論新型國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型

廖紅偉　張楠

摘要：我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制在實踐過程中仍存在諸多問題，政企不分、政資不分尚未得到真正解決。黨的十八屆三中全會提出以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，對我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革提出了新要求，將以此構(gòu)建出三層次的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，明確各自的職責(zé)邊界，正確處理好各監(jiān)管層級之間的關(guān)系。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對該管的要科學(xué)地管好，不該管的絕不越位；要做好國有資本投資、運營公司的組建，通過授權(quán)經(jīng)營體制開展資本運作；對國有企業(yè)實施分類監(jiān)管，完善法人治理結(jié)構(gòu)，從岊提高國有企業(yè)的經(jīng)營效率。

關(guān)鍵詞：國有資產(chǎn)監(jiān)管體制；產(chǎn)權(quán)明晰；企業(yè)治理結(jié)構(gòu)；國有資本投資運營公司

中圖分類號：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）03-0011-06

我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。改革開放以后，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制從最初的放權(quán)讓利，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，到所有權(quán)經(jīng)營權(quán)適度分離，實行各種形式的責(zé)任制，再到建立現(xiàn)代企業(yè)制度，對國有經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，在不斷探索中發(fā)生了深刻的變化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。這意味著兩方面的意義：一是要通過國有股權(quán)的監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的監(jiān)管。通過國有股權(quán)的放大作用，實現(xiàn)國有資本的活力、影響力和帶動力。二是劃分國有股本與其他股本的法律權(quán)益，在股權(quán)多元化公司內(nèi)通過完善的公司治理結(jié)構(gòu)和由此形成的決策機(jī)制，實現(xiàn)與其他形式資本的權(quán)益互不侵占、相互協(xié)作，利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

國外并沒有與國有資產(chǎn)監(jiān)管體制完全對等的范疇，從委托代理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度可以找到與國有資產(chǎn)管理相關(guān)的研究。Ross（1973）首先提出了委托代理理論，如果當(dāng)事人雙方，一方自愿委托另一方行使某種決策權(quán)時，委托代理關(guān)系便產(chǎn)生了。Jensen和Meckling（1992）認(rèn)為代理成本對企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)起著決定性作用，要通過代理人激勵約束機(jī)制建立和完善來減少代理成本。Robert（2002）認(rèn)為，要關(guān)注公共部門的效率和資產(chǎn)使用情況，加強(qiáng)非營利性國有資產(chǎn)的管理，合理配置政府等公共部門的資產(chǎn)。Mihaela和Mustafa等（2009）認(rèn)為公共資產(chǎn)注冊可以使決策更透明合理，更好地管理公共資源、公共資產(chǎn)的維護(hù)成本與機(jī)會成本，從而使國有資產(chǎn)得到最有效充分的利用，無論是集中或分散，公共資產(chǎn)注冊都應(yīng)準(zhǔn)確反映所有公共資產(chǎn)和相關(guān)負(fù)債。Arwiphawee Sfithongrung（2008）研究了國有資本經(jīng)營戰(zhàn)略方案對國家經(jīng)濟(jì)績效的影響，提出戰(zhàn)略性資本管理方式對國家經(jīng)濟(jì)有顯著的積極效應(yīng)，可以幫助政府制定戰(zhàn)略投資決策實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。

從國內(nèi)來看，改革開放以來，隨著我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的不斷完善，相關(guān)研究逐漸興起，特別是2002年以后，黨的十六大揭開了國有資產(chǎn)管理體制改革的新篇章，也掀起了國有資產(chǎn)監(jiān)管研究的新高潮。黃速建（2009）指出國有資產(chǎn)管理體制改革的目標(biāo)是搞活國有經(jīng)濟(jì)，要強(qiáng)化依法管理、股權(quán)管理和資本管理，淡化行政管理和資產(chǎn)管理。張治棟、樊繼達(dá)（2005）指出，國資委建立后形成了三層次的國有資產(chǎn)委托代理鏈條，要放松第三層次，調(diào)整第二層次，收緊第一層次。榮兆梓（2012）指出國有經(jīng)濟(jì)改革面臨兩對基本矛盾，競爭領(lǐng)域的國有資本與壟斷領(lǐng)域的國有資本應(yīng)區(qū)別管理，前者應(yīng)去政府化，后者應(yīng)平衡國有資本的公益性與盈利性⑧。中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所課題組（2014）指出，新時期需要準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)的功能定位，不同種類的國企戰(zhàn)略性調(diào)整的方向和重點不同。柳學(xué)信（2015）認(rèn)為，組建國有資本投資運營公司是政府對國有企業(yè)從“硬監(jiān)管”向“軟監(jiān)管”過渡的必然選擇。

二、我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革歷程與內(nèi)生性要求

1.國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革歷程

新中國成立后，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對國有企業(yè)采取國營形式，國營形式在建立社會主義經(jīng)濟(jì)制度中發(fā)揮了較為積極的作用。但由于企業(yè)在產(chǎn)供銷等方面都沒有自主決策權(quán)，并不是獨立的法人主體，隨著國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，此種監(jiān)管體制弊端日益暴露，政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、多頭管理、條塊分割等問題嚴(yán)重制約了國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國有資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，浪費損失嚴(yán)重。改革開放以后，我國一直在實踐中不斷探索與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，其改革歷程緊緊圍繞放權(quán)讓利、兩權(quán)分離、政資分開進(jìn)行。放權(quán)讓利就是要恢復(fù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)與利潤分配權(quán)。黨的十一屆三中全會以后，打破高度集中的國營體制，在完成國家計劃的前提下，允許企業(yè)按照市場需求制定補(bǔ)充計劃。1983年與1984年，國務(wù)院分兩步實施了“利改稅”，“以稅代利”下，稅后利潤完全歸企業(yè)所有。放權(quán)讓利將政府的權(quán)利和利益讓給企業(yè)，增強(qiáng)了企業(yè)的活力，極大地調(diào)動了國有企業(yè)的積極性。兩權(quán)分離是現(xiàn)代企業(yè)制度建立的前提。黨的十二屆三中全會以后，確認(rèn)了企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、政府和企業(yè)的職責(zé)是可以分離的。國務(wù)院出臺了一系列措施，在保證國家所有權(quán)的前提下將企業(yè)的經(jīng)營權(quán)下放到企業(yè)，企業(yè)成為獨立自主的市場主體，我國也得以進(jìn)入以產(chǎn)權(quán)為核心、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的新階段。黨的“十五大”后國有企業(yè)的股份制改革由試點向大規(guī)模規(guī)范化發(fā)展，國有企業(yè)朝著“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的方向不斷完善，成為具有強(qiáng)競爭力的市場主體。

然而在改革進(jìn)程中，一些體制弊端并未充分解決，由于缺乏明確獨立的國有資產(chǎn)所有權(quán)主體。國有資產(chǎn)流失問題嚴(yán)重。政資分開要求構(gòu)建并明確國有資產(chǎn)所有權(quán)主體，從而真正實現(xiàn)兩權(quán)分離與政企分開，基于此，國資委應(yīng)運而生。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會于2003年3月成立，作為國有資產(chǎn)的所有者代表機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)國有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)。隨后各省、市（地）級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也紛紛組建，負(fù)責(zé)地方國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作，即“國家所有，分級代表”。我國逐漸建立起中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。十八屆三中全會提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，我國也進(jìn)入全面深化改革的新時期，要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以“管資本”為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。