中國行業(yè)公安執(zhí)法問題研究

龍　耀

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中國行業(yè)公安執(zhí)法問題研究

龍耀

摘要：中國行業(yè)公安執(zhí)法面臨的問題主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：一是刑事執(zhí)法體制不順，受干擾嚴(yán)重，執(zhí)法公正性遭遇挑戰(zhàn)；二是治安行政執(zhí)法不足，沒能滿足社會(huì)公眾對行業(yè)公安維護(hù)轄區(qū)社會(huì)治安秩序之期待；三是源于管理體制和利益追逐，行業(yè)公安的部門行政執(zhí)法過多；四是警察社會(huì)服務(wù)錯(cuò)位，真正的社區(qū)警務(wù)服務(wù)不足；五是出現(xiàn)警察權(quán)力部門化現(xiàn)象。行業(yè)公安執(zhí)法問題根源于其現(xiàn)行管理體制。行業(yè)公安管理體制改革方向是：領(lǐng)導(dǎo)一體化，管理屬地化，執(zhí)法專業(yè)化。

關(guān)鍵詞：行業(yè)公安；公安執(zhí)法；公安管理

2015年8月12日深夜，天津港發(fā)生?；锲反蟊?，在165名遇難和8名失蹤人員當(dāng)中，有115名公安民警(含公安消防人員)，其中絕大多數(shù)屬于天津港公安局……社會(huì)在關(guān)注這起爆炸發(fā)生的深層內(nèi)幕的同時(shí)，也在關(guān)注一個(gè)令人尷尬的問題：天津港公安局警察及其消防人員的身份問題。圍繞這個(gè)問題，“合同制警察”、“農(nóng)民工消防員”、“企業(yè)公安”等怪異名稱相繼出現(xiàn)。雖然李克強(qiáng)總理以“英雄沒有編外”為該爆炸中犧牲的天津港公安局的警察和消防人員的撫恤問題畫上了句號，但這只是中國行業(yè)公安中諸多問題之冰山一角，行業(yè)公安執(zhí)法中更深層次的體制性問題遠(yuǎn)未解決。

在我國龐大的公安體系中，目前有6支全國性行業(yè)公安隊(duì)伍，即交通航運(yùn)公安(天津港公安局即屬此類)、鐵路公安、森林公安、民航公安、緝私警察、中國海警，還有一些地方設(shè)置了環(huán)保警察、國土公安、稅務(wù)警察、旅游警察等其他種類的行業(yè)公安。他們承擔(dān)著繁重的刑事偵查、行政執(zhí)法等法定任務(wù)，同時(shí)卻面臨嚴(yán)重的體制性問題，包括執(zhí)法體制、管理體制和經(jīng)費(fèi)保障體制，等等。正是這特殊的體制性問題，導(dǎo)致它們的刑事偵查、行政執(zhí)法等公安工作出現(xiàn)了特殊問題。系統(tǒng)研究中國行業(yè)公安執(zhí)法中存在的特殊的體制性問題，是當(dāng)前我國公安建設(shè)、司法體制改革面臨的重要問題。

一、中國行業(yè)公安刑事執(zhí)法問題

當(dāng)前，我國行業(yè)公安的刑事執(zhí)法問題主要體現(xiàn)在刑事執(zhí)法體制不順，受干擾較為嚴(yán)重，執(zhí)法公正性遭遇挑戰(zhàn)等方面。

(一)行業(yè)公安刑事執(zhí)法權(quán)限及其問題

作為公安機(jī)關(guān)的組成部分，行業(yè)公安的主要職能是刑事偵查。行業(yè)公安要履行刑事偵查任務(wù)，需要有相應(yīng)的刑事執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法機(jī)制作為保障。當(dāng)前，我國行業(yè)公安分別履行著相應(yīng)的刑事偵查任務(wù)，但是，在刑事偵查權(quán)限、刑事執(zhí)法機(jī)制方面，行業(yè)公安卻面臨著各種問題。

目前，對于行業(yè)公安機(jī)關(guān)的刑事案件管轄權(quán)，在2012年修改的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中有較為明確的規(guī)定。從中可見，鐵路公安、交通公安、民航公安都是負(fù)責(zé)偵查所管轄區(qū)域內(nèi)的刑事案件，森林公安、緝私警察并不是按照地域來分配刑事案件管轄權(quán)，而是按照刑事案件類別來進(jìn)行分工，其中森林公安主要負(fù)責(zé)森林和野生動(dòng)物類刑事案件，緝私警察主要負(fù)責(zé)走私類刑事案件。

當(dāng)然，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》對行業(yè)公安的刑事案件管轄權(quán)還只是粗略的分工，具體分工往往還是在具體的文件中予以明確。比如2001年國家林業(yè)局、公安部《關(guān)于森林和陸生野生動(dòng)物刑事案件管轄及立案標(biāo)準(zhǔn)》中明確森林公安機(jī)關(guān)管轄盜伐林木、濫伐林木等19種刑事案件。后來，隨著《刑法》的修改，實(shí)踐中森林公安的刑事案件管轄范圍增加了2種：非法收購、運(yùn)輸、加工、出售珍貴樹木或者國家重點(diǎn)保護(hù)的其他植物及其制品，非法占用農(nóng)用地案件(非法占用林地案件)。

行業(yè)公安承擔(dān)著刑事案件偵查任務(wù)，需要有適當(dāng)?shù)膱?zhí)法權(quán)限相保障。但是，在行業(yè)公安執(zhí)行刑事偵查任務(wù)的實(shí)踐中，往往遭遇執(zhí)法權(quán)限困境。比如森林公安，由于《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》的要求是“縣級以上公安機(jī)關(guān)”才有刑事案件立案權(quán)、刑事強(qiáng)制措施批準(zhǔn)權(quán)等，而縣級森林公安局往往不被認(rèn)為是“縣級公安機(jī)關(guān)”，所以，縣級森林公安機(jī)關(guān)目前基本上沒有落實(shí)刑事偵查權(quán)，縣級森林公安局及森林公安派出所在開展刑事偵查工作過程中，從立案到采取偵查措施特別是刑事拘留等環(huán)節(jié)，都面臨一個(gè)刑事偵查權(quán)的問題?，F(xiàn)實(shí)中，基層森林公安機(jī)關(guān)往往是到所在縣的公安機(jī)關(guān)尋求支持，以所在縣的公安局的名義開展刑事偵查工作。這種辦法在2009年森林公安編制改革完成以前還勉強(qiáng)能維持，因?yàn)樯止矙C(jī)關(guān)在名稱上往往是和當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)聯(lián)系在一起，通常掛的是“××縣公安局森林公安分局”或“××縣公安局森林警察大隊(duì)”等。森林公安派出所往往也是掛“××縣公安局××派出所”的牌子。但是，在2009年森林公安編制改革完成以后，森林公安機(jī)關(guān)的名稱大都獨(dú)立于所在地政府公安機(jī)關(guān)之外，成為“××縣森林公安局”，派出所的名稱也是“××縣森林公安局××派出所”。這樣，一些基層森林公安機(jī)關(guān)再以所在縣級人民政府公安局的名義開展刑事偵查工作就會(huì)遇到障礙，有些縣級人民政府公安局就以森林公安機(jī)關(guān)不屬于所在地政府公安機(jī)關(guān)管理為名不予配合。其實(shí)，地方政府公安機(jī)關(guān)的考量也有其道理，調(diào)查取證、扣押物品等案件偵查工作由森林公安民警以森林公安機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行，出示的證件也是“森林公安局”的證件，但在拘留犯罪嫌疑人、扣押物品時(shí)如果出示的卻是以所在地政府公安局簽發(fā)的拘留證、扣押物品決定書，其間總是存在執(zhí)法權(quán)不順的問題。

(二)行業(yè)公安與所在地政府公安部門協(xié)作機(jī)制不暢

由于常常要面對違法犯罪分子的暴力，警察執(zhí)法非常需要相互之間的緊密協(xié)作。作為分散在各地的行業(yè)公安，警力相對單薄，尤其需要所在地公安機(jī)關(guān)的高度協(xié)作。但是，當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐中，由于缺乏適當(dāng)?shù)膮f(xié)作機(jī)制，行業(yè)公安執(zhí)法面臨較多的問題。

比如森林公安機(jī)關(guān)通常分布到各個(gè)市縣，甚至在林區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了森林公安派出所，森林公安機(jī)關(guān)的分布點(diǎn)多面廣，執(zhí)法時(shí)迫切需要所在地人民政府公安機(jī)關(guān)的協(xié)作。但是，由于協(xié)作機(jī)制不完善，森林公安在執(zhí)法時(shí)很難得到所在地政府公安機(jī)關(guān)的高效協(xié)作，包括信息共享、技術(shù)共享等方面。即使在一些有刑事執(zhí)法權(quán)的設(shè)區(qū)市級森林公安局，在將由其決定刑事拘留的犯罪嫌疑人移交給所在地政府公安機(jī)關(guān)下屬的看守所羈押時(shí)，都會(huì)遇到不協(xié)調(diào)的問題。有的看守所不太愿意配合辦理羈押手續(xù)，因?yàn)樗麄兊闹贫纫?guī)定辦理接受被羈押人員手續(xù)時(shí)需要所在地政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字，看守所不認(rèn)可森林公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字。類似的問題在其他行業(yè)公安執(zhí)法過程中同樣存在。

(三)行業(yè)公安刑事執(zhí)法受所屬行業(yè)行政部門干擾嚴(yán)重

行業(yè)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法以刑事執(zhí)法為主，刑事執(zhí)法要服從訴訟價(jià)值定位，其中的核心價(jià)值是公正。但是，在執(zhí)法實(shí)踐中，行業(yè)公安刑事執(zhí)法較為嚴(yán)重地受到所屬行業(yè)部門的干擾，執(zhí)法公正價(jià)值遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

以森林公安為例，林業(yè)部門干涉森林公安的刑事執(zhí)法在有些案件類型中幾乎是體制性的。比如濫伐林木案，該案的實(shí)施主體常常是國有林場，而國有林場屬于林業(yè)行政部門直屬的事業(yè)單位，和林業(yè)行政部門之間有直接的關(guān)系，甚至在一定程度上管轄、影響森林公安派出所。在這種情況下，森林公安要查處國有林場的濫伐林木違法犯罪行為幾乎是阻力重重。近年來，中國各地常常暴露出重大的濫伐林木案件卻得不到有效查處，其中的深層次根源就在于森林公安查處該類案件時(shí)會(huì)遭遇嚴(yán)重的阻力，“自己的刀削不了自己的把”。

即使不是國有林場，非公有制的林業(yè)企業(yè)也往往會(huì)和一些林業(yè)行政部門領(lǐng)導(dǎo)之間有較多的“關(guān)照、被關(guān)照”的復(fù)雜關(guān)系。一旦存在這種關(guān)系，森林公安對林業(yè)企業(yè)濫伐林木等違法犯罪行為的查處就常常會(huì)遭遇阻力。

行業(yè)公安刑事執(zhí)法更容易遭遇所屬行政部門的干擾，除了上述體制性的問題之外，還有一個(gè)原因是一些行業(yè)行政部門領(lǐng)導(dǎo)的法制意識比較弱。行業(yè)行政部門往往是定位于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)GDP增長，而不是像公檢法機(jī)關(guān)那樣定位于追求執(zhí)法公正。當(dāng)本應(yīng)該追求執(zhí)法公正的行業(yè)公安機(jī)關(guān)被置于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)行政部門下來領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，行業(yè)公安原本應(yīng)秉持的執(zhí)法公正價(jià)值難免會(huì)被行業(yè)行政部門領(lǐng)導(dǎo)所干擾。

為了更深入了解行業(yè)公安辦理刑事案件受到所屬行政部門干擾的情況，筆者曾對鐵路公安、森林公安、交通公安進(jìn)行問卷調(diào)查。筆者主要是通過QQ等網(wǎng)絡(luò)渠道進(jìn)行問卷調(diào)查，共調(diào)查了766位民警，其中鐵路公安民警253位，森林公安民警297位，交通公安民警216位。結(jié)果顯示，認(rèn)為行業(yè)公安民警執(zhí)法受到所屬部門領(lǐng)導(dǎo)干擾的數(shù)量分別是212、289、201，比率分別為83.79%、97.31%、93.06%。從上述調(diào)查可見，行業(yè)公安民警執(zhí)法受所屬部門干擾的比率達(dá)到91.64%。

(四)行業(yè)公安機(jī)關(guān)刑事執(zhí)法不足

行業(yè)公安刑事執(zhí)法工作存在的另一個(gè)問題就是：行業(yè)公安民警刑事執(zhí)法的積極性不高，刑事執(zhí)法工作不足，一些刑事案件沒有得到有效查處。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，中國鐵路警察警力配置約為1人/公里，而英國鐵路警察則為0.13人/公里。而在辦理刑事案件方面，據(jù)《英國鐵路警察2001-2002年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2001年度，英國鐵路警察人均接報(bào)刑事案件約33起，破案約6.6起，而中國鐵路警察人均接報(bào)刑事案件和破案數(shù)分別為1.4起和1起，差距很大。*呂萍：《鐵路公安及司法體制研究》.中國人民公安大學(xué)，2012年，第163頁。

在森林公安刑事執(zhí)法方面，刑事執(zhí)法不足的問題也非常明顯。某省林業(yè)廳曾對該省2013年涉林類違法犯罪情況進(jìn)行了抽查，共抽查了19個(gè)縣，結(jié)果驚人：在2013年，被抽查的19個(gè)縣中有128起非法侵占林地案件未查處，被侵占林地達(dá)5670畝，平均每個(gè)縣6.7、298.4畝；2013年，被抽查的19個(gè)縣中有790起盜伐或?yàn)E伐林木案件沒有立案查處，被盜伐或?yàn)E伐林木高達(dá)62349立方米，平均每個(gè)縣41.6起、3281.5立方米。該省森林公安機(jī)關(guān)2013年辦理的刑事案件總數(shù)為3004起，平均每個(gè)縣僅24起。也就是說，該省2013年發(fā)生的森林公安管轄的涉林類刑事案件平均每縣至少72起*注：這個(gè)數(shù)字只是根據(jù)非法侵占林地、盜伐林木、濫伐林木這3類案件未查處案件的數(shù)字統(tǒng)計(jì)而來，而森林公安實(shí)際上負(fù)責(zé)管轄21類涉林刑事案件，有18類案件還沒有統(tǒng)計(jì)。所以，實(shí)際發(fā)生的21種涉林類刑事案件會(huì)遠(yuǎn)高于這個(gè)數(shù)字。，而真正得到查處的刑事案件平均每縣僅24起，刑事執(zhí)法嚴(yán)重不足。

二、中國行業(yè)公安治安執(zhí)法問題

遇到治安違法行為，社會(huì)公眾下意識地都會(huì)想到求助警察。維護(hù)社會(huì)治安秩序，這是警察的核心職責(zé)之一，是社會(huì)公眾對警察的普遍期待。但在行業(yè)公安的治安執(zhí)法方面，當(dāng)前的主要問題是治安行政執(zhí)法機(jī)制不順，治安行政執(zhí)法不足，沒能滿足社會(huì)公眾對行業(yè)公安的期待。

(一)行業(yè)公安機(jī)關(guān)治安執(zhí)法權(quán)限困境

當(dāng)前，行業(yè)公安的治安行政執(zhí)法權(quán)限集中體現(xiàn)在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第12條。*該條規(guī)定：鐵路公安機(jī)關(guān)管轄列車上，火車站工作區(qū)域內(nèi)，鐵路系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、段、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件，以及在鐵路線上放置障礙物或者損毀、移動(dòng)鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運(yùn)輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的行政案件。交通公安機(jī)關(guān)管轄港航管理機(jī)構(gòu)管理的輪船上、港口、碼頭工作區(qū)域內(nèi)和港航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)發(fā)生的行政案件。民航公安機(jī)關(guān)管轄民航管理機(jī)構(gòu)管理的機(jī)場工作區(qū)域以及民航系統(tǒng)的機(jī)關(guān)、廠、所、隊(duì)等單位內(nèi)和民航飛機(jī)上發(fā)生的行政案件。國有林區(qū)的森林公安機(jī)關(guān)管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件。海關(guān)緝私機(jī)構(gòu)管轄阻礙海關(guān)緝私警察依法執(zhí)行職務(wù)的治安案件。當(dāng)然，其他還有一些專門性法律法規(guī)也對行業(yè)公安的治安執(zhí)法權(quán)限作出了一定的規(guī)定(見下表)。

表1　行業(yè)公安治安行政執(zhí)法權(quán)限一覽表

但是，上述規(guī)定只是一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，在具體落實(shí)時(shí)卻遇到各種問題。比如2007年國家林業(yè)局森林公安局關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)行《治安管理處罰法》的有關(guān)問題專門請示公安部，公安部的批復(fù)主要明確了兩個(gè)問題*公安部的批復(fù)明確的兩個(gè)問題分別為：一、關(guān)于“縣級以上森林公安機(jī)關(guān)”的確定問題，《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋》(公通字[2006]12號)第10條規(guī)定，縣級以上森林公安機(jī)關(guān)對其管轄的治安案件，可以依法作出治安管理處罰決定。這里的“縣級以上森林公安機(jī)關(guān)”，是指相當(dāng)于縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)的行政級別，并有權(quán)以自己的名義辦理案件、作出決定和制作法律文書的森林公安機(jī)關(guān)；二、關(guān)于森林公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的管轄分工問題。鑒于我國地域遼闊、地區(qū)差異性較大，各地林區(qū)公安機(jī)關(guān)的設(shè)置情況不一，有關(guān)森林公安機(jī)關(guān)與地方公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的管轄分工，可以由各級人民政府公安機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。。從公安部給國家林業(yè)局森林公安局的上述批復(fù)可以發(fā)現(xiàn)，森林公安治安行政執(zhí)法至少存在以下兩大方面的問題：

一是在治安案件管轄范圍方面不明確。在全國層面的制度來看，森林公安雖然依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第12條享有“管轄林區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政案件”之權(quán)力，但具體管轄案件范圍有賴于各級人民政府公安機(jī)關(guān)確定，否則森林公安無法行使治安案件管轄權(quán)。當(dāng)前，全國各地政府公安機(jī)關(guān)實(shí)際上很少具體確定森林公安機(jī)關(guān)的治安案件管轄范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中的森林公安無法行使治安行政執(zhí)法權(quán)；

二是在治安案件裁決權(quán)方面，該批復(fù)明確只有“相當(dāng)于縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)的行政級別”(即正科級)才能有裁決權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中的縣級森林公安局大多是副科級，無法行使治安案件裁決權(quán)。

由于絕大多數(shù)森林公安機(jī)關(guān)并不具備治安案件查處權(quán)，這導(dǎo)致作為“警察”的森林公安民警在執(zhí)法中會(huì)面臨諸多的問題。

案例：森林公安派出所出警產(chǎn)生沖突卻無能為力

2014年10月某日，國有林區(qū)森林公安派出所(簡稱A派出所)接到報(bào)警電話稱林區(qū)有人正在非法侵占林地。接到報(bào)警后，A派出所民警立即出警趕赴現(xiàn)場開展初步調(diào)查。在現(xiàn)場初步調(diào)查時(shí)，有3名被調(diào)查人員故意圍阻民警調(diào)查，甚至還打傷了其中一名民警。在這種情況下，民警出示證件后口頭傳喚這3名涉嫌違法犯罪的被調(diào)查人員。但這3人無正當(dāng)理由不接受傳喚且逃避傳喚，于是，民警將3人強(qiáng)制傳喚到派出所接受調(diào)查。

就是上述這么一個(gè)簡單的過程，卻遭遇了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)：這3人隨后聘請律師控告森林公安派出所及執(zhí)法民警“非法拘禁”?？馗嬲哒J(rèn)為：傳喚、強(qiáng)制傳喚屬于《治安管理處罰法》設(shè)定的行政強(qiáng)制措施，應(yīng)該按照《行政強(qiáng)制法》之規(guī)定“嚴(yán)格法定”，且不得委托；《治安管理處罰法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國的治安管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定。”也就是說，根據(jù)目前的法制體系，森林公安機(jī)關(guān)并沒有治安管理權(quán)限，當(dāng)然也就無權(quán)采取傳喚、強(qiáng)制傳喚的行政強(qiáng)制措施權(quán)。

在上述案例中，控告人提出的控告理由確實(shí)需要讓我們反思行業(yè)公安治安管理權(quán)限的困境。行業(yè)公安機(jī)關(guān)的民警去執(zhí)法，遭遇圍阻甚至毆打民警的情況，民警行使傳喚、強(qiáng)制傳喚的權(quán)力卻遭遇挑戰(zhàn)，這對警察執(zhí)法權(quán)威造成了嚴(yán)重威脅。

(二)行業(yè)公安機(jī)關(guān)與所在地公安機(jī)關(guān)的治安協(xié)作機(jī)制不暢

行業(yè)公安在具體實(shí)施治安管理的實(shí)踐中，往往還出現(xiàn)與所在地政府公安機(jī)關(guān)治安協(xié)作機(jī)制不暢的問題。

比如森林公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件的過程中，遭遇的一個(gè)困境就是管轄區(qū)域的困境。這個(gè)困境主要發(fā)生在林區(qū)設(shè)立的森林公安機(jī)關(guān)。森林公安機(jī)關(guān)設(shè)立往往存在兩個(gè)依據(jù)：一個(gè)是按照行政區(qū)域來設(shè)立，比如××省(自治區(qū))森林公安局、××市森林公安局、××縣森林公安局；另一個(gè)是按照林區(qū)來設(shè)立，往往是選擇在重要的林區(qū)(林場)或自然保護(hù)區(qū)等設(shè)立森林公安派出所。而現(xiàn)實(shí)中的林區(qū)(林場)和自然保護(hù)區(qū)往往又是跨行政區(qū)域的，有的是跨縣，有的是跨市。這樣，森林公安在執(zhí)法時(shí)就會(huì)遭遇“林區(qū)”與“行政區(qū)”的管轄困境：駐地在甲縣的某林區(qū)森林公安派出所，其管轄的林區(qū)跨越甲、乙兩縣，在該林區(qū)發(fā)生的案件可能屬于乙縣的行政區(qū)域。這個(gè)時(shí)候，林區(qū)森林公安派出所辦案遇到的困境是：如果以該派出所駐地的甲縣公安機(jī)關(guān)的名義來辦理，該案件又不發(fā)生在甲縣；如果以案發(fā)地的乙縣公安機(jī)關(guān)的名義來辦理，又出現(xiàn)了乙縣公安機(jī)關(guān)審批甲縣(森林)公安機(jī)關(guān)的案件的問題。

類似的管轄問題，在行業(yè)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中普遍存在。比如鐵路公安機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域常常是跨行政區(qū)域的，交通航運(yùn)公安機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域也常常是跨行政區(qū)域的。盡管鐵路公安機(jī)關(guān)、交通航運(yùn)公安機(jī)關(guān)通常具有治安管轄權(quán)，不需要借助所在地公安機(jī)關(guān)的名義辦案，但是，在拘留違法者時(shí)，同樣涉及到所在地政府公安機(jī)關(guān)的協(xié)作問題。有些拘留所只承認(rèn)所在地公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)的拘留證，不認(rèn)可行業(yè)公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的拘留證。

(三)行業(yè)公安治安執(zhí)法不足，轄區(qū)治安狀況堪憂

由于行業(yè)公安的治安執(zhí)法機(jī)制存在諸多方面的問題，所以行業(yè)公安在治安執(zhí)法方面出現(xiàn)嚴(yán)重不足的現(xiàn)象，而所在地政府公安機(jī)關(guān)又在潛意識里認(rèn)為行業(yè)公安應(yīng)該承擔(dān)轄區(qū)治安秩序，這直接導(dǎo)致行業(yè)公安轄區(qū)治安狀況堪憂。比如在某個(gè)國有林區(qū)設(shè)置了森林公安派出所，所在地的地方公安機(jī)關(guān)在潛意識里就會(huì)認(rèn)為這個(gè)國有林區(qū)的治安問題應(yīng)該由該森林公安派出所負(fù)責(zé)，所以當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)就不太關(guān)注該國有林區(qū)的社會(huì)治安管理。而該林區(qū)森林公安派出所對社會(huì)治安管理工作職權(quán)受限，機(jī)制不順，態(tài)度較為消極。這必然導(dǎo)致林區(qū)社會(huì)治安問題突出。現(xiàn)實(shí)中，國有林區(qū)的社會(huì)治安問題普遍比較突出，有些林區(qū)甚至成為違法犯罪行為較為集中的地方。

行業(yè)公安治安執(zhí)法不足的另外一個(gè)重要原因是行業(yè)公安的管理體制所致。行業(yè)公安歸屬行業(yè)行政部門管轄，行業(yè)公安的業(yè)務(wù)受到行業(yè)行政部門的影響，而行業(yè)行政部門更關(guān)注部門利益，對涉及社會(huì)公共治安的問題不愿意承擔(dān)責(zé)任。比如林業(yè)行政部門領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的是轄區(qū)內(nèi)的林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，他們認(rèn)為轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)治安問題不是林業(yè)部門的職責(zé)。所以，林業(yè)行政部門指揮的執(zhí)法力量也大都被更多地安排從事林業(yè)行政執(zhí)法，對治安執(zhí)法工作不太重視。

三、中國行業(yè)公安部門行政執(zhí)法問題

(一)中國行業(yè)公安機(jī)關(guān)部門行政執(zhí)法概況

當(dāng)前，行業(yè)公安的部門行政執(zhí)法是廣泛的，幾乎涵蓋所屬部門的全部行政執(zhí)法(見下表)。

表2　行業(yè)公安機(jī)關(guān)部門行政執(zhí)法概況

實(shí)踐中，行業(yè)公安承擔(dān)的部門行政執(zhí)法的工作量是驚人的。比如森林公安，有的市縣森林公安局全年沒有辦理刑事案件、治安案件，辦理的案件全是林業(yè)行政處罰案件。

筆者統(tǒng)計(jì)了某省森林公安2010年至2014年共5年的辦案情況，發(fā)現(xiàn)該省森林公安每年辦理約1萬起案件，其中75%左右的案件屬于部門(即林業(yè))行政處罰案件，而真正屬于“警務(wù)”類的刑事案件和治安行政案件則較少，大體在25%左右。

(二)中國行業(yè)公安機(jī)關(guān)部門行政執(zhí)法趨勢

行業(yè)公安不但在現(xiàn)實(shí)中承擔(dān)了大量的部門行政執(zhí)法，而且還存在一個(gè)部門行政執(zhí)法工作量不斷擴(kuò)大的趨勢。這一方面是因?yàn)楫?dāng)前社會(huì)不穩(wěn)定因素越來越多，普通行政執(zhí)法人員遭遇越來越大的執(zhí)法阻力，他們希望警察參與執(zhí)法，借助警察的權(quán)威。另一方面是近年來一直在推動(dòng)綜合行政執(zhí)法，于是那些有行業(yè)公安的行政管理部門千方百計(jì)把行業(yè)公安納入到綜合行政執(zhí)法體系，甚至把行業(yè)公安作為綜合執(zhí)法的主體。

比如在全國綜合行政執(zhí)法趨勢的推動(dòng)下，國家林業(yè)局指導(dǎo)和推動(dòng)全國各地林業(yè)綜合行政執(zhí)法的模式主要按三種模式開展，其中就包括以森林公安隊(duì)伍為林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)模式。目前，云南等多個(gè)省已經(jīng)由省級林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定：所有林業(yè)行政處罰案件全部由森林公安機(jī)關(guān)辦理。另外，一些省份的森林公安的部門行政執(zhí)法案件也在不斷增加。按照這種趨勢，作為警察重要組成部分的森林公安將在實(shí)際上成為林業(yè)行政部門的林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，漸漸喪失其公安機(jī)關(guān)的職能定位。

枸杞子藥材采自寧夏、青海、甘肅、新疆等枸杞子主產(chǎn)區(qū)，共15批（見表1），經(jīng)中國中醫(yī)科學(xué)院中藥資源中心金艷副研究員鑒定為真品。

(三)行業(yè)公安在部門行政執(zhí)法中的從屬地位

行業(yè)公安承擔(dān)大量部門的行政執(zhí)法，這不但分散了行業(yè)公安機(jī)關(guān)的工作精力，耗費(fèi)了警力，還有一個(gè)潛在的問題：行業(yè)公安在開展部門行政執(zhí)法時(shí)無法擁有執(zhí)法主體地位，導(dǎo)致自身地位日漸從屬化。

以森林公安為例，森林公安承擔(dān)林業(yè)行政處罰案件，但只有5種案件可以用森林公安機(jī)關(guān)的名義*這5種案件是《森林法》第39條、第42條、第43條、第44條規(guī)定的5種林業(yè)行政處罰案件，即盜伐林木案件、濫伐林木案件、毀林開墾案件、在林區(qū)非法收購明知是盜伐濫伐林木案件、買賣林業(yè)票證案件。進(jìn)行查處，其他案件雖然是森林公安在查處，但實(shí)際上只能以林業(yè)行政主管部門的名義。在這個(gè)林業(yè)行政執(zhí)法體系內(nèi)，森林公安的林業(yè)行政執(zhí)法地位非常尷尬。特別是在以林業(yè)行政主管部門的名義辦理林業(yè)行政案件時(shí)，森林公安完全喪失了執(zhí)法的主體地位，淪為林業(yè)行政主管部門的執(zhí)法工具。首先，森林公安開展林業(yè)行政執(zhí)法時(shí)只能出示林業(yè)行政主管部門頒發(fā)的林業(yè)行政執(zhí)法證件，不能出示人民警察證或公安執(zhí)法證件。其次，森林公安在開展林業(yè)行政執(zhí)法時(shí)不得采取治安行政強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施，這幾乎是“解除了警察的武裝”，作為“合法的暴力”的“警察”只是徒有虛名。另外，森林公安在開展林業(yè)行政執(zhí)法時(shí)只能加蓋林業(yè)行政主管部門的公章，甚至要接受林業(yè)行政主管部門法制工作機(jī)構(gòu)的合法性審查，而且在辦案過程中還通常要接受林業(yè)行政主管部門的直接指揮。在這種體制下，森林公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位完全變得從屬化，喪失了森林公安作為公安隊(duì)伍的執(zhí)法主體性地位。

其他行業(yè)公安在執(zhí)行部門行政執(zhí)法時(shí)，同樣遭遇和森林公安類似的問題。穿著人民警察的警服去查處所屬部門行政處罰案件，其身份卻是普通行政執(zhí)法人員，所有相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于警察權(quán)的規(guī)定都不能應(yīng)用到部門行政處罰案件上來，極大削弱了對民警合法權(quán)益的保護(hù)力度，削弱了行業(yè)公安作為警察的地位。

四、中國行業(yè)公安社會(huì)服務(wù)

除了刑事執(zhí)法、治安執(zhí)法，警察還通常承擔(dān)一定的社會(huì)服務(wù)職能。特別是在歐美“社區(qū)警務(wù)”理念的影響下，警察承擔(dān)著越來越多的社會(huì)服務(wù)職能。作為警察的重要組成部分，行業(yè)公安也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。但是，在工作實(shí)踐中，中國行業(yè)公安的社會(huì)服務(wù)卻出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的錯(cuò)位現(xiàn)象，而真正的警察社會(huì)服務(wù)卻嚴(yán)重不足。

(一)社區(qū)警務(wù)理念與警察的社會(huì)服務(wù)職能

社區(qū)警務(wù)是歐美各國警察自20世紀(jì) 30年代所興起的一種警務(wù)改革方式。它的核心是理性化，即在警務(wù)裝備現(xiàn)代化之后，面對日益增長的犯罪而進(jìn)行的返樸歸真，追求傳統(tǒng)的改革。它的歷史淵源可追溯到古羅馬的太興保甲制。它的基本理論是，產(chǎn)生犯罪的根源在社會(huì)，抑制犯罪的根本力量也在社會(huì)。它的基本方法是在警察與社會(huì)之間建立密切聯(lián)系，通過雙方的努力，再造社會(huì)和諧。它的工作范圍是以地區(qū)自治為主導(dǎo)，以社區(qū)為基本單位。它的工作目的不是單純地指向犯罪，而是整個(gè)社會(huì)廣義的安定與安寧。因此，社區(qū)警務(wù)不能被理解為一定區(qū)域內(nèi)的警察工作，不能被理解為在某一特定人群所進(jìn)行的警察工作，更不能被理解為某一種由公眾參與的預(yù)防犯罪的方法。社區(qū)警務(wù)不是一種方法，不是一種警務(wù)方式，而是一種理念，一種警察哲學(xué)。*張強(qiáng)：《法治視野下的警察權(quán)》.吉林大學(xué)，2005年，第202頁。

現(xiàn)實(shí)中，警察在維護(hù)治安秩序和打擊犯罪之外，還承擔(dān)著大量的服務(wù)職能，比如搶險(xiǎn)救災(zāi)、尋找失蹤的孩子、救助企圖自殺者等。美國警察學(xué)者詹姆斯·威爾遜在1968年對敘拉克警察局接受的報(bào)警進(jìn)行分類,結(jié)果發(fā)現(xiàn)警察處理的報(bào)警中有三分之一以上涉及提供各種服務(wù)。1999年進(jìn)行的執(zhí)法行政管理統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示,五分之一警察機(jī)構(gòu)的首要職責(zé)是搜尋和救助，接近60%的警察機(jī)構(gòu)承擔(dān)著控制動(dòng)物的職責(zé)，約六分之一的警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供緊急醫(yī)療服務(wù)和民防功能。*[美]羅伯特.蘭沃西：《什么是警察:美國的經(jīng)驗(yàn)》，群眾出版社2004年版，第331頁。在中國，警察提供服務(wù)方面也有具體的法律規(guī)定。*如《人民警察法》第21條規(guī)定:“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作?！薄额A(yù)防未成年人犯罪法》第16條規(guī)定:“未成年人擅自外出夜不歸宿的，其父母或者其他監(jiān)護(hù)人、其所在的寄宿制學(xué)校應(yīng)當(dāng)及時(shí)查找，或者向公安機(jī)關(guān)請求幫助。收留夜不歸宿的未成年人的，應(yīng)當(dāng)征得其父母或者其他監(jiān)護(hù)人的同意，或者在二十四小時(shí)內(nèi)及時(shí)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人、所在學(xué)?；蛘呒皶r(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告”。

人們?yōu)槭裁礃芬庀蚓煺埱筇峁┓?wù)呢？一天24小時(shí)都可以找到警察，警察只有一個(gè)電話的距離，因此民眾可以隨時(shí)報(bào)警并得到答復(fù)。再之，警察使用暴力的權(quán)威意味著解決問題的行動(dòng)不會(huì)輕易遭到反對，所以，警察快速的便利性和強(qiáng)制解決問題的能力使警察成了一種有吸引力的服務(wù)提供者。*[美]羅伯特·蘭沃西：《什么是警察:美國的經(jīng)驗(yàn)》，群眾出版社2004年版，第334頁。

(二)警察的社會(huì)服務(wù)定位探討

既然警察負(fù)責(zé)提供服務(wù)，那是不是意味著民眾可以無限度地要求警察提供各種服務(wù)呢？也就是說警察提供社會(huì)服務(wù)的邊界在哪里？

要回答這個(gè)問題，我們依然要回到警察作為“合法的暴力”這個(gè)本質(zhì)特征上來。警察的職能定位應(yīng)該緊緊圍繞警察的“暴力”優(yōu)勢和快速反應(yīng)的組織優(yōu)勢。警察的“暴力”和權(quán)威優(yōu)勢可以有效地解決很多問題，但必須合理利用這種優(yōu)勢，不可以濫用。濫用警察的“暴力”和權(quán)威優(yōu)勢，最終會(huì)使警察喪失這種優(yōu)勢，不利于社會(huì)管理目標(biāo)的合理實(shí)現(xiàn)。

從合理利用警察的“暴力”和權(quán)威優(yōu)勢出發(fā)，警察的社會(huì)服務(wù)一般應(yīng)定位于：預(yù)防和及時(shí)制止涉及暴力的違法犯罪行為的發(fā)生。

作為“合法的暴力”，警察長期和“非法的暴力”接觸，比其他群體更全面地了解“非法的暴力”為什么會(huì)發(fā)生，該如何預(yù)防。警察具有因“合法的暴力”而積聚起來的優(yōu)勢，讓警察發(fā)揮這種優(yōu)勢，為社會(huì)公眾提供這種服務(wù)，這符合制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理。因?yàn)樯鐣?huì)公眾是需要有人提供“如何預(yù)防暴力違法行為發(fā)生”這種服務(wù)的，而提供這種服務(wù)的最佳組織就是警察。

同時(shí)，警察的社會(huì)服務(wù)也應(yīng)僅限于此，不應(yīng)延及其他。警察的優(yōu)勢根源是“對人的合法暴力”，警察的權(quán)威也是在實(shí)施“合法的暴力”過程中積聚起來的。如果讓警察提供與暴力無關(guān)的功能，那就是對警力資源的一種浪費(fèi)，是對“合法的暴力”資源的傷害。

(三)中國行業(yè)公安社會(huì)服務(wù)錯(cuò)位

作為警察的組成部分，行業(yè)公安同樣應(yīng)該提供社會(huì)服務(wù)。但是，當(dāng)前行業(yè)公安的社會(huì)服務(wù)工作卻出現(xiàn)較為嚴(yán)重的錯(cuò)位，一方面是行業(yè)公安在其管轄區(qū)域開展“非法的暴力”預(yù)防工作即真正屬于警察的社會(huì)服務(wù)的普遍不足，有的行業(yè)公安甚至從來沒有在轄區(qū)開展過治安預(yù)防基礎(chǔ)工作，對轄區(qū)的社會(huì)治安情況不熟悉。另一方面是行業(yè)公安從事了大量的非警察類社會(huì)服務(wù)，有的甚至參與企業(yè)的商業(yè)服務(wù)。

一是一些行業(yè)公安參與所屬行業(yè)行政部門的民事糾紛。比如森林公安目前承擔(dān)的大量的工作就是處理山林糾紛，特別是森林公安派出所駐扎林場與周邊農(nóng)村之間的林地糾紛。在中國，由于經(jīng)歷了特殊的土地制度變遷，所以土地糾紛特別普遍，特別是林地糾紛。在農(nóng)村，鄰村與鄰村之間出現(xiàn)了土地糾紛，只有出現(xiàn)了打架斗毆事件時(shí)警方才會(huì)去處理打架斗毆的事件，否則根本不會(huì)去處理這些糾紛，這些糾紛完全遵照另外的路徑去處理。但是，當(dāng)國有林場與周邊村民發(fā)生了土地糾紛時(shí)，由于國有林場通常有森林公安派出所駐扎，于是，國有林場經(jīng)常會(huì)派森林公安民警前去處理，警察成為林場的代言人，導(dǎo)致這類土地糾紛變成為警察與村民的沖突，一些行業(yè)公安機(jī)關(guān)為此深陷種種漩渦之中。

案例：林場命令警察限期“收復(fù)失地”

某國有林場和周邊村民長期都有林地糾紛。近年來，糾紛林地更是不斷擴(kuò)大，面積超過5萬畝。周邊村民以“祖宗山”的名義不斷侵犯林場的林地，在林場的林地上種植林木或農(nóng)作物，讓林場領(lǐng)導(dǎo)苦不堪言。2008年9月，該林場決定開展“收復(fù)失地”專項(xiàng)行動(dòng)，于是召集林場干部職工商量對策。最后，林場作出了一個(gè)決定：讓駐扎在該林場的森林公安派出所承擔(dān)“收復(fù)失地”的任務(wù)，并要求派出所在3個(gè)月內(nèi)收復(fù)全部“失地”。

接到林場布置的該項(xiàng)任務(wù)后，派出所全體民警加班加點(diǎn)，全力以赴，赴各個(gè)被占林地上采取強(qiáng)制措施，或者是毀掉周邊村民種植的林木及農(nóng)作物，或者是拘捕反抗的村民。連續(xù)幾個(gè)月，整個(gè)森林公安派出所的民警都忙于這項(xiàng)工作。后來，“失地”被收復(fù)了一部分，但森林公安派出所也陷入了洶涌的漩渦中：森林公安派出所被控告違法，甚至被控告非法拘禁……在強(qiáng)大壓力下，森林公安派出所“收復(fù)失地”的行動(dòng)不得不停止，前期“收復(fù)”的失地又被村民重新種上林木及農(nóng)作物。

民事糾紛應(yīng)該按照民事糾紛的規(guī)則來處理，即使是林地沒有糾紛而是村民侵權(quán)，那也是民事侵權(quán)，應(yīng)該按照民事侵權(quán)的規(guī)則來處理。如果是村民破壞了林場的生產(chǎn)經(jīng)營，涉嫌破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪，那也應(yīng)該按照刑事訴訟的程序規(guī)則來處理。但是，作為公安機(jī)關(guān)，森林公安派出所以幾乎原始的處事規(guī)則來處理法律事務(wù)，必然陷入漩渦而難以自拔。

在整個(gè)行業(yè)公安中，類似的情況常常發(fā)生。行業(yè)公安的所屬部門利用自身對行業(yè)公安的指揮權(quán)，要求行業(yè)公安承擔(dān)了大量的處理民事糾紛的服務(wù)。

二是一些行業(yè)公安直接參與所屬系統(tǒng)的商業(yè)服務(wù)。公安嚴(yán)禁經(jīng)商，這是法律的明確規(guī)定。行業(yè)公安歸屬不同的行業(yè)行政部門管理，和所歸屬的行業(yè)行政部門的不同單位之間形成了復(fù)雜的利益關(guān)系，其中甚至充斥著商業(yè)服務(wù)。

案例：警察承包林場的護(hù)林工作

某林場的護(hù)林工作通常是采用承包的方式進(jìn)行管理，即將全場的護(hù)林任務(wù)承包給一些人，支付承包金，同時(shí)制定承包的任務(wù)。近年來，隨著周邊村民盜伐林木的現(xiàn)象日益增加，護(hù)林任務(wù)越來越嚴(yán)峻。為了增強(qiáng)護(hù)林工作的實(shí)效，林場作出決定：將全場的護(hù)林工作全部承包給駐扎林場的森林公安派出所，承包金每年130萬，其中按月支付9萬，剩余22萬在年底考核合格后支付。

接到這項(xiàng)服務(wù)后，該森林公安派出所全體民警都以護(hù)林為主要工作，長期深入林區(qū)幫助林場護(hù)林，儼然就是普通的護(hù)林員。

在行業(yè)公安中，類似的商業(yè)服務(wù)還有不少，比如有的森林公安民警參與到林場下屬單位的商業(yè)性護(hù)衛(wèi)工作，有的森林公安民警直接參與到林場的營造林、木材生產(chǎn)的經(jīng)營性工作。有的鐵路公安民警、民航公安民警也參與到鐵路、民航等相關(guān)企業(yè)的商業(yè)性服務(wù)工作中。

三是一些行業(yè)公安被安排直接從事所屬系統(tǒng)的其他工作。比如森林公安經(jīng)常會(huì)被所屬林業(yè)部門安排去從事林場林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理工作。有些森林公安民警還會(huì)被直接任命為林場一些部門的負(fù)責(zé)人，全力負(fù)責(zé)林場的其他工作。

訪談：責(zé)任心強(qiáng)的警察被安排去盯梢超生人員

被訪談人：某森林公安派出所民警農(nóng)某

訪談時(shí)間：2013年5月

訪談?wù)撸汗P者

筆者：聽說你曾經(jīng)被林場安排去參與計(jì)劃生育工作？

農(nóng)某：是的。我2003年7月大學(xué)畢業(yè)后參加工作，進(jìn)入到某林場派出所。工作半年后的2004年2月，我接到林場分管計(jì)生工作的領(lǐng)導(dǎo)的指令，要我參與到計(jì)生辦的工作。

筆者：你在計(jì)生辦主要做了些什么工作？

農(nóng)某：我主要是負(fù)責(zé)盯梢1名孕婦。計(jì)生辦的領(lǐng)導(dǎo)告訴我，林場有1名女工人生育了1個(gè)小孩后又懷孕了，要帶她去做人工流產(chǎn)。但是她躲起來了，不知道躲到哪里去了，需要安排一個(gè)人盯梢她的住宅，只要發(fā)現(xiàn)她回家了，立即報(bào)告計(jì)生辦采取行動(dòng)。

筆者：林場領(lǐng)導(dǎo)為什么要選擇你來負(fù)責(zé)盯梢？

農(nóng)某：領(lǐng)導(dǎo)說盯梢工作需要有責(zé)任心，他說我是很有責(zé)任心的人。

筆者：你是怎么盯梢的？

農(nóng)某：林場在那個(gè)孕婦的住宅的對面租下一間房子，讓我住在那個(gè)房子里面，讓我整天盯住對面的那個(gè)孕婦的住宅。

筆者：你盯梢了多長時(shí)間？

農(nóng)某：我盯梢了1個(gè)多月，終于在一個(gè)晚上發(fā)現(xiàn)那個(gè)孕婦回家了，于是我報(bào)告給了林場計(jì)生辦，然后我的任務(wù)就完成了。

行業(yè)公安在社會(huì)服務(wù)方面的錯(cuò)位，對行業(yè)公安的警察形象帶來了諸多的損害，也傷害了警察權(quán)威，甚至破壞警民關(guān)系。實(shí)際上，在行業(yè)公安及其所屬系統(tǒng)，對行業(yè)公安的形象普遍流傳一句話：“公安不像公安，保安不像保安”，這是對行業(yè)公安工作的一個(gè)側(cè)面概括，也是對行業(yè)公安形象的一個(gè)傷害。

五、警察權(quán)力部門化

警察權(quán)力是國家權(quán)力的重要組成部分，是一種極具特殊性的公權(quán)力，應(yīng)該是專屬于警察的神圣權(quán)力，絕對不允許警察以外的其他部門、系統(tǒng)來染指。但是，在中國的行業(yè)公安中，警察權(quán)力的專屬性卻遭遇到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了警察權(quán)力部門化的問題。也就是說，管理行業(yè)公安的部門、系統(tǒng)，他們通過對行業(yè)公安的管理權(quán)，間接獲得了警察權(quán)力。

一是警察職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力受到所屬部門、系統(tǒng)的影響甚至左右。警察權(quán)力部門化的路徑有很多種，在行業(yè)公安中的一種重要路徑就是行業(yè)公安職權(quán)范圍特別是刑事偵查權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力受到所屬部門、系統(tǒng)的影響。按照公安機(jī)關(guān)的分工，行業(yè)公安一般都承擔(dān)一些案件的刑事偵查權(quán)。比如森林公安一般負(fù)責(zé)盜伐林木、濫伐林木、非法占用農(nóng)用地(林地)、非法獵捕殺害國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物等21類刑事案件的偵查工作。公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)是專屬公安機(jī)關(guān)的，其他部門無權(quán)染指。但是，林業(yè)、鐵路、民航、交通、海關(guān)等行業(yè)行政部門，往往可以通過對所屬行業(yè)公安的管理權(quán)，或多或少地影響到公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)，導(dǎo)致警察權(quán)力部門化。

二是警察被安排從事非警務(wù)活動(dòng)，導(dǎo)致警察權(quán)力部門化。警察權(quán)力部門化的另一重要路徑就是警察被安排從事非警務(wù)活動(dòng)。《人民警察法》賦予了警察諸多權(quán)力，這是警察專享的權(quán)力，其目的是便利警察完成其警務(wù)工作。但是，林業(yè)、鐵路、民航、交通、海關(guān)等非警務(wù)部門卻可以通過管理行業(yè)公安之便利，安排行業(yè)公安從事行業(yè)行政部門的非警務(wù)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)警察權(quán)力的部門化。

六、中國行業(yè)公安體制改革探索

中國行業(yè)公安執(zhí)法問題突出，其中的原因很復(fù)雜，但其核心的體制性原因則在于行業(yè)公安當(dāng)前的管理體制。行業(yè)公安產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其管理體制也深刻地背負(fù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代烙印?？v觀中國行業(yè)公安幾十年發(fā)展史，其管理體制大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是1949年中華人民共和國成立以后各行業(yè)公安相繼產(chǎn)生至1980年代初期，其特點(diǎn)是受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)政企不分、企業(yè)辦社會(huì)之影響，行業(yè)公安經(jīng)費(fèi)由企業(yè)承擔(dān)，行業(yè)公安受所屬企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，行業(yè)公安管理沒有列入所在地政府公安機(jī)關(guān)序列，呈現(xiàn)一盤散沙的特點(diǎn)，是謂“企業(yè)辦公安”階段；第二個(gè)階段從1980年代初期至1990年代初期，其特點(diǎn)是適應(yīng)著公安機(jī)關(guān)規(guī)范化建設(shè)進(jìn)展，逐漸把行業(yè)公安“列入公安序列”進(jìn)行雙重管理(通常是行業(yè)企業(yè)或行業(yè)行政部門管黨政人事、公安機(jī)關(guān)管業(yè)務(wù))，即行業(yè)公安從一盤散沙到“列入公安序列”，是謂“列入公安序列”階段；第三個(gè)階段是上世紀(jì)90年代末至今，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，隨著“企業(yè)辦社會(huì)”模式的轉(zhuǎn)變，隨著政企分開的逐漸深入，“企業(yè)辦公安”的問題已經(jīng)非常嚴(yán)峻，于是被迫紛紛進(jìn)行改革，改革的大體方向是行業(yè)公安脫離企業(yè)，行業(yè)公安的編制、黨政人事劃歸所屬行業(yè)行政部門，行業(yè)公安的經(jīng)費(fèi)保障也從企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^所屬行業(yè)行政部門列入財(cái)政預(yù)算，由各級財(cái)政予以保障，行業(yè)公安進(jìn)入“部門管公安”階段。

當(dāng)前，中國行業(yè)公安的管理體制大多是行業(yè)行政部門、公安部門雙重管理，其中又往往是行業(yè)行政部門管理行業(yè)公安的黨政(人事)事務(wù)和經(jīng)費(fèi)來源。行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制給行業(yè)公安執(zhí)法帶來的問題是全面而深重的，正是這種管理體制使行業(yè)公安的人事、隊(duì)伍建設(shè)、文化建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等各方面陷入困局，并因此而影響行業(yè)公安執(zhí)法職能的發(fā)揮。

一是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安人事困局，導(dǎo)致行業(yè)公安人才調(diào)配混亂、人才流失，行業(yè)行政部門甚至利用人事權(quán)馴服警察以實(shí)現(xiàn)警察權(quán)力部門化，造成行業(yè)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和行業(yè)行政部門領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系普遍不和諧。

二是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安隊(duì)伍建設(shè)困局，不利于行業(yè)公安民警教育訓(xùn)練，不利于行業(yè)公安隊(duì)伍紀(jì)律建設(shè)，不利于行業(yè)公安民警崗位交流，導(dǎo)致行業(yè)公安民警素質(zhì)難以提高。

三是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制使行業(yè)公安民警更多地分散在行業(yè)文化當(dāng)中，阻滯了行業(yè)公安警察文化的形成，阻滯了行業(yè)公安民警警察意識的養(yǎng)成，有些行業(yè)公安民警甚至養(yǎng)成了錯(cuò)誤的警察觀念。

四是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體制不順，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不足，有些行業(yè)公安甚至不得不向所屬系統(tǒng)的企事業(yè)單位請求經(jīng)費(fèi)支持，影響執(zhí)法公正性。

五是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安基礎(chǔ)建設(shè)落后，行業(yè)公安信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)用房建設(shè)、裝備建設(shè)等基礎(chǔ)建設(shè)水平落后，影響行業(yè)公安執(zhí)法的必要保障。

六是行業(yè)公安現(xiàn)行管理體制造成行業(yè)公安執(zhí)法主體地位喪失。行業(yè)公安與所屬行業(yè)行政部門之間在工作上本應(yīng)有顯著區(qū)別，但在現(xiàn)行管理體制下，行業(yè)公安被迫從事大量非警務(wù)活動(dòng)，行業(yè)公安找不到自身工作定位，執(zhí)法主體性喪失，進(jìn)而影響執(zhí)法公正。

從成立以來，中國行業(yè)公安發(fā)揮了重要的作用，但由于受制于管理體制等原因，行業(yè)公安的執(zhí)法遭遇體制性的困境。行業(yè)公安的這種執(zhí)法困境與近年來中國所致力推進(jìn)的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)之要求嚴(yán)重不符。中國行業(yè)公安的體制性改革問題已經(jīng)不可回避。為了更好地發(fā)揮行業(yè)公安的執(zhí)法功能，需要對行業(yè)公安進(jìn)行系統(tǒng)的體制性改革，其中的大方向是要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)一體化、管理屬地化、執(zhí)法專業(yè)化。

第一，是在領(lǐng)導(dǎo)體制方面，針對目前中國行業(yè)公安執(zhí)法中存在的主要矛盾，需要對行業(yè)公安現(xiàn)行的雙部門領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革，對行業(yè)公安實(shí)行“領(lǐng)導(dǎo)一體化”，脫離行業(yè)行政部門的領(lǐng)導(dǎo)，全部納入公安體系實(shí)行一體化領(lǐng)導(dǎo)。

第二，是在管理屬地化與垂直化之間的選擇方面，應(yīng)以公安區(qū)域合作效率為視角，優(yōu)先考慮“管理屬地化”模式，以地方管理為主。當(dāng)然，考慮到海洋區(qū)域的特殊性，對海洋警察可以考慮實(shí)行中央垂直化管理。

第三，是在行業(yè)公安執(zhí)法方面，要加強(qiáng)刑事執(zhí)法、治安執(zhí)法，減少直至取消其他部門的行政執(zhí)法，實(shí)行“執(zhí)法專業(yè)化”。在刑事執(zhí)法方面，宜探索綜合刑事執(zhí)法。在治安執(zhí)法方面，宜探索綜合治安執(zhí)法。在其他行政執(zhí)法方面，應(yīng)堅(jiān)持“部門的歸部門、公安的應(yīng)法定”之原則，將部門行政執(zhí)法交由行業(yè)行政部門承擔(dān)，行業(yè)公安行政執(zhí)法應(yīng)通過修改法律明確行業(yè)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體地位。在中國當(dāng)前六大全國性行業(yè)公安當(dāng)中，鐵路公安、民航公安、交通航運(yùn)警察、海洋警察都有其管轄的“地盤”，在職能定位方面宜參照所在地政府公安機(jī)關(guān)的職能定位，對其轄區(qū)實(shí)行綜合性的公安管理。緝私警察和森林公安沒有自身的管轄“地盤”，應(yīng)轉(zhuǎn)為所在地政府公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的專業(yè)警種?？剂康江h(huán)境刑事執(zhí)法任務(wù)日益繁重，結(jié)合森林公安刑事執(zhí)法優(yōu)勢，宜考慮將森林公安整建制轉(zhuǎn)為環(huán)保警察，專門承擔(dān)環(huán)境資源犯罪案件的刑事偵查任務(wù)。

基金項(xiàng)目：本文系廣西壯族自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃2015年研究課題(項(xiàng)目編號：15DFX004)階段性成果。

作者簡介：龍耀，中國人民公安大學(xué)公安法治研究中心研究員，法學(xué)博士。