淺論民辦營利性養(yǎng)老機構發(fā)展困境及對策

李培曉

[摘要]隨著人口老齡化的加速發(fā)展，僅僅依靠非營利性養(yǎng)老機構來滿足老年人的多樣化養(yǎng)老服務需求顯得越發(fā)捉襟見肘。民辦營利性養(yǎng)老機構憑借市場反應敏銳、運營機制靈活、服務優(yōu)質高效等優(yōu)勢成為彌補養(yǎng)老服務供給不足的重要力量，但其發(fā)展面臨著政策、運營等方面的諸多困難。本文結合民辦營利性養(yǎng)老機構面臨的發(fā)展困境，提出了針對性的對策。

[關鍵詞]民辦營利性養(yǎng)老機構；困境；對策

近年來，我國人口老齡化特別是空巢化、失能化快速發(fā)展，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能因難堪重負不斷弱化，老年人對專業(yè)化機構養(yǎng)老需求日趨旺盛。然而，由于我國養(yǎng)老產業(yè)正處于初步發(fā)育階段，加之公共財政的有限性，單純依靠公辦非營利性養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務愈發(fā)捉襟見肘。截至2014年底，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位27.2張，不及發(fā)達國家平均水平的一半。滿足不同社會化養(yǎng)老需求的民辦營利性養(yǎng)老機構憑市場反應敏銳、運營機制靈活、服務優(yōu)質高效等優(yōu)勢已成為彌補公辦非營利養(yǎng)老資源供給不足的“生力軍”，如雨后春筍般發(fā)展起來，但由于缺乏成熟經驗和配套制度面臨諸多發(fā)展困境，亟待從政府、社會和養(yǎng)老機構自身等角度加以重視和解決。

一、民辦營利性養(yǎng)老機構的發(fā)展現(xiàn)狀

很長一段時期內，養(yǎng)老機構統(tǒng)稱為“社會福利機構”。1999年發(fā)布的《社會福利機構管理暫行辦法》的規(guī)定：“社會福利機構是指國家或社會力量舉辦的為老年人、殘疾人、精神病人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護、康復、托管等生活服務的公益性非營利機構?！边@一政策背景下，養(yǎng)老機構多屬公辦性質。民辦養(yǎng)老機構只能以民辦非企業(yè)單位身份注冊登記為非營利性養(yǎng)老機構，雖可享受有關優(yōu)惠政策，但盈利部分不能分紅，只能用于養(yǎng)老機構滾動式發(fā)展。民間資本若要成立營利性養(yǎng)老機構，無法通過注冊獲得合法身份。

隨著我國進入加速老齡化階段，老年人基數(shù)大，老齡化速度快，加之計劃生育與人口流動造成的“8421”家庭結構、空巢家庭，導致養(yǎng)老服務供需矛盾日趨凸顯、單靠政府提供養(yǎng)老服務越發(fā)獨樹難支，政府出臺了一系列鼓勵民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的政策。2012年，《關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見》的出臺，標志著民辦營利性養(yǎng)老機構可以以企業(yè)法人身份登記，擁有了合法的地位。2013年g月，《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)[2013]35號明確提出：要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，提供方便可及、價格合理的各類養(yǎng)老服務和產品，滿足養(yǎng)老服務多樣化、多層次需求。支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構。并提出養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅、減半征收有關行政事業(yè)性收費、用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行等一系列優(yōu)惠政策。2015年1月國家發(fā)展改革委、民政部《關于規(guī)范養(yǎng)老機構服務收費管理促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（發(fā)改價格[2015】129號）要求“民辦營利性養(yǎng)老機構服務收費項目和標準均由經營者自主確定，政府有關部門不得進行不當干預?！蓖瑫r，北京、天津、上海、山東、浙江、江蘇等省（市）紛紛出臺一系列鼓勵民辦營利性養(yǎng)老機構發(fā)展的行業(yè)準入、財政補貼、稅收減免等優(yōu)惠政策。

二、民辦營利性養(yǎng)老機構面臨的突出困境

盡管民辦營利性養(yǎng)老機構已獲得合法身法，但在實際操作中仍面臨難獲同等政策扶持、難以實現(xiàn)持續(xù)盈利、難以承擔過高經營和服務風險等諸多發(fā)展困境。

（一）難與非營利養(yǎng)老機構享受同等政策

由于歷史原因，我國養(yǎng)老機構長期以社會福利機構的形式存在，因此我國現(xiàn)行養(yǎng)老機構優(yōu)惠政策大多是基于養(yǎng)老服務的非營利屬性而設計的，專門針對營利性養(yǎng)老服務的政策少之又少。較之非營利性養(yǎng)老機構，營利性養(yǎng)老機構所獲政府支持甚微。用地方面：非營利性養(yǎng)老機構可采取劃撥形式供地且無須繳納土地出讓金，營利性養(yǎng)老機構須通過招拍掛途徑獲得且全額繳納土地出讓金；財政補貼方面：非營利性養(yǎng)老機構可獲得政府一次性建設補貼和運營補貼，營利性養(yǎng)老機構無法享受；稅收方面：非營利性養(yǎng)老機構免繳營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和行政事業(yè)性收費，營利性養(yǎng)老機構只享受養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅和行政事業(yè)性收費減半政策。

（二）僅有優(yōu)惠政策難以落實到位

盡管民辦營利性養(yǎng)老機構也能夠享受到一定的政策扶持，但由于部門分割形成的政策協(xié)調性偏差、缺乏具體實施細則導致的政策操作性不強，部分扶持政策原則性規(guī)定多，具體可操作性條款少，對責任部門的規(guī)定模糊不清，導致政策或落地有延遲、或未能落地。有媒體針對100多家民辦養(yǎng)老機構的調查結果顯示：76%的民辦營利性養(yǎng)老機構沒有拿到過床位補貼，而且由于95%以上的民辦營利性養(yǎng)老機構依靠自建房屋及租用房屋，導致政府關于養(yǎng)老機構建設用地的優(yōu)惠政策難落實。民辦營利性養(yǎng)老機構僅有的扶持政策本來就相對匱乏，倘若再不能落到實處，勢必會極大損傷民間資本的投資熱情，遲滯養(yǎng)老服務業(yè)的蓬勃發(fā)展。

（三）缺乏可持續(xù)發(fā)展能力

向老年人收取服務費是民辦非營利性養(yǎng)老機構的主要資金來源。盡管目前民辦營利性養(yǎng)老機構的收費模式五花八門，比如產權制、會員制、抵押制、租金制、月費制等，但是這種“以老人養(yǎng)機構”模式，無論采取哪種模式都很難實現(xiàn)盈利甚至很難回收成本，主要原因在于養(yǎng)老機構承受著“一高一壓”：一是土地、房屋等固定資產投資成本高，以某民辦養(yǎng)老院為例，有100個床位，收費一般茌2000～2500元/月，而每年租金就有100萬。這100萬攤在每一張床位上，就是每張床每年1萬元的租房成本。按月折算，每張床的成本就達800多元；二是由于非營利養(yǎng)老機構的前期投入由政府出資，成本比民辦營利性養(yǎng)老機構低得多，但客戶又與民辦營利性養(yǎng)老機構高度重合，擠壓了營利性養(yǎng)老機構服務價格的提升空間。“一高一壓”合力促使營利性養(yǎng)老機構資本流動性差、投資回收期長，通常需要15年以上甚至30年才能收回成本，盈利更是無從談起。

三、破解民辦營利性養(yǎng)老機構發(fā)展困境的對策

政府、養(yǎng)老機構、社會各界應厘清各自定位，共同破題民辦營利性養(yǎng)老機構的發(fā)展困境。

（一）對營利性、非營利養(yǎng)老機構一視同仁

養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的活力源頭在于廣泛、雄厚的社會資本參與?，F(xiàn)階段，我國養(yǎng)老機構發(fā)育尚不成熟，政府理應發(fā)揮政策優(yōu)勢，扶持民辦營利性養(yǎng)老機構發(fā)展，以撬動更多社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)。然而，現(xiàn)行的營利性、非營利性養(yǎng)老機構政策扶持“雙軌制”會嚴重削弱民間資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的熱情，同時致使民辦營利性養(yǎng)老機構生存堪憂。民辦營利性養(yǎng)老機構雖然不具有非營利屬性，但是它以市場化的模式，為老年人提供了優(yōu)質、個性、專業(yè)、細致的吃、住、醫(yī)、護、娛服務，滿足了老年人的多樣化需求，在緩和全社會養(yǎng)老供需矛盾的同時，示范和引領更多民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)。因此，政府應該調整政策定位，放開養(yǎng)老機構扶持政策公益性限制，對營利性和非營利性養(yǎng)老機構一視同仁。在這方面，一些地方已做出探索。北京市政府《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》提出：“探索營利性養(yǎng)老機構享受基本建設補貼、運營補貼等政策。”山東省泰安市政府印發(fā)的《加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》提出：“為支持社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，根據(jù)新規(guī)，營利性與非營利性養(yǎng)老機構建設、運營，享受同等的財政補助政策。”

（二）明確民辦營利性養(yǎng)老機構政策的操作細則

馬克思說：“一打綱領，不如一個行動?！贬槍φ吒嗤Ａ粼陧攲釉O計層面和缺乏現(xiàn)實可操作性的現(xiàn)狀，應該加快出臺相應配套實施辦法或操作細則，使每一項政策都有對口部門去跟進、每一項條款都能給養(yǎng)老機構帶來實惠。2014年，廣東省梅州市政府下發(fā)《關于印發(fā)梅州市民辦養(yǎng)老機構運營補貼實施辦法》，對民辦養(yǎng)老機構運營補貼的對象、標準、資金來源、申請和審批流程、資金用途及監(jiān)督管理等給予了具體明確的規(guī)定，確保了民辦營利性養(yǎng)老機構獲取扶持政策有章可循。

（三）創(chuàng)新養(yǎng)老機構的運營模式

針對集中式養(yǎng)老服務業(yè)固定資產投資大、資本流動性差的瓶頸，民辦營利性養(yǎng)老機構應打破原有會員制、租金式等傳統(tǒng)盈利模式，著眼投資、消費兩端，探索更貼合老年人消費特點且可實現(xiàn)資本快速流動的經營模式，從投資端出發(fā)，可采取公建民營模式，政府出資修建養(yǎng)老機構，再通過委托管理、合作運營、購買服務等方式進行社會化運營，這樣可將初期投入的重資產轉化為輕資產，釋放民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)的壓力；從消費端出發(fā)，可采取“以房養(yǎng)老”、“反抵押”等模式，鼓勵老年人將自有房產以抵押、置換等方式間接付養(yǎng)老機構服務費用，增強老年人的養(yǎng)老支付能力。