城市房屋使用安全管理現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究

■ 鄭勝藍(lán) 蔡樂(lè)剛 陳 洋

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城市房屋使用安全管理現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究

■ 鄭勝藍(lán) 蔡樂(lè)剛 陳 洋

【摘 要】我國(guó)既有房屋量大面廣、類(lèi)型眾多、完損各異，安全問(wèn)題逐年顯現(xiàn)。近年來(lái)許多城市陸續(xù)頒布了房屋使用安全管理的地方法律法規(guī)，在房屋使用安全管理方面取得了較好的成效，但仍面臨著管理機(jī)制不夠完善、保障體系尚不健全等問(wèn)題。文章針對(duì)我國(guó)房屋安全管理現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并對(duì)國(guó)外房屋使用安全管理模式進(jìn)行了調(diào)研，在此基礎(chǔ)上總結(jié)分析我國(guó)房屋使用安全管理存在的主要問(wèn)題，并對(duì)提高我國(guó)城市房屋使用安全管理水平提出了幾點(diǎn)建議。

【關(guān)鍵詞】既有房屋；房屋使用安全；法律法規(guī)；管理體制

鄭勝藍(lán)，博士，上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院；蔡樂(lè)剛，上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院房安所所長(zhǎng)、高級(jí)工程師；陳洋，博士，上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授級(jí)高工。

1　我國(guó)城市房屋使用安全管理概況

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快以及住房制度的改革，房屋規(guī)模越來(lái)越大。以上海為例，根據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)，截至2013年底，上海市國(guó)有土地上各類(lèi)既有房屋總量已超過(guò)11億m2，且仍在持續(xù)增長(zhǎng)，2009～2014年，全市每年新建房屋竣工面積都接近2 500萬(wàn)m2。然而，我國(guó)城市既有房屋的使用與維護(hù)現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)，存在“大拆大建”、“重建設(shè)輕維護(hù)”等現(xiàn)象。一方面，有部分既有房屋出現(xiàn)安全隱患較為嚴(yán)重，或功能不符合現(xiàn)代使用需求的問(wèn)題；也有部分大量拆除建筑的使用壽命遠(yuǎn)未達(dá)到其設(shè)計(jì)壽命，不僅造成巨大的資源浪費(fèi)，還嚴(yán)重污染環(huán)境。另一方面，房屋信息數(shù)據(jù)量大且存在缺失現(xiàn)象，信息變化頻繁，涉及的管理部門(mén)較多。同時(shí)，在既有房屋的日常維護(hù)管理或應(yīng)急搶險(xiǎn)、解危等活動(dòng)中，房屋的基本資料如產(chǎn)權(quán)人、設(shè)計(jì)、施工圖紙、后期裝修改造、完損狀況、檢測(cè)報(bào)告、修繕圖紙等歷史資料缺失，部分既有房屋的相關(guān)資料信息分散于各相關(guān)部門(mén)或單位，無(wú)集中統(tǒng)一的信息化管理平臺(tái)，導(dǎo)致資料信息收集整理難，甚至存在丟失現(xiàn)象，成為突發(fā)事件應(yīng)急處理時(shí)的短板。既有房屋的這些特點(diǎn)造成了房屋安全管理難度大、管理水平參差不齊、管理效率不高、安全事故多發(fā)。

2014年4月4日，浙江奉化居民樓發(fā)生部分倒、坍塌，國(guó)家住建部隨后即時(shí)發(fā)出《關(guān)于組織開(kāi)展全國(guó)老樓危樓安全排查工作的通知》，以加強(qiáng)城市老樓危樓安全管理，防止垮塌事故發(fā)生。2015年，各地仍舊發(fā)生多起老樓危樓垮塌事件。6月9日，貴州遵義市一居民樓發(fā)生局部坍塌；6月16日，天津一洗浴會(huì)館坍塌，人民生命財(cái)產(chǎn)遭受了巨大的損失。6月17日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部緊急召開(kāi)全國(guó)老樓危樓安全排查電視電話(huà)會(huì)議，要求在全國(guó)范圍內(nèi)全面、迅速開(kāi)展老樓危樓安全隱患大排查、大整治活動(dòng)。上海、廣東、貴州、河南等地紛紛結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，迅速部署老樓危樓安全排查。

城市房屋使用安全管理問(wèn)題日益引起政府部門(mén)的廣泛重視。目前我國(guó)與房屋使用安全相關(guān)的國(guó)家層面的法律法規(guī)主要包括《城市危險(xiǎn)房屋管理規(guī)定》（建設(shè)部129號(hào)令）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第279號(hào)令）、《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》（建設(shè)部110號(hào)令）、《物業(yè)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院第504號(hào)令）、《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》（建設(shè)部141號(hào)令）等，通過(guò)法制建設(shè)，逐步建立和完善了城市危險(xiǎn)房屋管理法規(guī)和規(guī)章制度、房屋裝修管理和物業(yè)管理體系等。然而，上述法律法規(guī)規(guī)定的管理內(nèi)容均只涉及房屋使用安全管理的一部分，缺乏系統(tǒng)性，因此在房屋安全管理方面難以發(fā)揮全面的統(tǒng)領(lǐng)作用。

在地方層面，北京、杭州、成都、廣州、南京、天津等多個(gè)城市陸續(xù)出臺(tái)了房屋使用安全管理規(guī)定、辦法、條例等規(guī)章和法規(guī)，設(shè)立了房屋使用安全管理的相關(guān)制度，包括房屋安全鑒定管理、危險(xiǎn)房屋治理以及白蟻預(yù)防和滅治管理，有些還包括住房裝修管理、房屋應(yīng)急搶險(xiǎn)等管理內(nèi)容。從國(guó)內(nèi)各城市房屋使用安全管理?xiàng)l例實(shí)施情況來(lái)看，條例頒布實(shí)施對(duì)規(guī)范房屋安全使用、檢測(cè)、鑒定、裝修改造、危險(xiǎn)房屋治理等方面發(fā)揮了重要作用，提高了房屋管理水平，降低了房屋安全事故發(fā)生率。但同時(shí)也應(yīng)看到，條例在實(shí)施過(guò)程中，也存在諸如責(zé)任主體不夠明確，上位法法律依據(jù)不夠清晰，房屋安全鑒定管理不規(guī)范，強(qiáng)制鑒定、定期檢測(cè)實(shí)際操作不理想，裝修拆改處罰難等幾方面的問(wèn)題。

總體而言，我國(guó)尚未針對(duì)城市既有房屋出臺(tái)系統(tǒng)性的國(guó)家法律法規(guī)，目前主要是依靠散見(jiàn)于不同規(guī)章中的零星規(guī)定對(duì)房屋使用安全進(jìn)行管理。各主要城市陸續(xù)出臺(tái)了地方性法律法規(guī)，設(shè)立了房屋檢測(cè)鑒定、房屋修繕、應(yīng)急搶險(xiǎn)等安全管理制度，提升了房屋使用安全管理水平，但仍然存在缺乏強(qiáng)制性措施、法律法規(guī)不完善、房屋安全信息系統(tǒng)尚未建立以及保障機(jī)制不健全等問(wèn)題。

2　國(guó)內(nèi)外房屋使用安全管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

各國(guó)由于現(xiàn)實(shí)國(guó)情和城市管理體系上的不同，在房屋使用安全管理體制、機(jī)制、法制方面均存在差異，但比較健全和完善的房屋使用安全管理體系均具有如下共同特征：立法規(guī)范房屋使用安全管理的內(nèi)容、制度及程序；管理機(jī)構(gòu)分工明確、權(quán)責(zé)清晰；執(zhí)法嚴(yán)格，罰則嚴(yán)厲，責(zé)任到人，違法必究；政府設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金，投入充分的財(cái)政和技術(shù)支持；定期檢測(cè)制度、性能評(píng)定制度、保險(xiǎn)制度等保障機(jī)制健全；政府、社會(huì)、行業(yè)、NPO法人等團(tuán)體組織共同參與，有效聯(lián)動(dòng)；重視專(zhuān)業(yè)檢測(cè)、修繕維護(hù)隊(duì)伍的培養(yǎng)，有完善的專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格、資質(zhì)認(rèn)定體系。以下重點(diǎn)從房屋全生命周期管理、強(qiáng)制性檢測(cè)以及房屋質(zhì)量保險(xiǎn)三方面，參考借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)。

2.1房屋全生命周期的法制化管理

許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)都通過(guò)立法規(guī)范房屋使用安全管理的內(nèi)容、制度及程序，且法制化管理貫穿了房屋全生命周期的各個(gè)階段。以香港為例，《建筑物條例》及另設(shè)的《建筑物管理?xiàng)l例》等6部法例以及相應(yīng)規(guī)例構(gòu)成了香港房屋建筑管理的基本法律法規(guī)體系，全面涵蓋了房屋建筑在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、長(zhǎng)期使用直至拆除等各個(gè)階段的質(zhì)量和安全管理，其立法思想體現(xiàn)了房屋全生命周期管理的理念。

新加坡對(duì)建筑的控制和管理的立法同樣以巨細(xì)靡遺著稱(chēng)?！督ㄖ刂品ā贰ⅰ督ㄖ刂茥l例》、《建筑控制認(rèn)證檢測(cè)者與認(rèn)證檢測(cè)機(jī)構(gòu)條例》等一系列法律法規(guī)均對(duì)房屋的安全管理作出具體規(guī)定，立法全面涵蓋了空氣質(zhì)量、環(huán)境可持續(xù)性、窗戶(hù)安全、建筑性能、公共避難所、建筑信息及圖紙審批、坡道安全、定期檢測(cè)、房屋維修及樓層管理等內(nèi)容。對(duì)于違法建筑的處理也以嚴(yán)刑峻法著稱(chēng)，例如，《建筑控制法》的第五部分《建筑檢測(cè)》第28條規(guī)定，對(duì)于違反或不履行關(guān)于房屋檢測(cè)等特定通知的房屋所有者，可視為犯罪并處2萬(wàn)新加坡元以下的罰款。

2.2房屋周期性檢查檢測(cè)制度

英國(guó)、新加坡、日本等國(guó)家和中國(guó)香港地區(qū)都設(shè)置了既有房屋的周期性檢查制度。日本早在1950年發(fā)布的《建筑基準(zhǔn)法》中，就對(duì)房屋管理的定期檢查制度做了明確規(guī)定。英國(guó)在《建筑物維護(hù)管理指南》（標(biāo)準(zhǔn)BS8210—1986）第4.2.3條規(guī)定了既有房屋一般檢查和詳細(xì)鑒定的內(nèi)容。其中，詳細(xì)鑒定即由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面鑒定，其周期通常不超過(guò)5年。新加坡對(duì)定期結(jié)構(gòu)檢測(cè)制度等也有強(qiáng)制性規(guī)定。其中，對(duì)于居住建筑，檢測(cè)周期為10年一次，對(duì)于非居住建筑則為5年一次。中國(guó)香港于2012年6月30日開(kāi)始全面施行“強(qiáng)制驗(yàn)樓計(jì)劃”。該計(jì)劃規(guī)定，樓齡達(dá)30年或以上的私人樓宇的業(yè)主，須委任一名注冊(cè)檢驗(yàn)人員就樓宇的公用部分、外墻、伸出物或招牌每10年進(jìn)行一次檢驗(yàn)，并負(fù)責(zé)監(jiān)督檢驗(yàn)后認(rèn)為需要進(jìn)行的修繕工程。對(duì)于不履行或者阻礙強(qiáng)制驗(yàn)樓和驗(yàn)窗的違法者，政府會(huì)對(duì)其進(jìn)行檢控，并處以相應(yīng)的法定罰則，違法者一經(jīng)定罪，可處$10000～$25000的罰款，情節(jié)嚴(yán)重的還可處監(jiān)禁。

2.3房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度

房屋質(zhì)量保險(xiǎn)主要承保房屋由于主體結(jié)構(gòu)缺陷等問(wèn)題而造成損失的工程質(zhì)量事故，在國(guó)際上許多發(fā)達(dá)城市和地區(qū)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，在法國(guó)的投保率達(dá)到100%，在日本、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也達(dá)到90%。目前，國(guó)際上較為成熟的房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度主要包括法國(guó)的房屋質(zhì)量10年保險(xiǎn)、日本的住宅瑕疵保險(xiǎn)、英國(guó)和美國(guó)的潛在缺陷保險(xiǎn)，以及西班牙的強(qiáng)制性保險(xiǎn)和非強(qiáng)制性保險(xiǎn)綜合體系。

法國(guó)是開(kāi)展強(qiáng)制性房屋質(zhì)量保險(xiǎn)最為成熟的國(guó)家之一，很早便通過(guò)立法保障房屋質(zhì)量保險(xiǎn)的強(qiáng)制性。1978年制定的《斯比那塔法》規(guī)定房屋質(zhì)量保險(xiǎn)為強(qiáng)制性保險(xiǎn)，保險(xiǎn)期限按照結(jié)構(gòu)和設(shè)備分，設(shè)備為2年，結(jié)構(gòu)為10年。在法國(guó)房屋質(zhì)量保險(xiǎn)推行前期，保費(fèi)為總造價(jià)的3%，之后由于質(zhì)量問(wèn)題較多，一度上漲到10%。由于保險(xiǎn)是強(qiáng)制執(zhí)行，因此保險(xiǎn)公司不需要在宣傳上投入很大力度，而將精力主要集中在對(duì)工程質(zhì)量的監(jiān)督和控制中。法國(guó)房屋質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)開(kāi)展20余年來(lái)，保費(fèi)數(shù)次下調(diào)，如今缺陷保險(xiǎn)費(fèi)率為建筑工程總造價(jià)的1.0%～1.5%，房屋安全風(fēng)險(xiǎn)控制水平大大提高。

3　我國(guó)房屋使用安全管理重點(diǎn)問(wèn)題及對(duì)策研究

3.1裝修改造監(jiān)督管理

國(guó)內(nèi)各城市在房屋修繕裝修改造行為的管理上，主要有3種形式，一種是裝修改造行為中的特殊行為（與改動(dòng)結(jié)構(gòu)相關(guān)）實(shí)施行政審批，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施，以成都為代表；一種是裝修改造中的特殊行為實(shí)施備案制，相關(guān)管理部門(mén)強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，以杭州為代表；第三種是裝修改造行為監(jiān)管由房屋安全責(zé)任人或物業(yè)管理企業(yè)承擔(dān)，其中物業(yè)管理企業(yè)主要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，以天津?yàn)榇?。以?種形式中，行政審批制的管理力度最大，其次是備案制，這兩種制度對(duì)規(guī)范裝修改造行為具有明顯的約束力；對(duì)于第三種情況，房屋安全責(zé)任人往往是實(shí)施裝修改造的行為人，自我約束力較差，而由物業(yè)管理企業(yè)來(lái)監(jiān)管，比由安全責(zé)任人自行監(jiān)督效力相對(duì)要好，但仍然存在監(jiān)管力度弱等問(wèn)題。

建議可從以下三方面加強(qiáng)對(duì)裝修改造活動(dòng)的監(jiān)管：①對(duì)居住類(lèi)房屋，原則上不得進(jìn)行改變承重結(jié)構(gòu)的裝修改造活動(dòng)，裝修需向物業(yè)管理單位備案。對(duì)非居住類(lèi)房屋，涉及改變使用功能、增加荷載、拆改承重結(jié)構(gòu)等活動(dòng)施行審批制，由建設(shè)或房管部門(mén)進(jìn)行行政審批和監(jiān)督管理。②加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管，強(qiáng)化業(yè)主的自查責(zé)任，充分發(fā)揮物業(yè)管理單位的監(jiān)督管理責(zé)任，由各級(jí)審批部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管；由上級(jí)管理部門(mén)進(jìn)行督促、考核。③加強(qiáng)竣工驗(yàn)收和資料歸檔管理，對(duì)所有裝修改造行為，圖紙等資料應(yīng)由物業(yè)管理單位（適用于全部）錄入，施行一戶(hù)一檔案、一樓一檔案、一小區(qū)一檔案的檔案管理制度。

3.2相鄰工程施工影響

隨著以軌道交通為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施全面開(kāi)工建設(shè)，周邊房屋受施工影響的情況時(shí)有發(fā)生。國(guó)內(nèi)部分城市如廣州、杭州、南京等地方法律中對(duì)減少相鄰工程施工對(duì)周邊既有房屋的影響進(jìn)行了明確規(guī)定，要求在相鄰工程施工時(shí)，需對(duì)周邊房屋采取檢測(cè)等相應(yīng)措施，并對(duì)處置流程進(jìn)行了規(guī)定。地方城市的主要措施包括在施工前，建設(shè)、施工單位要采取有效的保護(hù)措施，對(duì)影響范圍內(nèi)的房屋進(jìn)行安全鑒定；已發(fā)生危及房屋安全情況的，建設(shè)、施工等單位應(yīng)及時(shí)修復(fù)，排除危險(xiǎn)。

為減少相鄰工程施工造成對(duì)房屋安全的不良影響，建議主要可從以下幾方面采取措施：①合理協(xié)調(diào)施工審批流程。首先，在施工公示階段，施工方案應(yīng)征求相鄰房屋業(yè)主或業(yè)主代表意見(jiàn)，特殊情況下可采取召開(kāi)類(lèi)似聽(tīng)證會(huì)性質(zhì)的征求意見(jiàn)會(huì)，取得相鄰房屋業(yè)主或業(yè)主代表的同意；其次，建設(shè)及房屋主管部門(mén)在審批施工許可證時(shí)，應(yīng)對(duì)建設(shè)方案對(duì)相鄰房屋影響的評(píng)估書(shū)進(jìn)行備案。②通過(guò)法律法規(guī)明確相鄰工程施工影響的一般規(guī)定，包括屬地政府、建設(shè)、房管、施工、檢測(cè)等各方職責(zé)，以及建設(shè)、施工及檢測(cè)等單位應(yīng)采取的技術(shù)措施，如建設(shè)、施工單位在設(shè)計(jì)階段應(yīng)采取預(yù)防措施，檢測(cè)單位對(duì)周邊房屋的檢測(cè)、監(jiān)測(cè)和后評(píng)估措施，發(fā)生影響后的保障和補(bǔ)償措施等。

3.3房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度

我國(guó)房屋質(zhì)量保險(xiǎn)從21世紀(jì)初開(kāi)始發(fā)展起步，目前主要以住宅質(zhì)量保險(xiǎn)為主，包括國(guó)家住建部主導(dǎo)的住宅質(zhì)量保證保險(xiǎn)和建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)，以及上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)等。2002年底，住建部住宅產(chǎn)業(yè)化中心與中國(guó)人民保險(xiǎn)公司聯(lián)手正式推出住宅質(zhì)量保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2005年8月，住建部與中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，就進(jìn)一步推進(jìn)建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)制度的落實(shí)提出了具體實(shí)施措施。2006年，中國(guó)人保出臺(tái)了工程質(zhì)量保險(xiǎn)條款，同年9月19日，住建部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)手，在北京、上海、深圳、武漢等城市開(kāi)展了建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2012年，上海市建設(shè)交通委、市住房保障房屋管理局、市金融辦上海保監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)的試行意見(jiàn)》，鼓勵(lì)推行工程質(zhì)量潛在缺陷保險(xiǎn)。

雖然房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度在我國(guó)推行已超過(guò)10年，且國(guó)家和地方均對(duì)參加保險(xiǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位給予了免交物業(yè)保修金、質(zhì)量保證金等政策上的支持，但是截至目前，僅有2003年初中國(guó)人保廈門(mén)分公司承保的“華天花園”的住宅質(zhì)量保險(xiǎn)、2014年太平洋財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司承保的上海新世界花園二期、紫竹半島等住宅潛在缺陷保險(xiǎn)等少數(shù)的投保案例，且建設(shè)工程質(zhì)量保險(xiǎn)在各試點(diǎn)城市推行效果也并不理想。缺乏強(qiáng)制性措施、法律依據(jù)不足、保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系不完善、保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展水平較低、缺乏多元化的保險(xiǎn)模式等一系列的難點(diǎn)是房屋質(zhì)量保險(xiǎn)制度在我國(guó)推行不暢的主要因素。

因此，建議我國(guó)可參照法國(guó)的做法，從政府強(qiáng)制入手，推動(dòng)房屋質(zhì)量保險(xiǎn)的實(shí)施。在推行初期，可采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)和自愿性保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，對(duì)房屋整體結(jié)構(gòu)安全等涉及重大房屋安全問(wèn)題的項(xiàng)目采取強(qiáng)制性保險(xiǎn)，對(duì)設(shè)備、滲漏水等項(xiàng)目采取自愿性保險(xiǎn)，并采用單項(xiàng)目保險(xiǎn)和多項(xiàng)目保險(xiǎn)相結(jié)合的方式，逐步推進(jìn)強(qiáng)制性保險(xiǎn)的建立。此外，還應(yīng)盡快從相關(guān)法律法規(guī)的修訂、構(gòu)建承保審核指標(biāo)體系、政策性和商業(yè)性保險(xiǎn)相結(jié)合、完善保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、組建房屋質(zhì)量檢查機(jī)構(gòu)等方面入手，為強(qiáng)制性房屋質(zhì)量保險(xiǎn)的建立創(chuàng)造條件。

4　提升我國(guó)房屋使用安全管理水平的幾點(diǎn)建議

4.1加強(qiáng)立法

房屋使用安全管理是城市公共安全管理的重要組成部分，從國(guó)內(nèi)外主要城市和地區(qū)的立法情況來(lái)看，法律約束效應(yīng)突出，效果明顯。因此，建議加強(qiáng)房屋使用安全管理的針對(duì)性法律法規(guī)的制定以及完善。

房屋使用安全管理涉及房屋全生命周期各個(gè)階段，時(shí)間長(zhǎng)，涉及面廣，相應(yīng)的法律應(yīng)對(duì)房屋管理制度、房屋安全責(zé)任人、房屋安全周期性檢測(cè)與修繕、裝修改造監(jiān)督管理、管理機(jī)制、安全管理信息系統(tǒng)、安全使用、危險(xiǎn)房屋治理、白蟻防治、相鄰工程施工影響等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，并對(duì)違反相應(yīng)規(guī)定的處罰措施予以明確，達(dá)到安全管理預(yù)防為主，防治結(jié)合的目標(biāo)。

4.2加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

我國(guó)既有房屋具有量大面廣、安全隱患突出的特點(diǎn)，且管理涉及房管、建設(shè)、規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、消防等多個(gè)系統(tǒng)，信息量大，管理復(fù)雜。建立房屋使用安全管理信息系統(tǒng)，可為提高房屋使用安全管理效率提供可靠的技術(shù)手段，是信息化社會(huì)建設(shè)的必然要求。

通過(guò)建立城市既有房屋安全信息系統(tǒng)，為每一幢房屋建筑建立檔案卡，包含房屋建造信息、物業(yè)管理部門(mén)及變更信息、圖紙資料、修繕改造資料、安全檢測(cè)報(bào)告、需重點(diǎn)監(jiān)測(cè)的部位和突出的安全隱患等內(nèi)容，以地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，作為房屋管理部門(mén)強(qiáng)有力的工具，實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，做到實(shí)時(shí)跟蹤、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、及時(shí)預(yù)警，各部門(mén)信息聯(lián)動(dòng)，互通有無(wú)，將安全事故消滅在萌芽狀態(tài)，從而提高城市房屋的管理水平和效率。

4.3加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)

目前我國(guó)房屋管理專(zhuān)業(yè)人才缺失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，特別是基層專(zhuān)業(yè)管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才流失和斷層現(xiàn)象更為突出，有些甚至影響了正常的管理工作。

因此建議加強(qiáng)房屋使用安全管理專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，主要包含兩方面，一方面是專(zhuān)業(yè)管理人才培養(yǎng)，主要是物業(yè)經(jīng)理、房管辦和房管集團(tuán)專(zhuān)業(yè)房屋管理者、相關(guān)房屋管理單位房屋管理者、專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員等，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)管理人才，加強(qiáng)培養(yǎng)和考核，建立績(jī)效評(píng)估制度，建立一支專(zhuān)業(yè)、高素質(zhì)的管理人才隊(duì)伍；另一方面是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和隊(duì)伍建設(shè)，主要是物業(yè)管理工程師，房屋檢查、檢測(cè)及修繕工程師等專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員以及專(zhuān)業(yè)單位的建設(shè)和培養(yǎng)，設(shè)立上崗證、資質(zhì)等管理制度，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)監(jiān)督管理。

4.4加強(qiáng)安全宣傳教育

房屋安全與防災(zāi)救災(zāi)能力的提升，不但取決于專(zhuān)業(yè)科技成果的應(yīng)用和管理水平，而且還與廣大民眾對(duì)相關(guān)科學(xué)知識(shí)的普及程度密切相關(guān)。因此，應(yīng)定期開(kāi)展房屋安全與防災(zāi)救災(zāi)方面的科普教育，提高房屋使用人的安全意識(shí)，降低因安全知識(shí)欠缺造成的安全隱患和事故。尤其應(yīng)面向房屋所有權(quán)人、使用權(quán)人宣傳房屋使用安全管理和使用知識(shí)，重點(diǎn)開(kāi)展房屋日常維護(hù)管理、使用安全注意事項(xiàng)、應(yīng)急檢查措施、使用安全責(zé)任人職責(zé)和相關(guān)法律責(zé)任等內(nèi)容的宣傳教育。

4.5其他方面

強(qiáng)化房屋安全監(jiān)管機(jī)制，一方面，加強(qiáng)房屋安全內(nèi)因監(jiān)督管理，主要是按照房屋建筑類(lèi)型、建筑年代、建筑面積、建筑結(jié)構(gòu)等進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)督管理；另一方面，加強(qiáng)房屋安全外因預(yù)警管理，建立相鄰影響、房屋不當(dāng)使用、房屋使用過(guò)程中引起房屋安全突發(fā)事件等進(jìn)行分類(lèi)的預(yù)警管理。

強(qiáng)化房屋安全保障機(jī)制，試點(diǎn)建立房屋質(zhì)量保險(xiǎn)，加強(qiáng)房屋安全風(fēng)險(xiǎn)控制管理，逐步建立強(qiáng)制性房屋安全保險(xiǎn)制度，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，轉(zhuǎn)移房屋安全事故風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)承受水平。

強(qiáng)化房屋違章處罰機(jī)制，設(shè)立一套行政處罰、行政處理與輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的制度。對(duì)房屋安全多次違法、拒不停止違法行為、性質(zhì)惡劣的違法單位和個(gè)人，要借助新聞媒體予以輿論監(jiān)督，公開(kāi)曝光。對(duì)可能造成危害人民生命的房屋安全事故的，直接追究單位法人和直接責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)重的提請(qǐng)司法部門(mén)追究法律責(zé)任。

5　結(jié)語(yǔ)

與房屋使用安全管理制度較為成熟的國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)的房屋使用安全管理存在一定的差距，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)既有房屋使用安全管理方面國(guó)家層面的法律法規(guī)，且通過(guò)地方性法律法規(guī)建立房屋使用安全管理制度的城市也較為有限，相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，這造成了部分既有房屋在使用、維護(hù)、評(píng)定、改造、拆除等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)盡快從健全房屋使用安全管理機(jī)制、完善房屋安全法律法規(guī)、強(qiáng)化房屋安全保障機(jī)制和加強(qiáng)房屋安全監(jiān)管力度等幾個(gè)方面加強(qiáng)房屋使用安全管理，以依法使用、預(yù)防為主、防治結(jié)合、定期檢查、科學(xué)鑒定、合理修繕、綜合治理、嚴(yán)格監(jiān)管、司法保障、確保安全為目標(biāo)，針對(duì)房屋使用安全管理適用對(duì)象、房屋安全責(zé)任、房屋使用安全管理強(qiáng)制性規(guī)定、修繕裝修改造監(jiān)督管理、相鄰工程施工影響等相關(guān)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步深入研究，以進(jìn)一步完善我國(guó)城市管理體制機(jī)制，維護(hù)城市安全。

Analysis of Management Status of Safe Use of Urban House and Countermeasure Study

Zheng Shenglan Cai Legang Chen Yang

【Abstract】China has large amount and various types of houses in different perfection states and the safety problem is emerging year by year. In recent years, many cities successively unveiled local laws and regulations on management of safe use of house and achieved favorable achievements, but there are still problems of imperfect management system and safety system. This paper analyzes China's house safety management status and carries out investigation on Chinese and overseas management mode of safe use of house. On such basis, we summarize and analyze main problems in management of safe use of house and propose suggestion for promoting management level of safe use of house of Chinese cities.

【Keywords】existing houses, safe use of house, laws and regulations, management system

收稿日期：（2015-10-26）