農(nóng)村失能老人康復(fù)服務(wù)工作問題研究

吳婷

摘 要：近年來(lái)失能老人成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)，失能老人康復(fù)問題成為學(xué)界探究的重要領(lǐng)域。農(nóng)村失能老人作為老年群體中的弱勢(shì)群體，康復(fù)工作發(fā)展問題尤為突出。通過(guò)對(duì)農(nóng)村失能老人康復(fù)服務(wù)工作的研究，分析出康復(fù)工作發(fā)展中存在資金投入不足、服務(wù)項(xiàng)目單一，政策系統(tǒng)不完善、地方支持不足，專項(xiàng)立法缺位、強(qiáng)制約束力弱，傳統(tǒng)意識(shí)根深蒂固、社會(huì)支持少等問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村失能老人；康復(fù)服務(wù)；問題

“銀發(fā)潮”對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化發(fā)展各方面的影響和沖擊日益得到國(guó)家的重視。中國(guó)老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老人狀況研究》報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2015年失能老年人口接近4000萬(wàn)（含1240萬(wàn)完全失能老年人），占總體老年人口的19.5%（完全失能老人占比6.05%），農(nóng)村地區(qū)問題突出。農(nóng)村失能老年人口規(guī)模大，身體健康狀況具有特殊性，康復(fù)服務(wù)工作的開展面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。農(nóng)村失能老人的康復(fù)與否直接影響其日常生活，康復(fù)服務(wù)制度的發(fā)展與完善直接體現(xiàn)一國(guó)政策的優(yōu)越性。

我國(guó)城鄉(xiāng)老年服務(wù)發(fā)展形勢(shì)良好，服務(wù)方式得到改善，并取得階段性和地區(qū)性的成功。部分城市社區(qū)已建立信息化網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)更新老年人數(shù)據(jù)庫(kù)信息，快速獲取老年人的需求信息；部分地區(qū)以政府購(gòu)買服務(wù)的形式引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織發(fā)展，設(shè)立專項(xiàng)基金支持社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大規(guī)模，發(fā)放養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目補(bǔ)貼鼓勵(lì)企業(yè)提供多樣化服務(wù)。與農(nóng)村社區(qū)相比，城市社區(qū)更具有靈活性和生命力，修建老年健身場(chǎng)所，配備康復(fù)器材，設(shè)立就醫(yī)服務(wù)點(diǎn)，組織老年人文化匯報(bào)演出等，豐富多彩的社區(qū)生活在多地得多推廣。反觀農(nóng)村社區(qū)，服務(wù)方式單調(diào)，服務(wù)內(nèi)容單一。就目前國(guó)內(nèi)情形，農(nóng)村社區(qū)康復(fù)服務(wù)發(fā)展嚴(yán)重不足。

一、資金投入不足，服務(wù)項(xiàng)目單一

康復(fù)服務(wù)發(fā)展的資金流分為國(guó)家財(cái)政、企業(yè)和其他社會(huì)組織。其中，國(guó)家財(cái)政起到引導(dǎo)和基本保障的作用，企業(yè)為有效補(bǔ)充，其他社會(huì)組織有輔助作用。

（一）財(cái)政對(duì)康復(fù)服務(wù)制度建設(shè)的資金投入少且不穩(wěn)定性

據(jù)民政部“十二五”期間的數(shù)據(jù)分析，2011至2014年我國(guó)針對(duì)老年人事業(yè)的基礎(chǔ)建設(shè)投資（含中央與地方）規(guī)模僅占其在社會(huì)服務(wù)方向總支出的1.7%左右。另一方面，十二五第二年后的投入增幅波動(dòng)大，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的年份，發(fā)展態(tài)勢(shì)不樂觀。國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政呈現(xiàn)出相同特點(diǎn)，增幅波動(dòng)大，如北京市。通過(guò)走訪得知，縣級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村老年事業(yè)發(fā)展的支持嚴(yán)重不足，甚至在偏遠(yuǎn)地區(qū)存在缺失現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得不到縣級(jí)政府的扶持，村委會(huì)若想開展康復(fù)工作更是紙上談兵。

（二）農(nóng)村民辦康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展滯后

康復(fù)機(jī)構(gòu)多以“民辦非企業(yè)”形式注冊(cè)，在實(shí)際工作實(shí)施中會(huì)遇到各方面的制約，在市場(chǎng)發(fā)展不健全的情況下想要融資難上加難，此外其合法性遭到質(zhì)疑，不具備發(fā)展壯大的政策環(huán)境和金融基礎(chǔ)。通常被人們誤解為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，得不到優(yōu)惠扶持政策的庇佑。若地方政府存在部門間的利益斗爭(zhēng)和博弈，民辦機(jī)構(gòu)很難在夾縫中生存。

此外，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老年人對(duì)所在社區(qū)或原工作單位養(yǎng)老服務(wù)提供情況的反應(yīng)并不樂觀，僅有39.8%的人認(rèn)為其所居住的社區(qū)提供了養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)或村委會(huì)在康復(fù)服務(wù)提供方面有充足的發(fā)展空間，社區(qū)居委會(huì)提供康復(fù)服務(wù)一方面可以增強(qiáng)村委會(huì)的威信，改善老年人的生活質(zhì)量；另一方面，多元化的服務(wù)項(xiàng)目也有利于提高村委會(huì)的服務(wù)能力，加快社區(qū)建設(shè)。

二、政策系統(tǒng)不完善，地方支持不足

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政策不完善，在落后山區(qū)存在政策缺失現(xiàn)象

“十二五”期間制定的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，對(duì)失能老人照護(hù)者有所表述，但不具體。“十三五”期間同樣對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提出規(guī)劃，四個(gè)重點(diǎn)建設(shè)工程中有兩個(gè)與失能老人密切相關(guān)。如社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工程的農(nóng)村敬老院、老年養(yǎng)護(hù)園和關(guān)榮村；社會(huì)福利服務(wù)體系建設(shè)工程中農(nóng)村留守老年人保護(hù)設(shè)施。政策出臺(tái)過(guò)于宏觀，沒有具體實(shí)施條例保證政策的順利推行。制度的進(jìn)入退出機(jī)制，資金籌集與發(fā)放、康復(fù)護(hù)理工作者的責(zé)任界定等，缺少科學(xué)合理的規(guī)定。沒有系統(tǒng)政策文件的出臺(tái)，政策實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)部門間利益博弈和責(zé)任推諉的現(xiàn)象。

（二）地方政府在失能老人康復(fù)服務(wù)提供上存在不足

追求生活品質(zhì)和接受文化理念不同，城鄉(xiāng)老年人在生活方式選擇和思想上存在差異，并且城市失能老人自理狀況優(yōu)于農(nóng)村失能老人。城市老年人合理搭配膳食，注意營(yíng)養(yǎng)均衡，有通過(guò)飲食保持健康的意識(shí)；而農(nóng)村老年人健康知識(shí)匱乏，外加醫(yī)療服務(wù)水平落后，同一年齡段中，農(nóng)村老人失去自理能力的可能性高于城市老人。農(nóng)村地區(qū)的公共資源投入不足，配置不完善，社區(qū)服務(wù)水平遠(yuǎn)不及城市。以康復(fù)服務(wù)為例，首先是康復(fù)醫(yī)院的區(qū)別，城市地區(qū)占康復(fù)醫(yī)院總量的83%，農(nóng)村占到總量的17%；其次康復(fù)護(hù)理站的差別，全國(guó)僅65家，城市占比91%，農(nóng)村占比9%。農(nóng)村失能老人就醫(yī)只能選擇村里的診所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，診所僅能提供常見疾病的治療，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院設(shè)備簡(jiǎn)陋，醫(yī)護(hù)人員有限，不能提供專業(yè)治療。

農(nóng)村男性青年外出務(wù)工的比例高，女性的勞動(dòng)參與率也在逐年提升，家庭成員主動(dòng)承擔(dān)失能老人照料責(zé)任的意識(shí)弱化。另一方面，農(nóng)村社區(qū)有限的服務(wù)供給能力不能應(yīng)對(duì)失能老人的康復(fù)需求。建議中央對(duì)東中西不同地區(qū)給予與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)的政策規(guī)劃，減緩區(qū)域間在康復(fù)服務(wù)人員及設(shè)備上的不平衡。

三、專項(xiàng)立法缺位，強(qiáng)制約束力弱

人口老齡化作為國(guó)際性問題，得到各國(guó)政府的重視。作為弱勢(shì)群體的老年人，其基本生活權(quán)益應(yīng)得到法律的保護(hù)。目前與失能老人有關(guān)的法律法規(guī)有《老年人權(quán)益保障法》《殘疾人保障法》《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》等，從宏觀層面界定失能老人的相關(guān)權(quán)益。我國(guó)仍未出臺(tái)針對(duì)失能老人的專項(xiàng)康復(fù)服務(wù)法規(guī)，甚至針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)制度的法規(guī)也尚未提上議程。國(guó)家對(duì)失能老人的關(guān)注度還不夠使康復(fù)服務(wù)作為一個(gè)完整體系存在，康復(fù)醫(yī)護(hù)人員、照護(hù)者得不到社會(huì)應(yīng)有的尊重。在康復(fù)服務(wù)行業(yè)，勞動(dòng)者的工資發(fā)放、技能培訓(xùn)和基本權(quán)益皆無(wú)具有約束力的政策法規(guī)保障。僅北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)制定了失能老人照護(hù)的地方性政策，并取得成效。上海市政府走在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的最前沿，制定指標(biāo)評(píng)估養(yǎng)老服務(wù)需求，對(duì)服務(wù)資金來(lái)源和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)做明確規(guī)定，根據(jù)同行業(yè)工資水平合理劃定服務(wù)人員的收入。雖在上海市內(nèi)得到推廣并對(duì)其周邊地區(qū)起到輻射作用，但制度設(shè)計(jì)仍有欠缺，加速康復(fù)服務(wù)在地區(qū)間的差異。在康復(fù)服務(wù)工作開展實(shí)施中，沒有切實(shí)有效的法律賦予工作人員權(quán)力，同時(shí)對(duì)制度的貫徹實(shí)施約束力減弱。

四、傳統(tǒng)意識(shí)根深蒂固，社會(huì)支持少

（一）受文化水平限制，農(nóng)村老年人傳統(tǒng)意識(shí)強(qiáng)

康復(fù)對(duì)失能老人老年生活至關(guān)重要，利用社會(huì)提供的資源，使失能老人身體康復(fù)，進(jìn)而重返社會(huì)。其康復(fù)訓(xùn)練是改善身體健康狀況的關(guān)鍵，有利于提高其生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)生理和心理雙層面的康復(fù)，延長(zhǎng)老年人壽命。然而部分失能老人寧可居家絕不選擇醫(yī)院，自身掌握健康知識(shí)少，對(duì)養(yǎng)老環(huán)境的選擇未遵循利己原則，錯(cuò)失就醫(yī)良機(jī)，加重病情。失能老人對(duì)康復(fù)沒有系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，在兒女或其他家庭成員照顧下，得過(guò)且過(guò)。若想實(shí)現(xiàn)身體機(jī)能的恢復(fù)，必須改變老年人的生活意識(shí)，養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，注意生活衛(wèi)生，保持環(huán)境整潔，為身體康復(fù)創(chuàng)造外在環(huán)境；同時(shí)，在飲食等方面以養(yǎng)生為主，選擇綠色健康的食物。

（二）農(nóng)村地區(qū)志愿者隊(duì)伍發(fā)展不足

當(dāng)代志愿者隊(duì)伍成員多為受過(guò)高等教育的大學(xué)生，或者具有高素質(zhì)和高品格的社會(huì)人士，他們對(duì)公益事業(yè)有熱心，善于幫助他人。志愿者團(tuán)隊(duì)深入社區(qū)，與失能老人交流，可以排解老年人心中的苦悶，成為康復(fù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的有效補(bǔ)充。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，志愿者在城鄉(xiāng)社區(qū)康復(fù)服務(wù)人員中占比很小，并未發(fā)揮其應(yīng)有作用。尤其在廣大農(nóng)村地區(qū)，志愿者服務(wù)開展滯后，大學(xué)生僅在寒暑假有空余時(shí)間，時(shí)間較短，入村的前期培訓(xùn)耗時(shí)長(zhǎng)，志愿者實(shí)際服務(wù)時(shí)間很短，耗費(fèi)時(shí)間成本高，沒有形成可持續(xù)的服務(wù)鏈。另外，農(nóng)村地區(qū)生活環(huán)境差，老年人居住分散，工作量大，志愿者團(tuán)隊(duì)更傾向選擇城市社區(qū)提供服務(wù)。失能老人康復(fù)服務(wù)工作團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)上并不合理，行業(yè)大環(huán)境不完善，人才引進(jìn)機(jī)制實(shí)施缺乏力度。

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