基于利益相關(guān)者理論的失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究

范 輝 ， 劉衛(wèi)東 ， 張恒義

(1．浙江大學(xué) 土地科學(xué)與不動產(chǎn)研究所，杭州310058； 2．信陽師范學(xué)院 城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河南 信陽 464000； 3.杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 311121)

基于利益相關(guān)者理論的失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)研究

范 輝1,2， 劉衛(wèi)東1， 張恒義3

(1．浙江大學(xué) 土地科學(xué)與不動產(chǎn)研究所，杭州310058； 2．信陽師范學(xué)院 城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河南 信陽 464000； 3.杭州師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，杭州 311121)

現(xiàn)階段征地中失地農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害主要是因?yàn)槭У剞r(nóng)民與地方政府之間存在權(quán)力-依賴關(guān)系，且雙方對對方的影響和權(quán)力是不對稱的。通過利益相關(guān)者的結(jié)盟，可以改善失地農(nóng)民與地方政府權(quán)力之間的不對稱程度。根據(jù)利益相關(guān)者理論和權(quán)力-依賴?yán)碚摚岢鰪?個方面保護(hù)失地農(nóng)民合理、合法權(quán)利。(1)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場確定。(2)完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，提升失地農(nóng)民對地方政府的影響力。(3)失地農(nóng)民通過與其他群體結(jié)盟(如媒體、網(wǎng)民、民間維權(quán)組織等)，增強(qiáng)應(yīng)對地方政府的力量。(4)在失地農(nóng)民和地方政府之間實(shí)行相對封閉的鏈?zhǔn)焦芾?，使其相互制約。(5)提高中央政府對地方政府的監(jiān)管力度。

失地農(nóng)民；土地權(quán)益；利益相關(guān)者理論；權(quán)力-依賴?yán)碚?/p>

0 引言

土地征收是政府滿足由于經(jīng)濟(jì)和城市快速增長而引起的不斷增加的土地需求的主要手段[1]。由于從土地用途轉(zhuǎn)變和交易中可以獲得大量的利益，在全國范圍內(nèi)各級地方政府偏好進(jìn)行土地用途轉(zhuǎn)變和開發(fā)[2]，這也是地方政府耕地保護(hù)不力的主要原因之一[3]。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體土地的不完整產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致了工業(yè)發(fā)展的次優(yōu)和土地資源浪費(fèi)[4]。通過土地征收使產(chǎn)權(quán)重新分配的結(jié)果在不同時期和不同區(qū)域是不公平的或不均勻的。在新興工業(yè)缺乏或者相似組織薄弱的地區(qū)，通過土地征收產(chǎn)權(quán)改變的結(jié)果經(jīng)常是負(fù)面的，甚至對失地農(nóng)民的生計(jì)是致命的[5-6]。征地成為我國村級干部職務(wù)犯罪的突出領(lǐng)域[7]。征地過程中的農(nóng)民土地權(quán)益受損，是影響我國社會穩(wěn)定的主要原因之一[8]。如何平衡城市快速發(fā)展對土地需求與耕地保護(hù)之間的壓力，合理分配征地中的土地增值收益，均是未來我國土地制度改革所面臨的主要挑戰(zhàn)[9]。

學(xué)術(shù)界對征地過程中農(nóng)民土地權(quán)益受損進(jìn)行了深入的探索。廖長林等[10]認(rèn)為現(xiàn)行法律的不完善造成了征地中農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的殘缺，應(yīng)該通過修改憲法的部分條款和土地管理法，以保證失地農(nóng)民的合法權(quán)益。田先紅等[11]從階層角度分析了地權(quán)的配置問題，提出了用于分析失地農(nóng)民土地權(quán)益受損的一個新的視角。張曙光[12]認(rèn)為通過打破政府對一級土地市場的壟斷，來保證集體和農(nóng)民的權(quán)益。肖屹等[13]從政府價格壟斷、工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”和市場失靈3個方面研究了征地中農(nóng)民土地權(quán)益的受損情況。邢祖禮等[14]從政府尋租的視角探索了征地中農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因。張安毅[15]認(rèn)為通過憲法增訂有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，來保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。陳龍高等[16]從價值變化的視角，分析了不同目的下不動產(chǎn)征收主體博弈模型及路徑選擇。這些成果豐富了失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的研究。在征地及其沖突解決的過程中，涉及到了多個利益主體，主要包括失地農(nóng)民、地方政府、中央政府甚至媒體和網(wǎng)民。不同利益相關(guān)者的利益訴求和聯(lián)盟條件等使失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)變得更加復(fù)雜。用于企業(yè)治理的利益相關(guān)者理論能夠?yàn)檎鞯刂惺У剞r(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)提供一個新的分析視角。本研究基于利益相關(guān)者理論和權(quán)力-依賴?yán)碚?，從征地中主要利益相關(guān)者的識別、重要性排序、利益訴求等幾個方面，分析征地中失地農(nóng)民土地權(quán)益受損的原因，并提出具體的解決措施。

1 理論基礎(chǔ)與征地中的利益相關(guān)者

1.1 理論基礎(chǔ)

1.1.1 利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者理論(stakeholder theory)是20世紀(jì)60年代左右在美國、英國等國家逐步發(fā)展起來的，進(jìn)入80年代以后影響開始擴(kuò)大，并促進(jìn)了企業(yè)管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變[17]。其核心觀點(diǎn)是：任何一個企業(yè)都有許多利益相關(guān)者，他們都對公司進(jìn)行了專門性投資并承擔(dān)由此所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)的生存和發(fā)展取決于其能否有效地處理與各種利益相關(guān)者的關(guān)系，而股東只是其中之一。為了保證企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，企業(yè)應(yīng)將其剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)在主要利益相關(guān)者之中進(jìn)行分配，而不同的分配方式將會產(chǎn)生不同的績效水平[18]。目前，利益相關(guān)者理論在國內(nèi)已經(jīng)廣泛應(yīng)用到企業(yè)管理、教育、旅游、公共交通和城市品牌管理等領(lǐng)域。

1.1.2 權(quán)力-依賴?yán)碚摗Ｒ蕾嚭蜋?quán)力是兩個不可分割的概念。社會關(guān)系一般與社會行動者之間的相互依賴關(guān)系緊密相關(guān)[19]。如果A期望達(dá)到某個目標(biāo)或獲得某種滿足，而這種目標(biāo)或滿足的實(shí)現(xiàn)有賴于B的適當(dāng)?shù)男袨椋瑒tA就對B有所依賴。而對于相互依賴而言，關(guān)系雙方都擁有會對對方的運(yùn)行施加或多或少的影響與控制的能力。R.M.Emerson[19]認(rèn)為權(quán)力的運(yùn)用與平衡是影響或支配交換關(guān)系發(fā)展變化的主要因素。權(quán)力弱勢一方可以采取尋找替代資源、增加己方資源優(yōu)勢和降低對方資源優(yōu)勢等措施來平衡運(yùn)作權(quán)力強(qiáng)弱雙方的關(guān)系。

1.2 適用性分析

在征地過程中，因土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移和社會認(rèn)同和利益函數(shù)的差異等，涉及到很多利益相關(guān)者，主要包括中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地農(nóng)民、網(wǎng)民和媒體等。它們之間具有復(fù)雜的利益關(guān)系，從已經(jīng)發(fā)生的征地維權(quán)案件來看，它們之間存在著利益上的對抗或統(tǒng)一，可以形成不同的利益聯(lián)盟。因不同利益相關(guān)者在行政管理體制、社會階層和自身屬性等方面的因素，它們之間存在著相互制約的關(guān)系，即一方利益的實(shí)現(xiàn)有賴于另一方，但是雙方對對方的依賴性質(zhì)和依賴程度卻有所差異。由于征地中存在不同的利益相關(guān)者，且不同利益相關(guān)者之間存在互相依賴的關(guān)系，因此，利益相關(guān)者理論和權(quán)力-依賴?yán)碚摽梢詾檎鞯刂惺У剞r(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)提供一個新的分析框架。

1.3 征地過程中的利益相關(guān)者識別與利益訴求

1.3.1 征地中利益相關(guān)者的管理情景。管理情景是指管理者有效解決問題和進(jìn)行管理的行為模式，也是管理者應(yīng)該遵循的科學(xué)思維程序。利益相關(guān)者的管理情景在不斷地發(fā)生變化。在不同的管理情景中，利益相關(guān)者的界定、識別、分類、利益訴求和結(jié)盟潛質(zhì)等都可能有很大差異。因此，在使用利益相關(guān)者理論探索被征地農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)時，必須重視現(xiàn)階段征地過程中主要利益相關(guān)者的管理情景?？梢詮?個方面進(jìn)行表述。首先，地價和房價在不斷上漲，土地供需矛盾不斷激化。地方政府希望通過征地途徑來緩解城市土地供需矛盾，擴(kuò)大城市規(guī)模，而農(nóng)民則希望在征地過程中其所擁有的土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)價值上能得到充分的體現(xiàn)。其次，農(nóng)民法律知識和維權(quán)意識不斷提高。在征地事務(wù)中，被征地農(nóng)民重視通過法律途徑來維護(hù)自身的土地權(quán)益。再次，發(fā)達(dá)的攝像工具、網(wǎng)絡(luò)媒體和被征地農(nóng)民的網(wǎng)絡(luò)維權(quán)。當(dāng)被征地農(nóng)民認(rèn)為在征地中其合法權(quán)益受到侵害時，便利用數(shù)碼工具制作成圖片、錄像等，通過網(wǎng)絡(luò)媒體或者其他手段向境內(nèi)外進(jìn)行傳播，迫使地方政府作出讓步。最后，社會矛盾激化與網(wǎng)民社會認(rèn)同。當(dāng)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害時，網(wǎng)民在社會認(rèn)同心理的趨勢下，激化征地中的矛盾，給地方政府甚至中央政府等帶來輿論壓力，增加了社會的不穩(wěn)定性。

1.3.2 利益相關(guān)者的含義。“利益相關(guān)者”(stakeholder)概念的提出有其深刻的經(jīng)濟(jì)、社會背景。20世紀(jì)60年代以后，奉行“股東至上”主義的英美等國出現(xiàn)了很多問題，如大量裁員、員工薪水和勞動保護(hù)條件下降、商品質(zhì)量低劣、環(huán)境污染等。股東至上理論無法解釋這些問題。于是，利益相關(guān)者的概念呼之欲出。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為利益相關(guān)者概念是斯坦福研究院(Stanford Research Institute)1963年提出的[20]。隨后，很多學(xué)者對利益相關(guān)者的含義進(jìn)行了界定，但通常認(rèn)為Freeman對利益相關(guān)者的定義比較經(jīng)典，即“能夠影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的個體群體”。本研究將按照Freeman的利益相關(guān)者概念對我國征地過程中的利益相關(guān)者等系列問題進(jìn)行探索。結(jié)合我國的征地制度、媒體導(dǎo)向和社會矛盾現(xiàn)狀等，在征地過程中涉及到經(jīng)濟(jì)利益、社會利益、社會認(rèn)同或行業(yè)使命等一方面或多方面的人或主體，均為征地中的利益相關(guān)者。

1.3.3 利益相關(guān)者的識別與重要性排序。通過對利益相關(guān)者進(jìn)行識別和重要性排序，有利于管理者對不同的利益相關(guān)者實(shí)施差別化的管理策略，提高管理效益。學(xué)術(shù)界對利益相關(guān)者的識別和分類進(jìn)行了深入的探索，每個學(xué)者從各自的研究視角提出了相應(yīng)的利益相關(guān)者的識別和分類依據(jù)。其中，R.K.Mitchell等[21]按照利益相關(guān)者是否對企業(yè)具有道義上和法律上的索取權(quán)、是否擁有影響企業(yè)決策的能力和手段、群體的要求是否立即引起管理層的關(guān)注，即合法性、權(quán)力性和緊急性3個維度，對利益相關(guān)者進(jìn)行了識別與分類。這是一種“三維”分析法，從來源、力度和時間感上對利益相關(guān)者的利益關(guān)系進(jìn)行具體化；該方法分析比較全面，使人們對利益相關(guān)者的理解更加具有現(xiàn)實(shí)感。從合法性來看，在征地中涉及到土地產(chǎn)權(quán)的變更，被征地農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)均被發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此，被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等是征地中的利益相關(guān)者。從權(quán)力性來看，中央政府承擔(dān)著國家糧食安全和生態(tài)安全的重任，中央政府和地方政府之間是委托-代理的關(guān)系，且中央政府必須考慮社會穩(wěn)定等問題，因此，中央政府是征地中的利益相關(guān)者。從緊急性來看，媒體、網(wǎng)民等特殊群體對征地事情的反應(yīng)，迫使地方政府改變征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因此，他們也是征地中的利益相關(guān)者?？傊?，被征地農(nóng)民、地方政府、中央政府、有關(guān)媒體和網(wǎng)民等是征地中的利益相關(guān)者。

如果站在地方政府的角度，對征地中的利益相關(guān)者重要性進(jìn)行排序，有兩種方式。第一種方式按征地過程中所發(fā)生的利益關(guān)系進(jìn)行排序，依次是：被征地農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、中央政府、媒體和網(wǎng)民。事實(shí)上，媒體和網(wǎng)民雖然沒有因征地與地方政府發(fā)生實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益，但是，它們兩個群體卻能以很快的方式改變地方政府在征地中的決策。因此，第二種排序方式按照對地方政府征地決策影響力的大小來劃分，其順序?yàn)椋罕徽鞯剞r(nóng)民、媒體、網(wǎng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和中央政府。后一種重要性順序與事實(shí)較相符。本研究也是基于第二種利益相關(guān)者重要性排序。

1.3.4 利益相關(guān)者的分類與利益訴求。在征地過程中，每一個利益相關(guān)者都有自己的利益訴求。通過分析不同利益相關(guān)者的利益訴求，有助于采取分類措施滿足不同利益相關(guān)者的利益期望(表1)。

表1 不同利益相關(guān)者的利益訴求

并非所有的利益相關(guān)者都索取經(jīng)濟(jì)利益，比如網(wǎng)民和媒體。他們追求的主要是非經(jīng)濟(jì)利益。在征地過程中地方政府的利益函數(shù)，除了經(jīng)濟(jì)利益外，還包括招商引資等政績的凸顯。

2 征地利益相關(guān)者之間的關(guān)系與影響

2.1 主要利益相關(guān)者之間的相互影響

以征地為核心的不同利益相關(guān)者之間發(fā)生影響的范圍大小主要是由征地補(bǔ)償決定，而征地補(bǔ)償?shù)闹贫ㄍǔＳ傻胤秸鲗?dǎo)，因此，地方政府在征地中的行為決定著不同利益相關(guān)者之間的相互影響。根據(jù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否公平合理，可以把利益相關(guān)者之間的影響分為兩種情況。當(dāng)征地補(bǔ)償比較公平合理時，失地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對征地比較滿意，那么失地農(nóng)民不會上訪、或向媒體舉報(bào)或者在網(wǎng)絡(luò)上舉報(bào)。此時，中央政府不會強(qiáng)制性要求地方政府再處理征地事件；媒體和網(wǎng)民也不會給地方政府施壓，使其修正征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一種情況是，當(dāng)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低時，失地農(nóng)民往往會采取以下途徑與地方政府進(jìn)行交涉：① 上訪。通過上級政府來解決征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低問題。② 向媒體舉報(bào)。通過曝光迫使地方政府修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。③ 在網(wǎng)絡(luò)平臺上曝光征地事件。通過網(wǎng)民的輿論壓力來改變地方政府的征地行為。④ 采取極端行為。采用自焚、自殺等方式來對抗地方政府的強(qiáng)征等。地方政府所主導(dǎo)制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不同利益相關(guān)者之間相互影響的關(guān)鍵。

2.2 主要利益相關(guān)者之間的合作與對抗

利益相關(guān)者的行為分析和行為解釋對于制定利益相關(guān)者戰(zhàn)略管理非常重要[19]。不僅如此，對利益相關(guān)者的行為進(jìn)行分析和解釋，有利于了解不同利益相關(guān)者的合作和對抗?jié)摿?。根?jù)征地的實(shí)際情景，本研究仍將從地方政府的視角進(jìn)行分析。先分析地方政府與不同利益相關(guān)者之間的合作與對抗?jié)摿?，然后再探索利益相關(guān)者之間的結(jié)盟潛質(zhì)。

2.2.1 被征地農(nóng)民與地方政府之間的合作潛力與對抗?jié)摿?。根?jù)權(quán)力-依賴?yán)碚揫19]，在征地過程中地方政府和被征地農(nóng)民存在著交換的關(guān)系。地方政府控制著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，而被征地農(nóng)民則控制著預(yù)期被征收的農(nóng)用地，因?yàn)殡p方都存在著對方所依賴的資源，所以都有控制對方的權(quán)力。然而，地方政府和失地農(nóng)民所擁有的影響對方的權(quán)力卻是不對稱的。主要包括兩個方面的因素。其一，因依賴程度不同而產(chǎn)生的控制性權(quán)力大小差異。在征地過程中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，特別是涉及到征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定等。雖然也可能會征求被征地農(nóng)民的意見，但通常由于地方政府掌握著部分國家機(jī)器(比如警察、城管、武警等)，被征地農(nóng)民所擁有的控制權(quán)無法與地方政府相比。其二、兩者權(quán)力性質(zhì)的差異。地方政府代表國家，而且擁有使用國家機(jī)器的權(quán)力，因此，其擁有的對失地農(nóng)民的控制權(quán)屬于強(qiáng)制性權(quán)力。在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)制性征地時常發(fā)生就證明了這一點(diǎn)。而被征地農(nóng)民雖然控制著地方政府所依賴的農(nóng)用地的權(quán)力，然而這種權(quán)力僅僅是非強(qiáng)制性的。由于征地過程中涉及到財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，而且農(nóng)用地對被征地農(nóng)民的生計(jì)非常重要，因此，從本質(zhì)上被征地農(nóng)民和地方政府之間是對抗的關(guān)系。然而，在實(shí)際征地的案例中也有不少兩者合作成功的。這說明被征地農(nóng)民和地方政府之間也存在合作的潛力。關(guān)于被征地農(nóng)民和地方政府之間存在的關(guān)系是合作還是對抗，主要取決于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。雖然雙方都參與了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，而地方政府在此過程中占主導(dǎo)地位?？傊徽鞯剞r(nóng)民和地方政府之間合作潛力較低，對抗?jié)摿^高，兩者關(guān)系取向的變化主要在于地方政府。

2.2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府的合作潛力與對抗?jié)摿?。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是由被征地農(nóng)民組成的，因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府之間的關(guān)系和被征地農(nóng)民有很大的相似性。由于發(fā)生了財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，兩者之間合作潛力較低，而對抗?jié)摿^高；地方政府在兩者關(guān)系的取向選擇中占據(jù)主導(dǎo)地位。與被征地農(nóng)民不同的是，當(dāng)發(fā)生征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否作為一個集體來與地方政府進(jìn)行談判，主要取決于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的組織成本。

2.2.3 其他利益相關(guān)者與地方政府的合作潛力與對抗?jié)摿?。根?jù)上面的分析，中央政府、網(wǎng)民和媒體這3個利益相關(guān)者是否出現(xiàn)，或者是否對地方政府的征地行為決策產(chǎn)生影響，取決于地方政府所主導(dǎo)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。當(dāng)發(fā)生征地糾紛時，從利益訴求和現(xiàn)實(shí)的征地情景可以看出網(wǎng)民、媒體與地方政府之間的合作潛力非常低，對抗?jié)摿芨摺６醒胝畡t相對復(fù)雜一些。因?yàn)榈胤秸椭醒胝g是委托-代理關(guān)系，中央政府和地方政府分別有著并不完全相同的利益函數(shù)。地方政府以較低的價格征地是因?yàn)榈胤秸谕@得更多的土地差價，以用于地方財(cái)政、經(jīng)營城市。如果中央政府對地方政府監(jiān)督過于嚴(yán)格，則會由于兩者之間信息的不對稱導(dǎo)致地方政府不能認(rèn)真執(zhí)行中央政府的政策和命令。然而，如果被征地農(nóng)民通過上訪等渠道得不到中央政府的回復(fù)，則可能會出現(xiàn)社會不穩(wěn)定等現(xiàn)象，甚至?xí){到中央政府的統(tǒng)治地位。因此，中央政府的反應(yīng)策略是在被征地農(nóng)民和地方政府之間進(jìn)行平衡。

2.3 主要利益相關(guān)者之間的結(jié)盟分析

不同利益相關(guān)者之間的聯(lián)盟會改變權(quán)力的分配狀況[22]。當(dāng)失地農(nóng)民對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不滿時，失地農(nóng)民會尋求媒體和網(wǎng)民的幫助。媒體由于追求受眾的關(guān)注度和職業(yè)責(zé)任感，網(wǎng)民由于社會認(rèn)同，會關(guān)注或同情被征地農(nóng)民的情況。因此，三者之間存在結(jié)盟的潛質(zhì)?，F(xiàn)階段我國的媒體和網(wǎng)絡(luò)均比較發(fā)達(dá)，結(jié)盟的途徑非常便捷。當(dāng)被征地農(nóng)民與媒體、網(wǎng)民結(jié)盟后，三者共同所擁有的影響地方政府決策的權(quán)力增加很多，特別是由于媒體和網(wǎng)民對地方政府決策影響的緊急性，迫使地方政府在征地問題上短時間內(nèi)就要做出讓步，否則中央政府此時會處理個別干部以平息民憤。在此情境中，事實(shí)上，4個主要的利益相關(guān)者(也可以說5個利益相關(guān)者，如果包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話)就結(jié)成了一個力量很大的聯(lián)盟，迫使地方政府作出讓步。

從主要利益相關(guān)者結(jié)盟的情況來看，在征地過程中地方政府不能僅僅關(guān)注被征地農(nóng)民的行為，還要關(guān)注媒體、網(wǎng)民、中央政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等利益相關(guān)者與被征地農(nóng)民結(jié)盟的潛力。也就是說，地方政府不能忽視被征地農(nóng)民之外的其他主要利益相關(guān)者的利益訴求和行為反應(yīng)。

3 失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)途徑

3.1 征地補(bǔ)償由市場定價

地方政府與失地農(nóng)民之間的關(guān)系是征地過程中最核心的關(guān)系，而影響這一核心關(guān)系的根本在于由地方政府所主導(dǎo)制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。這也是地方政府對失地農(nóng)民所擁有的權(quán)力優(yōu)勢所在。根據(jù)現(xiàn)有的研究成果，造成地方政府在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過程中占主導(dǎo)地位的因素有多種，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的界定模糊、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場發(fā)育不成熟、現(xiàn)行征地制度不健全等因素。根據(jù)權(quán)力-依賴?yán)碚摚ㄟ^權(quán)力的運(yùn)用和平衡可以改變交換雙方關(guān)系[19]。權(quán)力具有工具性和對稱性兩個屬性。前者是指權(quán)力的擁有者可以通過權(quán)力為自己牟取利益；后者是指當(dāng)權(quán)力對稱時，對擁有權(quán)力的雙方起到制衡作用。通過調(diào)整地方政府和失地農(nóng)民雙方所擁有權(quán)力的不平衡性，來完善征地制度、保障失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場來決定，減少地方政府和失地農(nóng)民雙方所擁有權(quán)力的不對稱性，來保障失地農(nóng)民的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

3.2 完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置不合理，導(dǎo)致農(nóng)用地價值沒有完全市場化，這是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、失地農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的主要原因之一。由于產(chǎn)權(quán)設(shè)置的不合理，將農(nóng)用地的一部分效用置于公共領(lǐng)域，其價值在經(jīng)濟(jì)上沒有得到體現(xiàn)；同時，人們對農(nóng)用地價值的認(rèn)識不夠全面、農(nóng)民自身保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的成本過高和農(nóng)用地價值測度成本昂貴等因素導(dǎo)致了大量耕地非農(nóng)化。根據(jù)權(quán)力-依賴?yán)碚?，通過提高權(quán)力弱勢一方所提供的資源價值，能夠降低權(quán)力強(qiáng)勢一方對另一方的優(yōu)勢，進(jìn)而促進(jìn)雙方權(quán)力關(guān)系向均衡點(diǎn)轉(zhuǎn)移。通過優(yōu)化土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，可以提升農(nóng)用地的市場價值，既能提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又能增加失地農(nóng)民對地方政府資源依賴的影響力，即增加失地農(nóng)民作用于地方政府的權(quán)力。

3.3 與其他群體結(jié)成聯(lián)盟

利益相關(guān)者之間通過結(jié)盟的策略，可以改變雙方所擁有的對對方的影響和權(quán)力。在征地過程中，失地農(nóng)民通過與媒體、網(wǎng)民，甚至中央政府，來增加應(yīng)對地方政府的力量，減小了雙方權(quán)力的不對稱性，進(jìn)而維護(hù)了自身土地權(quán)益。中央政府應(yīng)該為失地農(nóng)民結(jié)成聯(lián)盟提供途徑，主要包括：首先，開設(shè)專門的網(wǎng)站、論壇等，為失地農(nóng)民曝光地方政府的非法行為提供便利。通過引導(dǎo)中央各類媒體的報(bào)道內(nèi)容等手段，提高此類事件的曝光率，引起其他媒體、網(wǎng)民和全社會的關(guān)注，給地方政府施加壓力。其次，大力培養(yǎng)非政府組織(NGO)，幫助農(nóng)民進(jìn)行土地維權(quán)。目前存在的NGO之一的“中國農(nóng)民土地維權(quán)中心”，為失地農(nóng)民土地維權(quán)提供了一個平臺，豐富了失地農(nóng)民聯(lián)合其他群體或組織結(jié)盟的選擇性。

3.4 實(shí)行失地農(nóng)民-地方政府之間的相對封閉管理

相對封閉原則是現(xiàn)代管理的基本原則之一。從系統(tǒng)的角度分析，在征地過程中失地農(nóng)民和地方政府構(gòu)成了一個系統(tǒng)。征地的各個環(huán)節(jié)應(yīng)該是相互影響、相互制約、環(huán)環(huán)相扣的一個相對封閉的鏈?zhǔn)竭^程。這樣失地農(nóng)民就可以通過相對封閉管理來制約地方政府在征地過程中的不當(dāng)行為，改變現(xiàn)行的兩個主要利益相關(guān)者之間的權(quán)力的不均衡性。由于現(xiàn)行征地制度的缺失，目前的征地制度缺乏失地農(nóng)民對地方政府行政執(zhí)法權(quán)的約束。由于征地過程中所發(fā)生的土地產(chǎn)權(quán)變更，對失地農(nóng)民未來的生計(jì)非常重要，因此，失地農(nóng)民具有嚴(yán)格監(jiān)督地方政府的動機(jī)和行為。通過在征地中的兩者最重要的利益相關(guān)者之間實(shí)行相對封閉管理，可以縮小失地農(nóng)民與地方政府之間權(quán)力的不對稱性，改善兩者之間的權(quán)力格局，加強(qiáng)失地農(nóng)民自身維護(hù)土地權(quán)益的能力和力量，促使征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的公平和公正。

3.5 提高中央政府對地方政府的監(jiān)管力度

由征地問題引起的上訪占全部上訪總量的比例一直很高。由于中央政府和地方政府之間是委托-代理關(guān)系，兩者的利益函數(shù)不完全一致，加上不確定性和信息不對稱等，出現(xiàn)地方政府損害中央政府利益的現(xiàn)象。地方政府對耕地保護(hù)政策執(zhí)行不力、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等，均是委托-代理問題的表現(xiàn)。中央政府加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)管力度，主要有3個方面的好處。首先，形成利益相關(guān)者聯(lián)盟，縮小被征地農(nóng)民與地方政府之間的權(quán)力不對稱性。如果中央政府加強(qiáng)了對地方政府的監(jiān)管力度，當(dāng)被征地農(nóng)民因征地標(biāo)準(zhǔn)不合理而上訪時，能夠得到中央政府的回復(fù)。這樣相當(dāng)于被征地農(nóng)民和中央政府結(jié)成聯(lián)盟，增加了被征地農(nóng)民對地方政府的權(quán)力，改變了目前所存在的兩者權(quán)力不對稱的現(xiàn)狀。其次，形成相對封閉的鏈?zhǔn)焦芾怼５胤秸ㄟ^作用于被征地農(nóng)民的權(quán)力優(yōu)勢，壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；被征地農(nóng)民通過上訪等途徑，將信息反映到中央政府；中央政府通過對地方政府的監(jiān)管，來牽制地方政府在征地過程中的行為。這樣就形成了一個相對封閉的鏈?zhǔn)焦芾砟Ｊ?，有利于三者之間的互相影響和互相制約，還有利于提高信息流在相對封閉區(qū)間的流動性和對稱性。三是，減少委托-代理問題的發(fā)生。中央政府通過加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)管，能夠減少因信息不對稱和不確定性而帶來的利益受損現(xiàn)象。中央政府加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，并不會增加監(jiān)督成本。因?yàn)楫?dāng)前信息化水平相對較高，而且網(wǎng)民或失地農(nóng)民對監(jiān)督地方政府的呼聲較高。

4 結(jié)論與討論

根據(jù)利益相關(guān)者理論和權(quán)力-依賴?yán)碚?，征地過程中利益相關(guān)者包括失地農(nóng)民、地方政府、中央政府；在發(fā)生沖突的情況下還包括媒體和網(wǎng)民。他們均有自己的利益訴求，且差異較大。5個利益相關(guān)者之間是有密切關(guān)系的?，F(xiàn)階段征地中失地農(nóng)民的土地權(quán)益受到侵害主要是因?yàn)槭У剞r(nóng)民與地方政府之間存在權(quán)力-依賴關(guān)系，且雙方對對方的影響和權(quán)力是不對稱的，而且是不同性質(zhì)的。地方政府對失地農(nóng)民的權(quán)力較大，是強(qiáng)制性的；而失地農(nóng)民對地方政府的權(quán)力較小，屬于非強(qiáng)制性質(zhì)?？梢詮囊韵路矫鎭肀Ｗo(hù)征地中失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。第一，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場確定，減少失地農(nóng)民和地方政府雙方權(quán)力的不對稱性。第二，完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，提升失地農(nóng)民對地方政府的影響力。第三，失地農(nóng)民通過與其他群體結(jié)盟(如媒體、網(wǎng)民、民間維權(quán)組織等)，增加應(yīng)對地方政府的力量。第四，在失地農(nóng)民和地方政府之間實(shí)行相對封閉的鏈?zhǔn)焦芾?，使其相互制約。第五，提高中央政府對地方政府的監(jiān)管力度。

利用利益相關(guān)者理論探索征地中的失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，仍處于初步階段。征地中利益相關(guān)者的界定、相互影響、利益訴求、管理策略和研究的視角等仍需要繼續(xù)深入探索。同時，也需要從研究視角上拓展利益相關(guān)者理論在失地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的應(yīng)用研究。

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Study on Land Rights and Interests Protection of Landless Farmers Based on the Stakeholder Theory

Fan Hui1,2, Liu Weidong1, Zhang Hengyi3

(1.InstituteofLandScienceandRealEstate,ZhejiangUniversity,Hangzhou310058,China；2.CollegeofUrbanandEnvironmentalScience,XinyangNormalUniversity,Xinyang464000,China； 3.SchoolofEconomicsandManagement,HangzhouNormalUniversity,Hangzhou311121,China)

At present, the main reasons that the land rights and interests of landless farmers are frequently violated are power-dependency relation between landless farmers and local government. Furthermore, the two kinds of power are asymmetrical and the nature of the two is different. The alliances of stakeholders can improve the degree of asymmetry between landless farmers and local government. According to the theories of stakeholders and power-dependency, this paper proposes the advice about the protection of landless farmers’ land rights and interests from 5 aspects. Firstly, the compensation standards are determined by the market, which reduces the asymmetry of powers between landless farmers and local government. Secondly, to prefect the rights and power of land property and to increase the influence on local government form landless farmers. Thirdly, through the alliances with other groups (e.g. media, netizen, civil rights organization, etc.) the landless farmers can increase the influence and power on local government. Fourthly, to carry out the closed-chain management between landless farmers and local government, which is conducive to be mutual restrict. Finally, to improve the supervision by the central government to the local government.

landless farmer; land rights and interests; stakeholders theory; power-dependency theory

2014-11-09；

2016-05-28

河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目(2016-GH-086)；教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目(13YJC630220)；浙江省農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃研究項(xiàng)目(NQ2013-15)

范輝(1979-)，男，河南鄲城縣人，講師，博士研究生，主要從事土地資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，(E-mail)fanhuie2002@163.com。

劉衛(wèi)東(1962-)，男，湖北大冶市人，教授，博士生導(dǎo)師，博士，主要從事土地資源學(xué)研究，(E-mail)weidongliu@zju.edu.cn。

F320.1

A

1003-2363(2016)04-0137-06