檔案開(kāi)放鑒定工作的問(wèn)題及對(duì)策研究

錢海峰

摘要：本文結(jié)合北京市各區(qū)檔案館的檔案開(kāi)放鑒定工作，在總結(jié)其特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并據(jù)此提出借助外力及利用信息化手段，提高開(kāi)放鑒定工作效率；提高開(kāi)放鑒定工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；提高把控政策的能力等解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：檔案開(kāi)放鑒定檔案工作檔案管理

檔案開(kāi)放鑒定工作，是指檔案館根據(jù)國(guó)家法律和檔案部門的有關(guān)規(guī)定，對(duì)已滿封閉期限的檔案加以分析，判定檔案能否對(duì)社會(huì)開(kāi)放的一項(xiàng)工作。開(kāi)放鑒定是檔案館由檔案開(kāi)放延伸的一項(xiàng)經(jīng)常性工作，是館藏檔案依法向社會(huì)開(kāi)放前必須履行的工作程序，是檔案館履行職責(zé)的必然選擇。在打造“陽(yáng)光政府”，政府信息公開(kāi)提速的背景下，我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館依法開(kāi)放檔案工作的意義不言而喻。鑒于此，本文結(jié)合北京市各區(qū)檔案館的檔案開(kāi)放鑒定工作，在總結(jié)其特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)其存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、檔案開(kāi)放鑒定工作的特點(diǎn)

（一）政治性

1.檔案鑒定工作本身具有政治性。各級(jí)國(guó)家綜合檔案館保存的檔案，絕大多數(shù)形成于公務(wù)活動(dòng)中，其中相當(dāng)部分是涉及黨和國(guó)家機(jī)密的文件，如果開(kāi)放不當(dāng)，就會(huì)給黨的事業(yè)和國(guó)家利益造成損害。因此，檔案鑒定工作就是確保檔案館館藏涉密檔案和需要控制使用的檔案不隨意被社會(huì)人員查閱。

2.檔案內(nèi)容具有政治性。檔案中許多涉及政治運(yùn)動(dòng)、財(cái)產(chǎn)糾紛等社會(huì)問(wèn)題，這些檔案隨意向社會(huì)開(kāi)放很可能產(chǎn)生社會(huì)矛盾，因此檔案館在開(kāi)展開(kāi)放鑒定工作時(shí)，需要將政治性作為首要考慮因素。

（二）法律性

1.開(kāi)放鑒定工作本身就是按照法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定開(kāi)展的。《中華人民共和國(guó)檔案法》第十九條、《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十條及《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》第二十五條等法律條款都對(duì)檔案館館藏檔案的開(kāi)放時(shí)間、要求等作了明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條、第十條、第十一條和第十二條都對(duì)做好涉及政府信息主動(dòng)公開(kāi)文件進(jìn)館后的開(kāi)放工作作了相關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第十六條和第十七條對(duì)檔案館館藏涉密檔案的解密開(kāi)放工作也作了相關(guān)規(guī)定。

2.開(kāi)放檔案在解決爭(zhēng)端、處理案件等方面發(fā)揮的證據(jù)作用是開(kāi)放鑒定工作法律性的表現(xiàn)之一。從各級(jí)國(guó)家綜合檔案館近年來(lái)的檔案利用實(shí)例匯編情況來(lái)看，開(kāi)放檔案作為法律憑證在解決社會(huì)公眾各種糾紛和爭(zhēng)端中的作用越來(lái)越顯著，如開(kāi)放檔案在維護(hù)百姓權(quán)益、解決山林土地爭(zhēng)議、解決職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和福利待遇等方面均發(fā)揮著較大作用。

（三）專業(yè)性

一是檔案開(kāi)放鑒定依據(jù)的基礎(chǔ)理論、檔案開(kāi)放鑒定工作的指導(dǎo)思想、組織管理、任務(wù)和職責(zé)、工作原則和要求等都體現(xiàn)出該工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性。二是檔案開(kāi)放鑒定是鑒定人員根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)檔案是否開(kāi)放進(jìn)行鑒別、判斷和處置的一種主體活動(dòng)。檔案鑒定知識(shí)，則是每個(gè)鑒定人員應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和掌握的重要專業(yè)內(nèi)容。三是檔案開(kāi)放鑒定的內(nèi)容具有專業(yè)性，如環(huán)保檔案、防疫檔案、醫(yī)療檔案、公安檔案等具有各自的專業(yè)內(nèi)容、使用對(duì)象和保存價(jià)值。

（四）政策性

專業(yè)檔案的保管期限、提供利用范圍及要求在國(guó)家的政策文件中均有明確規(guī)定，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館在從事開(kāi)放鑒定工作的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。如涉及勘界情況檔案的開(kāi)放和利用，要依據(jù)國(guó)家民政部、國(guó)家檔案局印發(fā)的《行政區(qū)域界線檔案管理辦法》處置；涉及婚姻檔案的開(kāi)放和利用，應(yīng)按照國(guó)家民政部和國(guó)家檔案局聯(lián)合頒發(fā)的《婚姻登記檔案管理辦法》執(zhí)行等。

二、檔案開(kāi)放鑒定工作中存在的問(wèn)題

（一）檔案開(kāi)放鑒定工作人員較少與工作量較大之間的矛盾凸顯

就人員情況來(lái)說(shuō)，檔案館鑒定工作人員嚴(yán)重不足。1985年2月，原勞動(dòng)人事部、國(guó)家檔案局頒發(fā)的《地方各級(jí)檔案館人員編制標(biāo)準(zhǔn)》（簡(jiǎn)稱標(biāo)準(zhǔn)）中規(guī)定：“檔案館工作人員列入國(guó)家事業(yè)編制。編制人數(shù)隨館藏檔案（包括具有檔案價(jià)值的資料）數(shù)量增減?！苯陙?lái)，隨著國(guó)家檔案局推行“三大體系”建設(shè)，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的業(yè)務(wù)工作越來(lái)越多，館藏檔案數(shù)量也越來(lái)越大，但是檔案館的人員數(shù)量受國(guó)家體制編制等因素影響，并沒(méi)有按照《標(biāo)準(zhǔn)》要求相應(yīng)增加。以北京市各區(qū)檔案館為例，目前各館真正從事檔案鑒定工作的人員僅兩到三人。就其工作量來(lái)說(shuō)，不論是各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的館藏檔案數(shù)量、內(nèi)容還是門類都較為廣泛，加之各級(jí)國(guó)家綜合檔案館每年檔案開(kāi)放鑒定數(shù)量較多，使得檔案鑒定工作量較大。換句話說(shuō)，檔案館的館藏檔案存量和移交進(jìn)館的檔案增量都是巨大的，而檔案開(kāi)放鑒定工作人員僅兩到三人，可見(jiàn)人力嚴(yán)重不足。

（二）檔案開(kāi)放鑒定工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提升

評(píng)判一份檔案是否開(kāi)放，既需要檔案鑒定人員熟悉檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)，又需要他們熟悉與所鑒定檔案相關(guān)的專業(yè)知識(shí)。同時(shí)，還需要檔案鑒定人員具有較強(qiáng)的責(zé)任心和認(rèn)真的工作態(tài)度，這樣才能對(duì)檔案開(kāi)放后的社會(huì)效應(yīng)和影響做出準(zhǔn)確的評(píng)估。目前，檔案鑒定工作人員的整體素質(zhì)與上述要求還有一定距離。此外，檔案鑒定工作人員對(duì)業(yè)務(wù)研究不夠也影響了業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。各級(jí)檔案館檔案鑒定工作人員每年都要進(jìn)行大量的開(kāi)放鑒定工作，由于檔案館的全宗構(gòu)成相對(duì)固定，全宗內(nèi)的檔案門類和內(nèi)容也相對(duì)固定，因此，鑒定人員在相關(guān)方面能夠指導(dǎo)和解決每年檔案開(kāi)放鑒定中遇到的同一類型的問(wèn)題。但是需要注意的是，受主客觀條件制約，鑒定人員對(duì)檔案開(kāi)放鑒定工作缺乏深入系統(tǒng)的研究，而這正是未來(lái)需要解決的重要問(wèn)題。

（三）“判不準(zhǔn)”而造成不愿開(kāi)

“判不準(zhǔn)”，即檔案鑒定人員在工作中就檔案是否開(kāi)放，以及鑒定結(jié)果的準(zhǔn)確性存在一定的不確定性。首先，就現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)檔案法》《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》對(duì)檔案開(kāi)放鑒定的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題沒(méi)有明確提及。目前，各級(jí)國(guó)家綜合檔案館判定檔案是否控制使用的依據(jù)，主要是國(guó)家檔案局制發(fā)的《各級(jí)國(guó)家檔案館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》第七條所列20種應(yīng)控制使用的檔案相關(guān)條款，這些條款雖然在原則上做了規(guī)定，但是無(wú)法精確到每一份文件，使其實(shí)操性受到影響。其次，檔案鑒定工作會(huì)受鑒定人員文化知識(shí)和認(rèn)識(shí)水平等方面的限制，這也是導(dǎo)致其對(duì)同一份檔案是否開(kāi)放存在分歧的原因之一。

三、解決對(duì)策

按照《中華人民共和國(guó)檔案法》第十九條規(guī)定，做好檔案開(kāi)放鑒定工作是檔案法的明確要求。要真正做到依法開(kāi)放鑒定，就需要各級(jí)國(guó)家綜合檔案館領(lǐng)導(dǎo)和檔案開(kāi)放鑒定工作人員，遵守法律規(guī)定，嚴(yán)格遵照程序，完成檔案開(kāi)放鑒定工作。具體如下：

（一）借助外力，利用信息化手段，提高開(kāi)放鑒定工作的效率

1.多措并舉，充分利用外力，提高檔案鑒定工作的效率。一是充分調(diào)動(dòng)檔案館的退休人員。退休人員經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉檔案內(nèi)容，比較了解檔案形成年代的背景，能夠較好地完成檔案開(kāi)放鑒定工作。通過(guò)調(diào)動(dòng)這部分人力，既可以解決檔案部門精力不足的問(wèn)題，又可以解決不能及時(shí)開(kāi)展鑒定工作的問(wèn)題。二是充分挖掘檔案形成單位人員的資源，由他們進(jìn)行開(kāi)放鑒定的初審工作。各級(jí)檔案館的開(kāi)放鑒定工作一般實(shí)行“初審-復(fù)審-審批”的三級(jí)鑒定程序，即由檔案鑒定工作小組初審，檔案鑒定工作委員會(huì)復(fù)審，檔案局（館）長(zhǎng)審批。初審環(huán)節(jié)可以把需要鑒定的檔案目錄或者原文交由原檔案形成單位幫助初審。因?yàn)闄n案形成單位人員對(duì)所移交的檔案內(nèi)容比較熟悉，尤其是專業(yè)性較強(qiáng)的檔案。此外，還可以聘請(qǐng)本行政區(qū)域內(nèi)的一些文史專家加入。

2.通過(guò)科學(xué)技術(shù)改革傳統(tǒng)的檔案鑒定工作方式，提高檔案開(kāi)放鑒定工作的效率。一是充分利用檔案數(shù)字化成果，依托檔案數(shù)字化全文開(kāi)展鑒定工作。二是利用計(jì)算機(jī)快速檢索和批量處理功能，結(jié)合人工分析判斷，對(duì)某些數(shù)字檔案信息涉密性進(jìn)行批量標(biāo)注、智能化識(shí)別和鑒定。如青島市檔案館從敏感詞入手，篩選出需要控制的類別，將主題詞和關(guān)鍵詞中的敏感詞匯編成詞庫(kù)，利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行識(shí)別和鑒定，實(shí)現(xiàn)了批處理，有效地提高了鑒定工作的效率。目前，北京市部分單位也開(kāi)始對(duì)檔案的自動(dòng)鑒定工作進(jìn)行了探索。

（二）提高檔案開(kāi)放鑒定工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是通過(guò)對(duì)檔案鑒定工作人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)來(lái)提高檔案鑒定工作人員的專業(yè)水平，逐步建立適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展需要的檔案鑒定專家隊(duì)伍。二是各級(jí)國(guó)家綜合檔案館大力加強(qiáng)館際間、同行間的交流。通過(guò)學(xué)習(xí)、參觀、座談、學(xué)術(shù)研討等形式，使檔案開(kāi)放鑒定工作人員，拓寬思路，取長(zhǎng)補(bǔ)短，達(dá)到共同提高的目的。

（三）提高檔案開(kāi)放鑒定工作人員把控政策的能力

近年來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了各種門類檔案的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些職能部門形成的檔案保管期限和利用范圍也有明確規(guī)定，如婚姻檔案保管期限為100年，限制使用等等，這些類型的檔案都帶有較強(qiáng)的政策性。檔案鑒定工作人員要通過(guò)學(xué)習(xí)，盡可能地了解和掌握館藏檔案涉及的國(guó)家政策要求。

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