中國東中西部城市土地儲備決策績效比較研究

王振坡 ， 翟婧彤 ， 鄭 丹

(天津城建大學(xué) a.經(jīng)濟與管理學(xué)院；b.京津冀協(xié)同發(fā)展研究中心，天津 300384)

中國東中西部城市土地儲備決策績效比較研究

王振坡a,b， 翟婧彤a(chǎn),b， 鄭 丹a,b

(天津城建大學(xué) a.經(jīng)濟與管理學(xué)院；b.京津冀協(xié)同發(fā)展研究中心，天津 300384)

運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)模型，對2013年中國內(nèi)地34個大中城市土地儲備決策績效進行總體評價和比較分析。研究結(jié)果表明：東部地區(qū)城市土地儲備決策效率最高，西部次之，中部最低；土地儲備決策效率受到純技術(shù)效率和規(guī)模效率的共同作用，且規(guī)模效率作用較大；影響東中西部城市土地儲備決策效率投入產(chǎn)出的主要因素各不相同?；诖?，從深化土地及相關(guān)制度改革和提升政府管理效率兩個層面提出土地儲備決策績效優(yōu)化策略，從而提高土地資源利用效率、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。

DEA；土地儲備決策；土地制度；政府管理；中國東中西部

0 引言

中國城市土地儲備制度在近20年的發(fā)展過程中經(jīng)歷了自下而上、由各地實踐到制度層面不斷完善的過程?，F(xiàn)行的土地儲備決策以經(jīng)營性和行政性決策為主，政府同時擔(dān)當(dāng)土地儲備工作的經(jīng)營者、決策者和管理者的重要角色，這必然會對地方利益與公共利益的協(xié)調(diào)產(chǎn)生影響，從而不利于土地儲備決策的公平性與合理性[1]。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和全面深化改革工作的推進，城市土地儲備制度正處在變革和創(chuàng)新的時代進程中。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念以及“十三五”規(guī)劃中強調(diào)的“五個全面”也都對土地儲備工作提出了新的要求和方向。創(chuàng)新土地儲備工作方式、優(yōu)化城市土地儲備決策績效、提升土地儲備工作效率、以生態(tài)文明建設(shè)和土地資源集約節(jié)約利用為指導(dǎo)的城市發(fā)展理念將貫穿土地儲備工作中。

國外有關(guān)土地儲備的研究與實踐較早，形成了豐富的理論與實踐經(jīng)驗。國內(nèi)學(xué)者在借鑒國外土地儲備相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地儲備工作現(xiàn)狀，從土地儲備制度、儲備模式、融資體系、績效評價和風(fēng)險規(guī)避等方面進行了探索[2-4]。在理論分析層面，王媛等從實物期權(quán)理論出發(fā)，定量分析了杭州市土地供應(yīng)市場，驗證了地方政府的土地儲備決策和供地行為符合實物期權(quán)規(guī)律，認為市場不確定性的提高將延遲土地供應(yīng)的最優(yōu)時機[5]；王宏新等認為由于土地制度的變遷導(dǎo)致了政府土地儲備目標(biāo)的偏離，只有通過削弱或消除制度變遷才能使土地儲備回歸其公益性本質(zhì)[6]；羅崇亮等從城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度構(gòu)建了城市土地儲備決策的目標(biāo)體系，提出新時期土地儲備決策的轉(zhuǎn)變路徑[7]。在研究方法上，學(xué)者們將數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、模糊規(guī)劃、GIS等方法應(yīng)用于政府土地儲備決策績效評價方面[8-10]。然而，現(xiàn)有研究較多集中于對土地儲備績效的整體評價和運行風(fēng)險的評價上，對于不同地區(qū)土地儲備決策的對比研究則比較缺乏。

基于此，本研究選取中國內(nèi)地東中西部具有代表性的34個大中城市為研究對象，運用DEA模型構(gòu)建政府土地儲備決策績效評價體系。通過對東中西部城市土地儲備決策整體績效、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的對比研究，深入挖掘?qū)е峦恋貎錄Q策無效率的投入冗余和產(chǎn)出不足因素的作用機理，為土地儲備相關(guān)部門職能定位及職能轉(zhuǎn)變提供思路、路徑及對策，促進土地儲備工作向精細化和過程化管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市土地市場的有效運行和土地資源的合理利用，服務(wù)于城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

1 DEA模型方法及指標(biāo)數(shù)據(jù)

1.1 研究方法

首先，構(gòu)造評價DMUj0的DEA模型(C2R)為分式規(guī)劃P：

式中：x為投入指標(biāo)；y為產(chǎn)出指標(biāo)；v為投入指標(biāo)的權(quán)系數(shù)向量；u為產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)系數(shù)向量；h0為DMUj0的效率指數(shù)。

其對偶規(guī)劃模型DC2R為：

式中：θ為該決策單元DMUj0的有效值，即投入相對產(chǎn)出的有效利用程度；λj為相對于DMUj0重新構(gòu)造一個有效DMU組合中第j個決策單元的組合比例；s-是與投入相對應(yīng)的剩余變量組成的松弛向量，s+是與產(chǎn)出相對應(yīng)的剩余變量組成的松弛向量，分別表示資源的投入冗余量和產(chǎn)出不足量。

當(dāng)θ<1時，表示該決策單元非DEA有效；當(dāng)θ=1且s+，s-均大于0時，為弱DEA有效；當(dāng)θ=1且s+，s-均等于0時，為DEA有效。

最后，本文存在兩個問題可以進一步改進：第一，使用跨越時間更長的面板數(shù)據(jù)得到的兩步估計值更加穩(wěn)健，但由于數(shù)據(jù)局限，目前無法實施；第二，其他因素，如預(yù)期、相對收入等對主觀幸福感的影響在整個分布上的變化如何，以及中國其他群體，如農(nóng)村居民、城市移民、老年人等主觀幸福感的決定因素用面板分位數(shù)回歸方法分析后得到的結(jié)論又有何異同，需要更深一步地研究。

1.2 指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來源

選取劃撥土地面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積、固定資產(chǎn)投資作為輸入指標(biāo)。其中，除固定資產(chǎn)投資外，其余指標(biāo)均為土地供應(yīng)市場指標(biāo)，能夠直接反映土地儲備及供應(yīng)情況；固定資產(chǎn)投資額作為影響經(jīng)濟增長的重要指標(biāo)之一，對輸出變量有著重要影響，因此也將其納入模型的輸入指標(biāo)體系。

選取國內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟增長率、地價穩(wěn)定度、房價穩(wěn)定度、城市土地集約利用度、土地收益、常住人口增量作為模型的輸出指標(biāo)。其中，國內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟增長率反映了土地儲備決策對國民經(jīng)濟的影響；地價穩(wěn)定度、房價穩(wěn)定度和土地集約利用度反映了土地城鎮(zhèn)化水平；常住人口增量則表征該城市的人口城鎮(zhèn)化水平。

根據(jù)《中國價格統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國70個大中城市(包括直轄市、省會城市和部分重要城市)房價指數(shù)等統(tǒng)計數(shù)據(jù)，考慮數(shù)據(jù)的可得性和可比性剔除了拉薩、長春等部分城市，選取有代表性的34個城市作為研究對象。

東中西部地區(qū)劃分依據(jù)有地理位置和經(jīng)濟發(fā)展水平。參照國家統(tǒng)計局的劃分方法，依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平將北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省份劃分為東部地區(qū)，黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省份為中部地區(qū)，內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份為西部地區(qū)。

以東中西部34個城市為研究對象，選取2013年土地市場數(shù)據(jù)、房地產(chǎn)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)等12個指標(biāo)分別作為輸入指標(biāo)和輸出指標(biāo)。其中，劃撥土地面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積和土地收益數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒2014》；固定資產(chǎn)投資、國內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟增長率、城市土地集約利用度數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2014》；常住人口增量來源于《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2014》；房價指數(shù)、房屋租價指數(shù)、地價指數(shù)來源于《中國價格統(tǒng)計年鑒2014》。

2 實證分析

2.1 城市土地儲備決策效率分解特征

根據(jù)上述分析將選取的輸入指標(biāo)土地劃撥面積(X1)、協(xié)議出讓面積(X2)、招拍掛出讓面積(X3)、增量土地面積(X4)、固定資產(chǎn)投資(X5)和輸出指標(biāo)地區(qū)生產(chǎn)總值(Y1)、經(jīng)濟增長率(Y2)、地價穩(wěn)定性(Y3)、房價穩(wěn)定性(Y4)、城市土地集約利用度(Y5)、土地收益(Y6)、常住人口增量(Y7)分別輸入DEAP 2.1軟件，根據(jù)CCR原理和VRS原理得到2013年東中西部34個城市政府土地儲備決策效率評價的綜合效率(Et)、純技術(shù)效率(Ept)和規(guī)模效率(Es)(表1)。

2.1.1 全國層面的城市土地儲備決策效率特征。模型的綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率值范圍均在0～1之間，越接近1表明土地儲備決策效率越高，當(dāng)效率值等于1時表明該城市土地儲備決策有效；相反，數(shù)值越接近0，表明土地儲備決策效率越低。由DEA模型計算結(jié)果可知，2013年全國34個大中城市整體土地儲備決策效率一般，綜合效率平均值為0.798，DEA有效率為38.2%。北京、上海、杭州、?？?、天津、烏魯木齊等13個城市土地儲備決策的綜合效率值為1，表明這些城市的土地資源配置較為合理且利用效率較高。青島、大連、西安3個城市的綜合效率均低于0.5，其中，西安的土地儲備決策效率最低，僅為0.358。對于綜合效率值小于1的城市，由于土地制度設(shè)計的不合理、土地浪費現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致其土地儲備的投入與產(chǎn)出效率較低，政府的土地儲備決策亟待優(yōu)化。2013年全國34個大中城市土地儲備決策純技術(shù)效率和規(guī)模效率均處于較高水平，平均值分別為0.958，0.827。其中，20個城市達到了純技術(shù)效率最優(yōu)，占全國城市樣本總數(shù)的58.8%；其余14個城市的純技術(shù)效率相對非DEA有效，其中青島、太原、鄭州、南昌、西安5個城市數(shù)值均低于0.9，且其相應(yīng)的綜合效率值也不高。純技術(shù)效率反映了城市土地劃撥面積、協(xié)議出讓面積、招拍掛出讓面積、增量土地面積、固定資產(chǎn)投資的使用效率，由于政府受到土地財政的激勵，存在盲目批地的行為，導(dǎo)致土地投入冗余現(xiàn)象顯著，土地資源利用率降低，進而影響城市的土地儲備決策純技術(shù)效率。從規(guī)模效率看，2013年34個大中城市中有13個城市土地儲備決策規(guī)模報酬不變，且綜合效率也達到最優(yōu)水平，表明這些城市土地投入要素規(guī)模效應(yīng)已得到充分發(fā)揮，且規(guī)模效率對綜合效率具有明顯影響。剩余24個城市均呈現(xiàn)規(guī)模報酬遞減狀態(tài)，說明這些城市土地投入存在不合理現(xiàn)象，需要改善其規(guī)模和投入的匹配程度，促進土地資源高效利用。從全國來看，各城市政府在土地方面的投入都比較充分，大部分甚至出現(xiàn)由于投入過剩而導(dǎo)致綜合效率降低的現(xiàn)象。因此，未來的土地儲備決策應(yīng)當(dāng)從理性的角度出發(fā)，在發(fā)揮土地資源最大利用效率的同時，提高土地資源配置效率。

表1 2013年中國東中西部城市土地儲備決策效率

說明：“irs”表示規(guī)模報酬遞增，“drs”表示規(guī)模報酬遞減，“-”表示規(guī)模報酬不變。

2.1.2 東中西部城市土地儲備決策效率特征。按照東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)對34個大中城市進行劃分，東部地區(qū)包括北京、上海、青島等16個城市，中部地區(qū)包括鄭州、武漢、太原等7個城市，西部地區(qū)包括南寧、重慶、銀川等11個城市。分別計算3個區(qū)域的土地儲備決策綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率的算術(shù)平均值(表2)。其中東部城市的土地儲備決策效率最高，且高于全國平均水平，西部其次，中部最低。2013年東部地區(qū)土地儲備決策綜合效率為0.858，DEA有效率城市占全國總數(shù)的69.2%，高出全國平均值7.52%；西部城市土地儲備綜合效率值為0.768，略低于全國平均水平，DEA有效率城市占總數(shù)的23.1%；中部城市土地儲備決策綜合效率值為0.709，低于全國水平11.15%，且僅有合肥1個城市的DEA有效。就東中西部土地儲備決策純技術(shù)效率和規(guī)模效率來看，東部地區(qū)仍處于最高水平，西部地區(qū)居中，中部地區(qū)最低。2013年東部地區(qū)土地儲備決策純技術(shù)效率值為0.973，西部為0.959，中部為0.921，較之規(guī)模效率和綜合效率而言均處于較高水平，可見各城市土地投入要素配置效率較高，土地儲備決策純技術(shù)效率差距不大。東部地區(qū)城市土地儲備決策規(guī)模效率值為0.876，高于全國平均效率0.827，說明東部城市土地儲備決策規(guī)模效率相比其他地區(qū)要高，這些城市在土地要素投入和資源配置方面處于較高水平；中部地區(qū)規(guī)模效率平均值為0.773，低于全國平均水平6.53%；西部地區(qū)規(guī)模效率平均值為0.791，略低于全國平均值，表明中西部城市在土地配置規(guī)模效率上有待提升，應(yīng)當(dāng)通過合理化土地投入、優(yōu)化土地政策來提高土地配置效率。

表2 2013年中國東中西部城市土地儲備決策效率平均值

2.2 城市土地投入冗余和產(chǎn)出不足分析

基于2013年東中西部34個大中城市土地儲備決策綜合效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率分析可知，各地均存在不同程度的土地投入冗余和產(chǎn)出不足。從投入-產(chǎn)出角度對影響土地儲備決策效率的要素進行進一步分析(表3)，探討各因素對土地儲備決策的作用程度。

表3 2013年中國東中西部城市土地儲備決策DEA分析結(jié)果

說明：由于北京、天津、廣州、長沙、重慶等20個城市均無投入冗余和產(chǎn)出不足現(xiàn)象，故未在表中列出。

2.2.1 全國層面的城市土地投入與產(chǎn)出。從產(chǎn)出情況看，2013年全國樣本城市中有14個均存在不同程度的土地產(chǎn)出不足，其中土地儲備效率對地價穩(wěn)定度、土地集約利用程度和常住人口增量3個指標(biāo)作用明顯，個別城市也存在對國內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟增長率和土地收益方面的影響。大連、南京、成都等12個城市均出現(xiàn)常住人口增量產(chǎn)出不足現(xiàn)象，沈陽、南昌、西安等11個城市均出現(xiàn)地價穩(wěn)定度產(chǎn)出不足，分別占總樣本的35.29%，32.35%，表明常住人口增量和地價穩(wěn)定性成為影響國內(nèi)土地儲備決策的兩個重要因素，如何通過優(yōu)化土地儲備決策推進當(dāng)?shù)厝丝诔擎?zhèn)化進程，以及有效調(diào)控城市土地價格、維持土地價格穩(wěn)定是提高土地儲備效率的關(guān)鍵[12-14]。另外，南京、太原、銀川等5個城市均出現(xiàn)土地集約利用度的產(chǎn)出不足情況，表明該城市土地儲備決策效率低下直接導(dǎo)致了土地資源配置不合理，進而造成該城市土地利用效率不高，政府應(yīng)當(dāng)通過深化土地制度改革，提高土地資源配置效率，促進土地集約節(jié)約利用。從投入情況來看，2013年有14個城市出現(xiàn)了土地投入冗余情況，占樣本總數(shù)的41.2%，其中土地劃撥面積、招拍掛面積和增量面積為主要影響因素，個別城市也存在協(xié)議面積與固定資產(chǎn)投資的冗余。沈陽、大連、武漢等14個城市均出現(xiàn)土地增量面積投入冗余，且多與協(xié)議面積和招拍掛面積冗余同時出現(xiàn)，表明這些城市2013年的土地出讓面積過多，且多為協(xié)議出讓和招拍掛出讓，從而造成土地利用效率低下，土地浪費現(xiàn)象嚴重，反映了各地政府對土地財政的依賴程度仍然較高，土地儲備決策效率有待提升。此外，武漢協(xié)議出讓土地面積過剩率達到75.4%，沈陽達到74.1%，青島市招拍掛土地面積過剩率為52.5%。如此高的土地供應(yīng)過剩率映射出城市土地資源利用效率低下，大多城市政府在土地儲備與供應(yīng)過程中或為追求土地收益的最大化盲目、過量地出讓土地，導(dǎo)致土地資源的浪費和部分土地收益的流失。

2.2.2 東中西部城市土地投入與產(chǎn)出。東部地區(qū)的沈陽、大連、青島等6個城市出現(xiàn)了土地產(chǎn)出不足，其中除青島外其余5個城市的地價穩(wěn)定度和常住人口增量均產(chǎn)出不足，表現(xiàn)為這幾個城市的地價穩(wěn)定性較差、人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化；此外，南京的土地利用集約程度產(chǎn)出不足明顯，說明該城市土地資源浪費情況較為嚴重；福州、濟南和青島則分別出現(xiàn)了國內(nèi)生產(chǎn)總值、經(jīng)濟增長率和土地收益的產(chǎn)出不足，說明當(dāng)?shù)卣谕恋刭Y源配置中并未發(fā)揮調(diào)控的最佳作用。中部地區(qū)的太原、武漢、南昌等城市和西部地區(qū)的呼和浩特、南寧、成都等城市均出現(xiàn)不同原因的產(chǎn)出不足。從土地儲備決策產(chǎn)出不足平均值看(表4)，中部地區(qū)在國內(nèi)生產(chǎn)總值和經(jīng)濟增長率兩項指標(biāo)的產(chǎn)出不足均遠高于東西部地區(qū)，說明中部城市土地儲備決策的效率對該地經(jīng)濟水平具有顯著影響，也間接反映了中部地區(qū)相對于東西部地區(qū)對土地財政的依賴性較大。就地價穩(wěn)定性指標(biāo)而言，中部和東部地區(qū)地價穩(wěn)定性較好，西部地區(qū)地價穩(wěn)定性較差，表明西部城市土地儲備決策效率對該城市地價的穩(wěn)定程度影響較大，土地儲備決策效率的提高有利于該城市土地價格維穩(wěn)。東部地區(qū)常住人口增量產(chǎn)出不足最高，西部次之，中部最低，表明由于東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較高，人口集聚趨于飽和。因此，土地儲備對人口城鎮(zhèn)化的作用效率下降。而西部城市由于城鎮(zhèn)化水平較低，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化階段不相匹配，土地儲備決策效率低下直接導(dǎo)致了對人口吸引力的不足[15-16]。東中西部的土地投入冗余量(表4)總體表現(xiàn)為土地劃撥面積、招拍掛面積、增量面積冗余在中部地區(qū)最為明顯，土地協(xié)議出讓面積和固定資產(chǎn)投資冗余則主要出現(xiàn)在東部地區(qū)。表明中部城市以劃撥和招拍掛形式出讓土地量過大，以至于增量土地面積冗余量也較大，造成了土地儲備決策效率低下，應(yīng)當(dāng)通過控制土地協(xié)議出讓和招拍掛出讓的數(shù)量，使有限的土地資源得到更加合理的配置。東部和中部地區(qū)固定資產(chǎn)投資冗余量均較大，平均值分別達到251.60億元和210.66億元，表明東部和中部城市對于固定資產(chǎn)的投資過多，從而降低了該城市土地儲備決策效率。

表4 2013年中國東中西部城市土地儲備決策產(chǎn)出不足及投入冗余平均值

綜上所述，國內(nèi)東中西部土地儲備決策綜合效率存在明顯差異，東部地區(qū)效率較高，西部次之，中部地區(qū)效率最低；其中各地土地儲備決策純技術(shù)效率均在0.9以上，處于較高水平，故影響綜合決策效率的主要為土地儲備規(guī)模效率。通過東中西部城市土地儲備決策投入-產(chǎn)出分析可知，影響其土地儲備決策效率的因素各不相同。其中，東部地區(qū)在土地劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓、土地增量和固定資產(chǎn)投資等方面冗余量較大，從而導(dǎo)致了其在國內(nèi)生產(chǎn)總值、地價穩(wěn)定度、土地集約利用度、常住人口增量等方面均出現(xiàn)產(chǎn)出不足情況；中部地區(qū)則主要是由于土地劃撥、土地招拍掛、土地增量和固定資產(chǎn)投資的投入冗余，導(dǎo)致土地儲備決策效率降低，以致國內(nèi)生產(chǎn)總值產(chǎn)出不足明顯；西部地區(qū)在投入冗余方面為3個地區(qū)中最低的，但在土地收益產(chǎn)出不足方面最高，表明西部地區(qū)土地投入量和分配量較少，土地儲備決策效率降低更多體現(xiàn)為土地收益的減少。

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

運用DEA評價模型對2013年全國東中西部34個大中城市土地儲備決策效率及其投入-產(chǎn)出結(jié)構(gòu)進行評價與分析，土地儲備決策綜合效率東部地區(qū)最高、西部次之、中部最低。

(1)土地儲備決策效率不高，城市土地儲備與供應(yīng)結(jié)構(gòu)合理性有待提升。受中國長期以來土地公有制的影響，以及“土地財政”為政府帶來的高額收益和經(jīng)濟增長，各地政府在土地儲備與供應(yīng)過程中招拍掛和協(xié)議出讓土地過多，造成城市土地儲備決策投入冗余量較大，長此以往導(dǎo)致土地儲備與利用結(jié)構(gòu)失衡，經(jīng)營性土地過多而公益性土地不足，難以充分發(fā)揮政府對土地市場的調(diào)控作用，從而降低土地資源利用效率和可持續(xù)性。

(2)東中西部城市城鎮(zhèn)化階段差異較大，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進程不相匹配。由于中國土地制度使得各地建設(shè)用地指標(biāo)分配方式不盡合理，中央與地方的信息不對稱導(dǎo)致各地土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化進程差異顯著，建設(shè)用地指標(biāo)分配向中西部省份傾斜，中西部地區(qū)建設(shè)用地供給增加，城鎮(zhèn)數(shù)量和城區(qū)面積呈現(xiàn)無序擴張趨勢，然而由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和居民職住空間選擇導(dǎo)致“空城”“鬼城”屢見不鮮。相反，東部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供給不足，但發(fā)達的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的公共服務(wù)體系仍然吸引著人口流入，并由此引發(fā)了一系列城市問題。一方面有限的土地難以承受過多的外來人口，造成東部地區(qū)常住人口增量冗余現(xiàn)象嚴重，并表現(xiàn)為一系列城市病的產(chǎn)生；另一方面，西部城市雖然擁有較多的建設(shè)用地指標(biāo)，然而由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會建設(shè)滯后導(dǎo)致土地資源利用率不高，對勞動力的吸引力不足，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

3.2 討論

(1)全面深化改革和各項措施的有序推進是提高土地儲備決策效率的基礎(chǔ)。東中西部城市土地儲備決策效率差異的根本在于人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的不相匹配，較發(fā)達的東部地區(qū)而言，中西部地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會福利水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的不足，加之中國獨特的土地制度和戶籍政策進一步限制了土地合理配置和人口自由流動，最終導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化跟不上土地城鎮(zhèn)化進程，并伴隨“空城”“鬼城”等城鎮(zhèn)化弊病的顯現(xiàn)。因此，首先應(yīng)通過完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進社會福利均等化、優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，增強中西部地區(qū)對人口的吸引力，加速推進人口城鎮(zhèn)化進程；其次應(yīng)通過財稅制度改革，將土地增值稅由“間接稅”變?yōu)椤爸苯佣悺?，合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，同時健全預(yù)算管理機制和監(jiān)督制度，提升地方政府公共服務(wù)供給水平；最后應(yīng)逐步放開戶籍制度對人口自由流動的限制，建設(shè)用地指標(biāo)的分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)人口流動方向進行適時的、合理的調(diào)整，適當(dāng)平衡東中西部城市的用地指標(biāo)，提高土地儲備決策效率，優(yōu)化土地資源配置。

(2)土地儲備機構(gòu)需由“雙職能”角色向管理職能轉(zhuǎn)變。長期以來，土地儲備機構(gòu)兼具“經(jīng)營者”與“管理者”的雙重身份，難以充分發(fā)揮其監(jiān)管職能，大大降低了土地儲備決策效率。隨著2012年四部委《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》、2014年國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，以及2016年四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》等的陸續(xù)發(fā)布，土地儲備機構(gòu)的公益性職能正逐漸被強化。逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營職能，探索由多主體合作經(jīng)營的土地儲備與出讓模式，充分發(fā)揮政府在組織與監(jiān)管方面的職能和市場在土地儲備與供應(yīng)中的主導(dǎo)作用是土地儲備機構(gòu)當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。首先應(yīng)改變傳統(tǒng)的土地財政模式，重點把握好土地儲備結(jié)構(gòu)與供應(yīng)時序，優(yōu)化土地儲備規(guī)模與周期；其次應(yīng)強化對城市公益性用地的儲備與利用，實現(xiàn)城市用地模式的內(nèi)涵式挖潛；最后應(yīng)以城市發(fā)展邊界為土地儲備紅線，優(yōu)先儲備和供應(yīng)城市存量土地，嚴格控制增量建設(shè)用地的儲備和出讓，促進城市土地的集約、高效利用和土地儲備的精細化、過程化管理。

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Comparative Study on the Performance of Urban Land Reserve Decision among Eastern, Central and Western Areas of China

Wang Zhenpoa,b, Zhai Jingtonga,b, Zheng Dana,b

(a.SchoolofEconomicsandManagement;b.Beijing,TianjinandHebeiCollaborativeDevelopmentResearchCenter,TianjinChengjianUniversity,Tianjin300384,China)

This paper evaluates and compares the land reserve decision performance among 34 cities of Chinese Mainland in 2013 by using data envelopment analysis (DEA) model. Firstly, the eastern area has the highest land reserve decision efficiency, followed by the westren area, the central area is the lowest. Secondly, the efficiency of land reserve decision is influenced by both pure technical efficiency and scale efficiency, while the scale efficiency has more effect. Thirdly, the main factors that affect the input-output of land reserve decision efficiency among eastern, central and western areas are different. Based on these, from the angles of deepening reform of the land and the related system and improving government management efficiency, the strategy of land reserve decision performance optimization is put forward so as to improve the utilization efficiency of land resources and optimize the urban space structure.

DEA; land reserve decision; land system; government management; eastern, central and western areas of China

2016-01-25；

2016-07-12

國家社會科學(xué)基金項目(13BJY054)；天津市國土房管局科技項目(TGPC-2014-D-0239)； “十二五”天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團隊培養(yǎng)計劃項目(TD12-5063)

王振坡(1967-)，男，河南開封市人，教授，博士，主要從事城市與區(qū)域經(jīng)濟方面的研究，(E-mail)zhenpo@126.com。

翟婧彤(1992-)，女，河南焦作市人，碩士研究生，主要從事城市與區(qū)域經(jīng)濟方面的研究，(E-mail)1040223777@qq.com。

F301.2

A

1003-2363(2016)04-0120-06