàn)金管理理念也隨之走進(jìn)人們的視線，2015年2月，央行與財(cái)政部共同出臺(tái)了《地方國(guó)庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，并選擇6個(gè)省市啟動(dòng)了試點(diǎn)工作。鑒于當(dāng)前地方國(guó)庫現(xiàn)金管理還處于探索階段，如何管理與運(yùn)作好地方國(guó)庫庫存，已成為地方政府普遍關(guān)注的一個(gè)重大課題。綜觀世界各國(guó)，有些國(guó)家開展國(guó)庫現(xiàn)金管理較早，目前已經(jīng)較為成熟，考察這些國(guó)家的地方國(guó)庫現(xiàn)金管理，能夠?yàn)槲覈?guó)開展地方國(guó)庫現(xiàn)金管理提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫現(xiàn)金；財(cái)政收支

一、國(guó)際上實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）建立國(guó)庫單一賬戶體系

建立國(guó)庫單一賬戶體系，將所有財(cái)政資金的收支活動(dòng)都統(tǒng)一納入單一賬戶辦理。政府通過國(guó)庫單一賬戶掌握、控制財(cái)政資金的現(xiàn)金流量。英國(guó)19世紀(jì)建立了國(guó)庫單一賬戶體系，意大利于1986年開始建立國(guó)庫單一賬戶體系，在此基礎(chǔ)上，這些國(guó)家相繼開始對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金實(shí)施管理。主要做法是通過取消財(cái)政資金收繳以及資金支付的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)代理商業(yè)銀行在當(dāng)日營(yíng)業(yè)終了與國(guó)庫單一賬戶及時(shí)清算，將閑置現(xiàn)金余額統(tǒng)一集中存放國(guó)庫管理，提高了預(yù)算資金運(yùn)行效率，增強(qiáng)了財(cái)政對(duì)預(yù)算資金的控制權(quán)。

（二）增強(qiáng)財(cái)政收支活動(dòng)的計(jì)劃性

各國(guó)建立國(guó)庫單一賬戶體系后，普遍加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金收支活動(dòng)計(jì)劃性的管理。不少國(guó)家規(guī)定，財(cái)政收入的代理銀行應(yīng)及時(shí)將收入上繳國(guó)庫單一賬戶，并鼓勵(lì)各預(yù)算單位按期交納大額款項(xiàng)，對(duì)上繳收入不及時(shí)的單位予以處罰等等。支出方面，要求預(yù)算單位根據(jù)實(shí)際情況，報(bào)送和提供比較準(zhǔn)確的用款計(jì)劃，只有實(shí)際支付時(shí)才予以支付。如澳大利亞，對(duì)預(yù)算單位實(shí)行嚴(yán)格的用款計(jì)劃管理，改變各部門使用資金上的無序性，要求各單位按既定計(jì)劃申請(qǐng)用款，保證庫款資金流量的均衡，為現(xiàn)金管理打下基礎(chǔ)。

（三）準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫現(xiàn)金流量

現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)是實(shí)施有效的現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)，包括收入預(yù)測(cè)和支出用款預(yù)測(cè)兩部分。收入預(yù)測(cè)針對(duì)各種稅收以及其他收費(fèi)等各項(xiàng)財(cái)政收入；支出預(yù)測(cè)主要針對(duì)預(yù)算單位用款計(jì)劃、國(guó)債還本付息等各項(xiàng)支出。為準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫資金現(xiàn)金流量，各國(guó)都建立了國(guó)庫現(xiàn)金收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，選擇科學(xué)有效的預(yù)測(cè)方法，按一定時(shí)段對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金流量進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)測(cè)，不斷減少預(yù)測(cè)誤差，為實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。

（四）采取適當(dāng)方式實(shí)施現(xiàn)金管理

在保留最低國(guó)庫存款余額以備緊急支付前提下，各國(guó)根據(jù)國(guó)情，采用適當(dāng)方式，對(duì)閑置庫款資金余額進(jìn)行增值或保值運(yùn)作，具體方式包括商業(yè)銀行定期存款、買回國(guó)債、國(guó)債回購與逆回購、購買高信用等級(jí)的商業(yè)票據(jù)等。

（五）國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策、國(guó)債管理的配合

各國(guó)在現(xiàn)金管理過程中，都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)金管理必須與貨幣政策、國(guó)債管理相配合。一方面，現(xiàn)金管理要與央行貨幣政策保持一致，不能影響貨幣政策。各國(guó)都強(qiáng)調(diào)政府是市場(chǎng)價(jià)格的接受者，政府現(xiàn)金管理不能影響市場(chǎng)利率。如，英國(guó)債務(wù)管理局提出，要在“保持與中央銀行貨幣政策一致”前提下，以最有效方式實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理。另一方面，現(xiàn)金管理要緊密結(jié)合國(guó)債管理開展。根據(jù)國(guó)庫現(xiàn)金管理的實(shí)際需要，各國(guó)都不同程度地滾動(dòng)發(fā)行一些短期國(guó)債，形成國(guó)庫現(xiàn)金管理與國(guó)債管理的有效配合機(jī)制。

（六）國(guó)外地方政府對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理擁有較大的自主權(quán)

目前除法國(guó)外，大多數(shù)經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家地方政府在其事權(quán)范圍內(nèi)對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理擁有較大的自主權(quán)，即州、省或者市級(jí)政府負(fù)有管理本級(jí)國(guó)庫現(xiàn)金流向、債務(wù)和國(guó)庫現(xiàn)金投資的職責(zé)，不需要承擔(dān)任何貨幣政策職能。

二、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）建立健全地方國(guó)庫現(xiàn)金管理制度，制定實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性法律法規(guī)

一方面地方實(shí)行國(guó)庫現(xiàn)金管理的基本法規(guī)應(yīng)由中央制定，由地方結(jié)合實(shí)際制定與地方國(guó)庫現(xiàn)金管理相配套的實(shí)施細(xì)則和補(bǔ)充性規(guī)定，從而為規(guī)范做好地方國(guó)庫現(xiàn)金管理工作打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。另一方面可在新《預(yù)算法》框架下，通過完善現(xiàn)行有關(guān)制度嚴(yán)格開設(shè)范圍，嚴(yán)格審批權(quán)限，明確逐步過渡到國(guó)庫單一賬戶的時(shí)間要求并強(qiáng)化監(jiān)督管理，取消不合規(guī)的財(cái)政專戶，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)庫收支和現(xiàn)金余額的集中化管理。同時(shí)，建立并完善財(cái)政收支計(jì)劃管理體制，實(shí)行剛性預(yù)算，提高預(yù)算管理科學(xué)化水平，增強(qiáng)預(yù)算的規(guī)范性和權(quán)威性。

（二）與國(guó)家宏觀調(diào)控政策相適應(yīng)，加快地方國(guó)庫現(xiàn)金管理進(jìn)程

國(guó)庫現(xiàn)金管理是財(cái)政集中收付制度改革的重要內(nèi)容，也是改革進(jìn)一步深化的必經(jīng)途徑，國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)事實(shí)上是財(cái)政集中收付制度改革與貨幣政策的協(xié)調(diào)，是我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。因此，人民銀行和財(cái)政部門等相關(guān)單位應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，本借鑒國(guó)際及我國(guó)中央國(guó)庫的操作經(jīng)驗(yàn)，合理兼顧財(cái)政政策與貨幣政策需要，同時(shí)堅(jiān)持地方需求與中央層面操作相結(jié)合的基本準(zhǔn)則，積極穩(wěn)妥地加快地方國(guó)庫現(xiàn)金管理進(jìn)程。

（三）應(yīng)盡快組織開發(fā)統(tǒng)一的國(guó)庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)

建議以人民銀行國(guó)庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)為依托，建立相關(guān)業(yè)務(wù)模塊。一是建立國(guó)債回購、委托中央部門進(jìn)行貨幣市場(chǎng)短期投資、發(fā)行僅在國(guó)庫系統(tǒng)內(nèi)部流通的地方國(guó)庫現(xiàn)金債券操作等模塊，拓寬地方資金投資操作渠道，為地方政府提供短期融資平臺(tái)。二是通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)與商業(yè)銀行總行、國(guó)債登記公司等部門連接，提供現(xiàn)金管理申請(qǐng)、接收、資金清算、抵押品驗(yàn)收、相關(guān)賬戶報(bào)表登記等一系列工作模塊。隨著現(xiàn)金管理權(quán)限的放開，系統(tǒng)最終與相關(guān)的金融市場(chǎng)交易系統(tǒng)連接，實(shí)行交易撮合機(jī)制和自動(dòng)登記結(jié)算制度，大力推進(jìn)地方國(guó)庫現(xiàn)金管理的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和可靠性。

（四）加快地方相關(guān)部門現(xiàn)金管理人才培養(yǎng)，增強(qiáng)地方國(guó)庫現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度

首先，要加快地市相關(guān)部門專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，并建立健全地方財(cái)政部門和人民銀行信息共享和協(xié)作機(jī)制。二是要嘗試應(yīng)用多種修正方法來提高國(guó)庫現(xiàn)金流預(yù)測(cè)精度，例如利用不同頻率的預(yù)測(cè)對(duì)象進(jìn)行交叉預(yù)測(cè)相互修正、結(jié)合預(yù)測(cè)方法進(jìn)行季節(jié)特性調(diào)整等，從而達(dá)到更好的預(yù)測(cè)效果。