黃河上游水庫(kù)移民問(wèn)題淺析

邴朝陽(yáng)

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安　710065)

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黃河上游水庫(kù)移民問(wèn)題淺析

邴朝陽(yáng)

(中國(guó)電建集團(tuán)西北勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司,西安710065)

摘要：以瑪爾擋水電站為例，對(duì)黃河上游水電開(kāi)發(fā)水庫(kù)移民搬遷安置過(guò)程中實(shí)物指標(biāo)調(diào)查以及補(bǔ)償測(cè)算中出現(xiàn)的一些問(wèn)題進(jìn)行初步分析，同時(shí)提出解決問(wèn)題的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：黃河上游;林草地 移民分戶;線上資源;房屋補(bǔ)償

0前言

黃河龍羊峽以上干流總長(zhǎng)1 687 km，平均比降1.51‰。地域遼闊，人口稀少，是藏、漢、回、羌、蒙古等多民族聚居區(qū)。人口密度4.65人/km2。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展水平低；畜牧業(yè)作為當(dāng)?shù)刂饕?jīng)濟(jì)來(lái)源，是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。該河段具有高原湖盆和高山峽谷相間的地貌特征，河道狹窄、比降大，水庫(kù)淹沒(méi)范圍內(nèi)主要為草地和林地，庫(kù)區(qū)和周圍地區(qū)定居的牧民較少。與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，移民安置人口較少，相應(yīng)的淹沒(méi)補(bǔ)償費(fèi)用也較低。但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不平衡、區(qū)域人文特點(diǎn)以及宗教信仰等差異，使得涉及的區(qū)域特點(diǎn)、民族信仰問(wèn)題比較突出。

本文以瑪爾擋水電站為例，對(duì)黃河上游水電開(kāi)發(fā)水庫(kù)移民搬遷安置過(guò)程中的一些問(wèn)題進(jìn)行淺析。在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范所采用的處理方法的基礎(chǔ)上提出了具體的處理方法，解決了水庫(kù)移民搬遷安置過(guò)程中出現(xiàn)的一些具體問(wèn)題[1-2]。

1工程概況

瑪爾擋水電站是龍羊峽以上黃河干流湖口-羊曲河段規(guī)劃梯級(jí)的第12座水電站，壩址位于瑪沁縣拉加鎮(zhèn)上游約5 km的黃河干流上，壩址距上游規(guī)劃的寧木特水電站約80.2 km，距下游規(guī)劃的爾多水電站約33 km，電站距西寧公路里程372 km，西寧-果洛G227國(guó)道從下壩址右壩肩通過(guò)，對(duì)外交通便利。

瑪爾擋水電站涉及青海省海南藏族自治州同德縣河北鄉(xiāng)8個(gè)行政村、果洛藏族自治州瑪沁縣拉加鎮(zhèn)6個(gè)行政村和黃南藏族自治州河南蒙古族自治縣寧木特鄉(xiāng)的4個(gè)行政村，共3州3縣3鄉(xiāng)(鎮(zhèn))18村。

建設(shè)征地共涉及陸地面積26.576 km2，其中耕地197.28 hm2(2 959.13畝)，園地0.27 hm2(4.03畝)，林地1 287.72 hm2(19 315.83畝)，草地1 144.14 hm2(17 162.03畝)，其它用地14.89 hm2(223.39畝)；涉及搬遷安置人口173戶736人；各類房屋1.96萬(wàn)m2；各類零星樹(shù)木4.76萬(wàn)株。

2存在的問(wèn)題

2.1林地與林下草地等資源矛盾

水電工程建設(shè)征地涉及的區(qū)域海拔高程越來(lái)越高，國(guó)有林地和牧草地的比重越來(lái)越高；同時(shí)當(dāng)?shù)啬撩竦氖杖霕?gòu)成具有較強(qiáng)的地域特色，林地和草地的邊界矛盾也越來(lái)越引起相關(guān)部門(mén)的關(guān)注。林地中的草地等林下資源(主要為蟲(chóng)草、菌類等)收入比重越來(lái)越大，由于當(dāng)?shù)啬撩耖L(zhǎng)時(shí)間形成的對(duì)國(guó)有林地的實(shí)際管護(hù)權(quán)而使得牧民對(duì)林地的依賴性也越來(lái)越高。例如青海省瑪爾擋水電站，林地面積達(dá)到1 286.67 hm2(1.93萬(wàn)畝)，占到建設(shè)征地總面積的49%，而其中國(guó)有林地和集體林地分別占林地面積的99.28%和0.72%；牧民在林中牛、羊放牧以及林下資源的收入占有一定的比重。水電工程建設(shè)征地前，當(dāng)?shù)啬撩窭昧窒虏莸氐荣Y源進(jìn)行生產(chǎn)生活，水電工程建設(shè)征地后，牧民將會(huì)失去對(duì)該部分原占有資源的支配和收益，根據(jù)471號(hào)令等現(xiàn)行水電建設(shè)征地政策的要求，國(guó)家僅對(duì)建設(shè)征地涉及林地進(jìn)行了調(diào)查和補(bǔ)償，且補(bǔ)償費(fèi)用直接兌付給了權(quán)屬人。在征收或征用土地過(guò)程中移民占有林地喪失，提出對(duì)林下資源相應(yīng)收入給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或補(bǔ)助的訴求，但在政策層面上沒(méi)有可支持的法律法規(guī)等文件，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中也沒(méi)有對(duì)此類情況進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。在規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中已經(jīng)逐漸意識(shí)到此類情況的存在，必須研究處理。

2.2移民分戶問(wèn)題

移民人口調(diào)查過(guò)程中由于戶籍管理不到位，部分基層行政執(zhí)法人員法律意識(shí)淡薄、戶籍更新速度慢，這類現(xiàn)象主要表現(xiàn)在條件比較差的庫(kù)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理部門(mén)人手不夠，更新一次全鄉(xiāng)鎮(zhèn)戶籍需要三、五年時(shí)間,有的甚至長(zhǎng)達(dá)十幾年時(shí)間，娶進(jìn)、入贅和新生嬰兒這類人口得不到及時(shí)補(bǔ)充，滿足分戶條件的得不到及時(shí)分戶。例如瑪爾擋淹沒(méi)區(qū)調(diào)查過(guò)程中，同德縣河北鄉(xiāng)賽青村的力血尖措一戶有12口人；河南縣寧木特鄉(xiāng)梧桐村線外指標(biāo)摸底調(diào)查過(guò)程中，才讓南杰一戶有26口人，這些情況可能在上游水電站開(kāi)發(fā)的過(guò)程中已經(jīng)出現(xiàn)或即將出現(xiàn)。由于貧窮落后等原因，該區(qū)域的移民在封庫(kù)令下達(dá)前或在指標(biāo)調(diào)查過(guò)程中并沒(méi)有意識(shí)到分戶的利益(如宅基地的分配)等 。在實(shí)施階段由于利益訴求等原因，則強(qiáng)烈要求分戶，按照471號(hào)令以及相關(guān)的法規(guī)和政策的規(guī)定，原則上封庫(kù)令下達(dá)后即基準(zhǔn)年的人口和戶數(shù)已經(jīng)不可能增加，針對(duì)這些特殊人群應(yīng)該怎么辦，如果生搬硬套法律和規(guī)定，勢(shì)必引起一定范圍內(nèi)的社會(huì)不穩(wěn)定和影響少數(shù)民族的團(tuán)結(jié)友好，不利于目前的和諧與穩(wěn)定。

2.3線上影響資源利用難度大

線上影響資源的確定很復(fù)雜，就一般的情況而言,有滑坡、塌岸、孤島以及移民遠(yuǎn)遷后剩余的生產(chǎn)資料無(wú)法顧及等多種情況，涉及到實(shí)物指標(biāo)補(bǔ)償、專項(xiàng)復(fù)建、土地流轉(zhuǎn)等多項(xiàng)內(nèi)容。

本文僅通過(guò)水庫(kù)蓄水后對(duì)淹沒(méi)線以上居住人群的生產(chǎn)、生活條件影響程度分析，瑪爾擋水電站庫(kù)區(qū)黃河兩岸森林、植被覆蓋率高，在移民安置規(guī)劃過(guò)程中對(duì)淹沒(méi)線以上區(qū)域難以利用的57.73 hm2(866畝)草地列入淹沒(méi)影響區(qū)的處理范圍。對(duì)于淹沒(méi)線以上難以利用區(qū)域內(nèi)的國(guó)有林地按照相關(guān)的規(guī)定不列入處理范圍。

根據(jù)分析，瑪爾擋水電站水庫(kù)蓄水后形成的淹沒(méi)線上受水庫(kù)蓄水影響的區(qū)域主要為難以利用的區(qū)域。本著“保護(hù)環(huán)境，減少水土流失”以及“以人為本”，保障影響區(qū)群眾的合法權(quán)益的原則，此部分土地不再進(jìn)行交通措施恢復(fù)，也不進(jìn)行征收，僅對(duì)土地進(jìn)行補(bǔ)償。依據(jù)相關(guān)法規(guī)和移民搬遷補(bǔ)償?shù)恼哌M(jìn)行這樣的處理是合理合法的。但是實(shí)際這樣處理后是否會(huì)滿足影響區(qū)群眾、鄉(xiāng)及縣政府的訴求，移民搬遷補(bǔ)償是否順利推進(jìn)，水庫(kù)蓄水是否按計(jì)劃進(jìn)行是一個(gè)需要提早進(jìn)行研究的問(wèn)題。

2.4房屋補(bǔ)償單價(jià)與訴求單價(jià)的矛盾

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》[3](國(guó)務(wù)院第471號(hào)令)、DL/T 5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》[4]等國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定：被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償；房屋等建筑物遵循“重置成本”的原則計(jì)算補(bǔ)償；目前青海省按照青政辦[2007]46號(hào)[6]文中規(guī)定的予以補(bǔ)償。

按照文獻(xiàn)[3]和相關(guān)規(guī)范規(guī)定,當(dāng)基礎(chǔ)價(jià)格水平發(fā)生較大變化或有重大的工程變更產(chǎn)生時(shí),進(jìn)行典型房屋概算調(diào)整是合理的。但是由于調(diào)整概算的編制、溝通、審查的程序環(huán)節(jié)復(fù)雜，制約了移民房屋補(bǔ)償單價(jià)的即時(shí)調(diào)整。同時(shí)由于庫(kù)區(qū)人工、材料、機(jī)械以及相關(guān)的措施費(fèi)用上漲幅度較大，移民群眾對(duì)庫(kù)區(qū)移民搬遷房屋補(bǔ)償單價(jià)反映較為強(qiáng)烈，認(rèn)為房屋補(bǔ)償單價(jià)過(guò)低。

3建議解決的辦法

(1) 土地法[6]第16條規(guī)定。國(guó)家作為國(guó)有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個(gè)人來(lái)使用。國(guó)有土地的收益權(quán)一部分由土地使用者實(shí)現(xiàn)，一部分由國(guó)家通過(guò)收取土地使用稅(費(fèi))和土地使用權(quán)有償出讓的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。由于中國(guó)法律禁止土地買賣，國(guó)家土地所有權(quán)一般不能流轉(zhuǎn)，因而國(guó)家對(duì)國(guó)有土地的處分權(quán)主要是對(duì)土地使用權(quán)而言。在農(nóng)村，農(nóng)民使用國(guó)有土地和使用本集體所有的土地，除了在法律概念上不同外，其他方面已沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。國(guó)家在收回農(nóng)民長(zhǎng)期使用的國(guó)有土地時(shí)也要給予適當(dāng)補(bǔ)償。因此建議對(duì)林下草地等資源按照占地區(qū)牧民等對(duì)林下資源的依賴程度，比如按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，考慮一定程度的生產(chǎn)安置和生活補(bǔ)助。

(2) 根據(jù)青海省有關(guān)規(guī)定，為保障移民基本住房，黃河上游移民建房綜合補(bǔ)助按照人均30 m2執(zhí)行，如文中所出現(xiàn)的移民分戶問(wèn)題怎么解決(如宅基地面積又按戶分配)。另外增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民的法律意識(shí)觀念面臨的問(wèn)題很多，但這可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間，面對(duì)目前水庫(kù)移民搬遷安置的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)出臺(tái)地方性政策進(jìn)一步明確對(duì)移民家庭成員人數(shù)較多的家庭戶，在封庫(kù)令下達(dá)時(shí)沒(méi)有分戶的，按照實(shí)際情況進(jìn)行分戶。

(3) 對(duì)于線外影響區(qū)的處理范圍，在規(guī)范中只是進(jìn)行了概念的描述，但是對(duì)于如何確定該范圍沒(méi)有明確，這使得各水電工程主體設(shè)計(jì)單位在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中缺乏一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法。針對(duì)黃河上游高山峽谷型河谷應(yīng)該怎樣合理的確定影響區(qū)的處理范圍，筆者建議：① 鑒于黃河上游“V”形河谷特征明顯，并且河谷兩岸的支流較發(fā)育，因此對(duì)于居住比較集中的支流兩側(cè)或河谷兩岸的區(qū)域應(yīng)根據(jù)地形、地質(zhì)情況，在對(duì)環(huán)境和水土影響不大的情況下恢復(fù)或者修建人行便道。② 對(duì)于靠近河谷兩岸不便利用區(qū)域的牧草地進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)靠近河谷兩岸不便利用區(qū)域的林地和林下資源考慮一定程度的生產(chǎn)安置和生活補(bǔ)助。

(4) 本文采用2種測(cè)算方法對(duì)瑪爾擋水電站淹沒(méi)區(qū)房屋單價(jià)進(jìn)行測(cè)算。第1種方法是對(duì)各種結(jié)構(gòu)房屋工程量進(jìn)行實(shí)地典型調(diào)查,并按照調(diào)查情況對(duì)磚混、磚木、土木3種結(jié)構(gòu)按照裝修分項(xiàng)劃分為一、二、三等3種等級(jí)。同時(shí)調(diào)查了占搬遷安置房屋面積最多的縣(區(qū))當(dāng)?shù)刂饕ú膬r(jià)格、人工費(fèi)等基礎(chǔ)資料，房屋補(bǔ)償單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)采用2014年第1季度價(jià)格水平；第2種方法是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，以青政辦[2007]46號(hào)文[5]為基礎(chǔ)，按照每年社會(huì)公布的社會(huì)折現(xiàn)率進(jìn)行測(cè)算，本文測(cè)算社會(huì)折現(xiàn)率暫取值為8%。計(jì)算結(jié)果列表1如下。

表1　房屋單價(jià)測(cè)算與現(xiàn)行補(bǔ)償單價(jià)比較表

注：2006年(建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)第3版)先計(jì)算社會(huì)時(shí)間偏好率和資本的社會(huì)機(jī)會(huì)成本，再利用綜合模型對(duì)社會(huì)折現(xiàn)率的取值進(jìn)行估算，推薦的社會(huì)折現(xiàn)率是8%，表1中房屋折算單價(jià)計(jì)算從2007年折算到2014年。

通過(guò)表1中的2種測(cè)算方法的結(jié)果與青政辦[2007]46號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)相比較，都明顯的高于標(biāo)準(zhǔn)中補(bǔ)償單價(jià)，考慮到重新測(cè)算典型房屋方案的確定及審查程序的復(fù)雜，本文建議按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理在原有的青政辦[2007]46號(hào)文標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上考慮通貨膨脹等因素后每年乘以社會(huì)折現(xiàn)率，確定搬遷基準(zhǔn)年后逐年測(cè)算[7-8]。

4結(jié)語(yǔ)

移民工作是當(dāng)前水電建設(shè)中的一項(xiàng)突出社會(huì)問(wèn)題，不僅關(guān)系水電工程的順利建設(shè)，還關(guān)系水電工程建設(shè)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。堅(jiān)持以人為本，充分尊重移民的意愿，加強(qiáng)移民政策的有效宣傳，始終把做好移民工作放在優(yōu)先位置，促進(jìn)水電持續(xù)健康地發(fā)展。國(guó)家及相關(guān)部門(mén)近年來(lái)也就水電工程移民征地相繼出臺(tái)了一系列的政策和管理規(guī)定。 新條例、新規(guī)范的頒布實(shí)施解決了不少實(shí)際問(wèn)題。新常態(tài)下隨著國(guó)家執(zhí)政理念的不斷轉(zhuǎn)變，移民對(duì)物權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，在移民安置前期規(guī)劃設(shè)計(jì)工作過(guò)程中還是遇到了不少問(wèn)題和困難，如何進(jìn)一步將這些問(wèn)題和困難處理好，并且與國(guó)家政策銜接起來(lái)，人性化地處理建設(shè)征地移民安置，將值得我們進(jìn)一步思考。

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Study on Population Resettlement in Reservoir Areas at Upstream of Yellow River

BING Chaoyang

(Northwest Engineering Corporation Limited, Xi'an710065，China)

Abstract:Issues on the survey of the physical indicators and the compensation estimates in the population resettlement in the reservoir areas of the hydropower projects developed at the upstream of the Yellow River are analyzed primarily with the construction of Ma'erdang Hydropower Project for example. Furthermore, countermeasures and comments on resolving these issues are provided.

Key words:upstream of the Yellow River; forest and grass lands; household separation of population resettlement; resources above inundation line; house compensation

中圖分類號(hào)：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI:10.3969/j.issn.1006-2610.2016.01.025

作者簡(jiǎn)介：邴朝陽(yáng)(1971- ),男,甘肅省榆中縣人，工程師，主要從事水庫(kù)移民工作工作.

收稿日期：2015-03-19

文章編號(hào)：1006—2610(2016)01—0096—03