法治視野下的城市管理體制創(chuàng)新初探

摘 要：近年來，三元區(qū)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能日趨完善，管理水平也持續(xù)加強(qiáng)，取得了顯著成效，但也面臨著加強(qiáng)管理創(chuàng)新和保障健康運(yùn)行等諸多難題。如何進(jìn)一步創(chuàng)新管理體制，規(guī)范管理行為，提升管理水平，成為迫在眉睫的重要課題。

關(guān)鍵詞：法治；城市管理體制；創(chuàng)新

黨的十八大以來，隨著我國依法治國理念不斷深化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，創(chuàng)新城市管理體制，提升城市管理水平，越來越受到政府與社會(huì)各界所關(guān)注。2016年2月6日通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》指出：“積極適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，對促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重要現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義?！苯陙恚獏^(qū)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，功能日趨完善，管理水平也持續(xù)加強(qiáng)，取得了顯著成效，但也面臨著加強(qiáng)管理創(chuàng)新和保障健康運(yùn)行等諸多難題。如何進(jìn)一步創(chuàng)新管理體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平成為迫在眉睫的關(guān)鍵課題。

一、三元區(qū)城市管理體制創(chuàng)新工作的基本情況

一直以來，三元區(qū)政府都高度重視城市管理工作，緊緊圍繞創(chuàng)建全國文明城市、鞏固國家衛(wèi)生城市的總體目標(biāo)，以打好城市建設(shè)戰(zhàn)役、民生工程戰(zhàn)役等六大版塊項(xiàng)目為載體，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新理念，進(jìn)一步完善城市管理長效機(jī)制，落實(shí)城市管理的各項(xiàng)措施，著力打造“實(shí)力三元、創(chuàng)新三元、宜居三元、綠色三元”，城市管理水平和城市整體形象明顯提高。

1.明確管理職責(zé)，完善管理體制

2015年市委辦、市政府辦轉(zhuǎn)發(fā)了市城管委制定的《梅列、三元區(qū)人民政府及市直有關(guān)部門城市管理工作職責(zé)》，對兩區(qū)政府及市直14個(gè)有關(guān)部門的城市管理職責(zé)予以明確，2015年又對兩區(qū)政府及市直有關(guān)部門的部分職責(zé)分工進(jìn)行調(diào)整，明確有關(guān)單位的工作職責(zé)。三元區(qū)政府充分發(fā)揮在城市管理工作中的主體作用，推進(jìn)城市長效管理，優(yōu)化資源配置，有力地推進(jìn)了創(chuàng)城工作的開展。

2.加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，理順運(yùn)行機(jī)制

2013年，三明市人民政府頒布了《關(guān)于開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，把市區(qū)的城管工作重心下移，下放給兩區(qū)實(shí)行屬地管理，三元城監(jiān)大隊(duì)變身為三元城管大隊(duì)，同時(shí)成立三元區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，一套人馬兩塊牌子。此外，業(yè)務(wù)上還接受市規(guī)劃局和國土局的委托，進(jìn)行違法建設(shè)和違法用地行政執(zhí)法工作。通過相對集中，一定程度上解決了城市管理工作中存在的多頭管理、職責(zé)不明、權(quán)限不清等問題。

3.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)工作責(zé)任

在城管隊(duì)伍建設(shè)上，加大資金投入，率先實(shí)行制式服裝、執(zhí)法標(biāo)志、執(zhí)法文書“三統(tǒng)一”工作，緩解場所老化和裝備落后的問題，提高執(zhí)法的效率和水平。同時(shí)，圍繞解決市民關(guān)注的城市管理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，組織開展了市容環(huán)境衛(wèi)生、建設(shè)工地棄土、車輛靜態(tài)停放秩序、違法建設(shè)或占地、廣告管理、建筑垃圾等專項(xiàng)整治行動(dòng)，有效維護(hù)了絕大多數(shù)市民的居住利益，極大地改善了市容市貌。

二、三元區(qū)城管體制創(chuàng)新工作中存在的不足

1.城市管理體制依然滯后

近年來市、區(qū)兩級(jí)雖然在城市管理體制方面作了有益的探索，但城市管理線長面廣，涉及部門眾多，由于職能交叉，城市管理宏觀調(diào)控困難，仍然存在著推諉、扯皮現(xiàn)象，分工協(xié)作、主動(dòng)作為的工作機(jī)制尚不健全。究其原因：一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多，行政處罰權(quán)分散，不便于集中統(tǒng)一管理，部門與部門之間缺少相互協(xié)調(diào)配合，造成被動(dòng)管理；二是市與區(qū)的城管責(zé)權(quán)不清，關(guān)系不順；三是有關(guān)城管方面的法規(guī)不健全、操作性不強(qiáng)，執(zhí)法手段和力度受限制。雖然設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局，由于編制和經(jīng)費(fèi)未能及時(shí)到位，城市管理行政執(zhí)法力度依舊欠缺。

2.城市管理重點(diǎn)難點(diǎn)問題無法突破

占道經(jīng)營、流動(dòng)攤點(diǎn)、市場外擺攤問題未能有效解決，夜市大排檔和臨時(shí)市場臟亂差、農(nóng)貿(mào)市場管理不到位等仍然存在，亂停放車輛、城市“牛皮癬”和裝修垃圾亂倒未得到有效根治。城市管理工作的重要性還沒有真正在全社會(huì)形成共識(shí)，重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象仍不同程度地存在，部分群眾對城市管理認(rèn)識(shí)程度和支持度、參與度不高。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)有待加強(qiáng)

雖然三元區(qū)多年來對基礎(chǔ)設(shè)施的投入不斷增加，但由于歷史欠賬多，存在城市基礎(chǔ)設(shè)施不配套、硬件設(shè)施不健全、破損陳舊較嚴(yán)重等問題，增加了城市管理的難度，也影響了城市管理的質(zhì)量。由于城市人口驟增，目前大市場周邊占道經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致一些社會(huì)無業(yè)人員收取保護(hù)費(fèi)甚至發(fā)生嚴(yán)重暴力抗法事件。此外，公共停車場嚴(yán)重不足，影響了道路通行能力和交通順暢，停車供需矛盾十分突出。

三、進(jìn)一步推進(jìn)三元區(qū)城市管理體制創(chuàng)新的對策建議

城市管理是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，事關(guān)民生和社會(huì)和諧，且工作量大涉及面廣，任務(wù)十分艱巨?！笆濉睍r(shí)期，三元區(qū)將更加注重城市建設(shè)，加快實(shí)施城市建設(shè)“一線兩區(qū)三配套”行動(dòng)計(jì)劃。拓展以新市路為主線的舊城改造，優(yōu)化城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)老城區(qū)煥發(fā)新活力。針對目前存在的突出問題，必須不斷加強(qiáng)城市管理體制創(chuàng)新，提升城市管理水平，造福市民。

1.進(jìn)一步深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革

（1）認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《中共中央國務(wù)院關(guān)于關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中涉及到城市管理部門機(jī)構(gòu)性質(zhì)、執(zhí)法人員身份編制等問題的文件精神，建立健全協(xié)管人員招聘、管理、獎(jiǎng)懲、退出等制度，減少協(xié)管人員數(shù)量，建設(shè)一支過硬的執(zhí)法隊(duì)伍，真正做到依法、規(guī)范、文明執(zhí)法。進(jìn)一步推進(jìn)城市管理工作重心下移，使其真正承擔(dān)起城市綜合管理與執(zhí)法作用。

（2）現(xiàn)行管理?xiàng)l件下，要加快推行聯(lián)合執(zhí)法。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》的精神，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，推行相對集中城市管理行政處罰權(quán)工作。組建真正意義上的城市管理聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法程序，提高執(zhí)法成效，對城市進(jìn)行綜合執(zhí)法管理。

（3）管理更加科學(xué)化、文明化、人性化，不讓城管“背鍋”。在推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的工作過程中不搞一刀切的做法，清理不屬于城市管理部門職責(zé)范圍的處罰權(quán)，使得不合理地集中的處罰權(quán)回歸原有專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

2.切實(shí)加快農(nóng)貿(mào)市場、停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

政府要進(jìn)一步建立長效發(fā)展機(jī)制，增加投入，盡快完善一批城市發(fā)展迫切需要的公用設(shè)施，通過逐步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，不斷增強(qiáng)城市服務(wù)功能。加強(qiáng)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)和營運(yùn)方式的研究，規(guī)范農(nóng)貿(mào)市場功能，理順管理機(jī)制，完善管理制度，杜絕場外占道經(jīng)營行為。嚴(yán)格區(qū)分弱勢群體和黑惡勢力，嚴(yán)厲打擊市場欺行霸市流氓行為，充分平衡城市秩序與普通民眾兩者利益。引入市場機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本合作方式，逐步加大政府購買服務(wù)力度，合理設(shè)置、有序管理方便生活的自由市場、攤點(diǎn)群、流動(dòng)商販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)等經(jīng)營場所和服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，推進(jìn)城市便民服務(wù)設(shè)施等的市場化運(yùn)營。

3.著力解決城市管理現(xiàn)行工作中的瓶頸問題

（1）著力解決流動(dòng)攤販占道經(jīng)營問題。流動(dòng)攤點(diǎn)管理涉及弱勢群體利益，關(guān)系社會(huì)民生，長期以來都是城管部門工作的難點(diǎn)，也倍受廣大市民關(guān)注。而在現(xiàn)有的體制下，城管只負(fù)責(zé)清理，不管清理的對象之前是什么狀況，也不管清理之后他有沒有新的謀生路徑，最終只會(huì)把雙方情緒推向極端化。因此，在市場建設(shè)跟不上的情況下，應(yīng)綜合運(yùn)用規(guī)劃引導(dǎo)、市場運(yùn)作、商戶自治等方式，順應(yīng)歷史沿革和群眾需求，選擇適當(dāng)?shù)囟?，暫時(shí)通過采取定點(diǎn)、定位、定時(shí)的辦法，建設(shè)“販賣空間”臨時(shí)疏導(dǎo)點(diǎn)，立法予以明確，實(shí)施規(guī)范管理，有效解決流動(dòng)攤販占道經(jīng)營問題。

（2）取消城管行使的物品暫扣權(quán)，司法機(jī)關(guān)介入城市管理。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市工作的重心正從統(tǒng)治走向治理，從事城市管理活動(dòng)的主體可以是政府、也可以是民間組織、社會(huì)團(tuán)體。《福建省城市建設(shè)監(jiān)察條例》已經(jīng)無法適應(yīng)管理的要求。要加快城管立法工作，加強(qiáng)司法銜接，建立城市管理部門與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送等制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接。

（3）依法建立城市管理執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任清單，向社會(huì)公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機(jī)制。進(jìn)一步加大城市管理宣傳力度，加強(qiáng)市民教育，提高文明意識(shí)，使廣大市民自覺養(yǎng)成關(guān)心市容市貌、維護(hù)城市形象的良好習(xí)慣，自覺抵制各種不文明行為，為城市管理創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。進(jìn)一步廣泛調(diào)動(dòng)市民參與城市管理的積極性，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)廣大市民對城市綜合整治進(jìn)行監(jiān)督，形成廣大市民共同參與城市管理的合力。

作者簡介：

陳君倉，男，中共三明市委黨校（市行政學(xué)院、市社會(huì)主義學(xué)院）法學(xué)教研室副教授。

（作者單位：中共福建三明市委黨校）