北京市公共租賃住房修繕管理研究

馬京華, 　周京京, 　劉棟棟

(北京建筑大學(xué) 土木與交通工程學(xué)院， 北京　100044)

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北京市公共租賃住房修繕管理研究

馬京華, 周京京, 劉棟棟

(北京建筑大學(xué) 土木與交通工程學(xué)院， 北京100044)

摘要：我國(guó)政府為了改善城市低收入居民的居住條件，從開發(fā)建設(shè)“安居房、康居房”、“經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房”到“廉租房、公共租賃住房”采取了多種政策. 針對(duì)北京市目前公共租賃住房修繕中存在的問題，借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，綜合采用了文獻(xiàn)綜述法、案例分析法、專家訪談法、問卷調(diào)查法、實(shí)地考察法，得到一些分析結(jié)論，并為政府部門加強(qiáng)公共租賃住房修繕管理提出了政策建議.

關(guān)鍵詞：公共租賃住房； 修繕權(quán)責(zé)； 市場(chǎng)運(yùn)作

目前，北京市公共租賃住房在建、已建項(xiàng)目分布于朝陽(yáng)、海淀、石景山、豐臺(tái)、昌平、通州、平谷、密云、延慶、西城等區(qū)縣. 2014年北京市的廉租房納入到了公共租賃住房，實(shí)施統(tǒng)一管理. 本文的研究基于2014年北京市住房保障辦公室對(duì)公共租賃住房修繕管理政策制定的需要，綜合采用了文獻(xiàn)綜述法、案例分析法、專家訪談法、問卷調(diào)查法、實(shí)地考察法，研究北京市目前公共租賃住房修繕中存在的問題，借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為政府部門加強(qiáng)公共租賃住房修繕管理提出政策建議.

1北京市公共租賃住房管理現(xiàn)狀

目前，北京市公共租賃住房分為3種：整建型公租房、配建型公租房以及前廉租房. 為了解北京市公共租賃住房修繕管理現(xiàn)狀，課題組對(duì)城近郊8個(gè)區(qū)縣的16個(gè)住宅小區(qū)發(fā)放問卷. 調(diào)查訪問505人，男性為237人，占問卷總?cè)藬?shù)的46.93%；女性為268人，占問卷總?cè)藬?shù)的53.07%，調(diào)查結(jié)果如表1.

表1　北京市公共租賃住房修繕管理調(diào)查成果表

1.1整建型公共租賃住房

以調(diào)研對(duì)象石景山區(qū)燕?！ぞ┰覉@為例，建設(shè)單位為北京北控集團(tuán)有限責(zé)任公司，施工單位為北京建工集團(tuán)，管理單位為北京市保障性住房建設(shè)投資中心，物業(yè)單位為望京實(shí)業(yè)，產(chǎn)權(quán)人是北京市投資中心，房源總套數(shù)為2 436套，截止2014年已入住2 108套.

整建型公共租賃住房存在的問題是建設(shè)質(zhì)量及配套設(shè)施設(shè)備質(zhì)量不佳，并且多單位協(xié)調(diào)關(guān)系不明確導(dǎo)致維修體系復(fù)雜. 保障房投資中心回購(gòu)后，房屋出現(xiàn)維修問題時(shí)，物業(yè)難于與建設(shè)單位直接聯(lián)系，造成維修不及時(shí)等問題.

租戶為滿足需要有對(duì)房屋設(shè)備實(shí)施更換或小范圍內(nèi)的進(jìn)行二次裝修，物業(yè)、產(chǎn)權(quán)單位很難進(jìn)行行之有效的監(jiān)管，造成了維修的責(zé)任無法劃分.

經(jīng)過調(diào)研租戶反映問題如圖1、圖2所示.

1.2配建型公共租賃住房

相較于整建型公共租賃住房而言，配建型公共租賃住房分布較為分散，這為此類公共租賃住房小區(qū)的管理增加了一定的難度.

以調(diào)研對(duì)象豐臺(tái)區(qū)燕保·青秀家園為例，建設(shè)單位為北京市房地產(chǎn)豐基置業(yè)，施工單位為中國(guó)鐵建房地產(chǎn)集團(tuán)北京豐基置業(yè)有限公司，管理單位為北京市保障性住房建設(shè)投資中心，物業(yè)單位為中鐵建物業(yè)管理有限公司，其所屬權(quán)為北京市投資中心. 小區(qū)內(nèi)存在兩限房、商品房、公共租賃住房，其中公共租賃住房房源總套數(shù)為1 200套，截止2014年已入住1 141套.

由圖3可以看出，租戶報(bào)修問題最多的是精裝修問題，比例達(dá)73.58%，具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)參見圖4.

1.3原廉租房

從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房.

以調(diào)研對(duì)象廣渠門北里43號(hào)為例，本項(xiàng)目由建工集團(tuán)進(jìn)行施工建造，2004開始配租入住，是北京市最早的廉租房項(xiàng)目，目前產(chǎn)權(quán)人及運(yùn)營(yíng)單位為市投資中心，由首佳物業(yè)進(jìn)行物業(yè)管理，400套房屋已基本住滿.

經(jīng)過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)了幾個(gè)比較突出的問題，反映廁所漏水、門窗櫥柜損壞、屋頂漏水和墻面開裂等問題的租戶分別占到了全部人數(shù)的63.64%、56.82%、38.64%和36.36%，存在嚴(yán)重安全隱患.

到目前為止，廣渠門項(xiàng)目已經(jīng)運(yùn)營(yíng)近10年之久，其間并未進(jìn)行大修，所以租戶反映房間問題房屋設(shè)備年久老化等問題為主.

廉租房的發(fā)展時(shí)間比較長(zhǎng)，主要存在問題為：房屋年久失修現(xiàn)象嚴(yán)重、配套實(shí)施老化嚴(yán)重，并不能及時(shí)更換，沒有專門的維修資金進(jìn)行支持等.

2北京市公共租賃住房修繕現(xiàn)存問題分析

2.1房屋修繕法規(guī)不成體系且公共租賃住房修繕法規(guī)缺失

1991年6月，原建設(shè)部第11號(hào)令《城市房屋修繕管理規(guī)定》、第19號(hào)《公有住宅售后維修養(yǎng)護(hù)管理暫行辦法》曾對(duì)房屋修繕責(zé)任劃分、修繕資金的管理、房屋修繕質(zhì)量的管理等做出了比較系統(tǒng)的闡述. 上述兩項(xiàng)規(guī)定分別于2004年7月、2007年9月被廢止，之后相關(guān)部門并未出臺(tái)專門針對(duì)房屋修繕管理的規(guī)定來彌補(bǔ)這個(gè)缺口，造成了關(guān)于房屋修繕管理方面無法可依的局面.

雖然1989年頒布的《房屋修繕工作質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》尚未廢止，但該法令頒布至今已過去25年，已成為“老法”、“舊法”，其中的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后，用于老舊民房尚可，難以適應(yīng)于新建的公共租賃住房的實(shí)際，更無法適應(yīng)當(dāng)今房屋修繕技術(shù)的迅速發(fā)展的實(shí)際.

除此之外，市場(chǎng)機(jī)制需要樹立契約精神，目前北京市還未編制專門針對(duì)公共租賃住房修繕的合同示范文本，用合同來規(guī)范修繕過程中各方主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù). 在此過程中一旦發(fā)生糾紛或者合同一方未履行相應(yīng)職責(zé)，可以依法進(jìn)行裁決并懲處，保障公共租賃住房在全壽命周期內(nèi)發(fā)揮其應(yīng)有的使用功能.

除卻法律法規(guī)的缺失，相關(guān)法律的普及方面也存在一定的缺憾. 根據(jù)對(duì)全市16個(gè)公共租賃住房小區(qū)，共505份調(diào)查問卷的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，多數(shù)公共租賃住房租戶對(duì)于房屋修繕的相關(guān)法規(guī)或養(yǎng)護(hù)修繕的重要性不甚了解，比例高達(dá)88.32%，導(dǎo)致租戶對(duì)于房屋養(yǎng)護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，存在私自破壞原有結(jié)構(gòu)，不愛惜屋內(nèi)配套設(shè)施等問題.

2.2修繕權(quán)責(zé)不清

公共租賃住房與其他商品房不同，部分房源依靠回購(gòu)，新房交用后保修期內(nèi)施工單位與產(chǎn)權(quán)單位并沒有依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則建立起的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，造成了“產(chǎn)、建”溝通困難的局面. 即發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品問題后，從租戶報(bào)修到維修技術(shù)人員到現(xiàn)場(chǎng)解決問題要經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間.

由于公共租賃住房的特殊性，租戶入住時(shí)一般為精裝修住房，而這部分二次裝修的內(nèi)容由建設(shè)單位另行組織. 因此，交付時(shí)存在使用上的設(shè)計(jì)問題、質(zhì)量問題的交叉影響，而部分租戶為了自己使用方便也是私自更改室內(nèi)裝修、設(shè)備、設(shè)施. 對(duì)于適用性變更問題，業(yè)主雖然與租戶簽訂了相關(guān)合同，但在實(shí)際應(yīng)用問題上也很難做到及時(shí)有效地監(jiān)管與完全按合同辦事，該類問題屢禁不止，由此產(chǎn)生的責(zé)權(quán)問題處理起來更是十分艱難，非常容易產(chǎn)生業(yè)主、物業(yè)、租戶之間的矛盾.

由于租戶中并未成立相關(guān)組織，造成租戶難于與物業(yè)、業(yè)主進(jìn)行行之有效的溝通. 根據(jù)對(duì)全市16個(gè)公共租賃住房小區(qū)，505名租戶進(jìn)行調(diào)查，我們了解到，66.73%的租戶認(rèn)為成立租戶委員會(huì)很有必要，這種租戶維權(quán)組織的缺失也會(huì)加重權(quán)責(zé)不清晰的問題.

2.3公共租賃住房修繕管理體系不完善

從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，公租房的管理一般為決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和房源建設(shè)機(jī)構(gòu)[1]. 在建設(shè)方面，公共租賃住房與其他商品房不同，部分房源依靠回購(gòu)，由于缺少相關(guān)法律條文的制約，租戶們大多進(jìn)行二次裝修，從而破壞了標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化設(shè)計(jì). 其次，對(duì)于產(chǎn)品的全壽命周期的概念缺乏較深入的思考和定位，一般情況下產(chǎn)品的質(zhì)量并不能得到保證，產(chǎn)品的使用壽命也低于設(shè)計(jì)使用壽命，造成租戶在日常使用過程中，屢屢報(bào)修. 調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，目前全市的公共租賃住房租戶中，有高達(dá)44.76%的租戶表示對(duì)房屋質(zhì)量不滿意，而基本滿意占到了43.18%，滿意的只有12.06%. 在問及是否對(duì)房屋進(jìn)行過維修時(shí)，超過三成的租戶表示房屋經(jīng)常需要維修，而且房屋出現(xiàn)的問題多種多樣，具體調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)見圖5、圖6.

現(xiàn)代物業(yè)還未發(fā)展成集服務(wù)性、資產(chǎn)管理性于一體的管理模式，物業(yè)企業(yè)內(nèi)部缺乏細(xì)化的管理規(guī)定. 物業(yè)管理企業(yè)很難做出包括：房屋結(jié)構(gòu)類型、修繕面積、修繕分類、修繕費(fèi)用在內(nèi)的房屋修繕計(jì)劃，無法做到“預(yù)檢預(yù)修，計(jì)劃維修”. 在技術(shù)人員組成上也存在較大問題，難以形成強(qiáng)力有效的專業(yè)修繕隊(duì)伍. 在進(jìn)行檢修的過程中，由于技術(shù)人員操作不規(guī)范、不專業(yè)，對(duì)于從事相關(guān)維修工作的技術(shù)人員來說，并沒有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等以提供參照，造成修繕過后的使用效能也達(dá)不到預(yù)計(jì)效果.

3國(guó)內(nèi)外典型城市及公房維修歷史經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1具有完善的法制保障

臺(tái)灣與日本住宅保障制度已有半個(gè)世紀(jì)的歷史，近年來，臺(tái)灣地區(qū)頒布的相關(guān)法令條文主要有：《國(guó)民住宅社區(qū)管理維護(hù)辦法》《國(guó)民住宅管理維護(hù)基金收支報(bào)關(guān)及運(yùn)用辦法》和《公寓大廈管理?xiàng)l例》等，日本各地區(qū)也頒布了相關(guān)法規(guī)條例主要有：《東京都特定公共租賃住宅條例》《大阪府營(yíng)住宅條例》《京都府府營(yíng)住宅條例》等[2]. 這些條例對(duì)房屋修繕與保養(yǎng)相關(guān)事宜做了詳細(xì)而明確的規(guī)定. 明確了維護(hù)的法定機(jī)構(gòu)、具體事務(wù)、修繕的基本保障方式，并在維護(hù)和管理的制度上與其他普通住宅區(qū)接軌.

3.2專門的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)

香港房屋委員會(huì)和新加坡建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)對(duì)公屋與組屋進(jìn)行建設(shè)與管理，土地由政府無償提供[3]. 其中香港每個(gè)屋邨均設(shè)有管理處與物業(yè)管理處，物業(yè)管理服務(wù)方面主要負(fù)責(zé)小修維修、保修工程和其他環(huán)衛(wèi)工作等. 新加坡建屋局也下設(shè)11個(gè)辦事處負(fù)責(zé)各區(qū)內(nèi)組屋的管理和服務(wù)[4].

3.3詳細(xì)的維保計(jì)劃與落實(shí)機(jī)制

香港房委會(huì)推行了多項(xiàng)維修及活化(修復(fù)、改造)計(jì)劃. 貫徹其“多保育，少拆卸”的理念，由“故障保養(yǎng)”進(jìn)而為“計(jì)劃保養(yǎng)”及“預(yù)防保養(yǎng)”. 這些計(jì)劃，不僅改善了租戶的居住條件，而且實(shí)現(xiàn)了房屋的保值增值. 住宅內(nèi)有維修車日夜巡邏，日常小修上報(bào)辦事處后，辦事處半小時(shí)內(nèi)派人到戶維修.

3.4靈活的運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制

西方國(guó)家政府市場(chǎng)手段運(yùn)用的十分靈活，根據(jù)不同時(shí)期的不同特點(diǎn)頒布了不同的扶持政策[5]. 例如美國(guó)在1992年通過了“希望六號(hào)計(jì)劃”，以大規(guī)模改造衰敗公共住房，實(shí)現(xiàn)公共住房社區(qū)的全面復(fù)興. 隨后在此計(jì)劃成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在2010年啟動(dòng)了“精選住宅區(qū)計(jì)劃”，作為“希望六號(hào)計(jì)劃”的進(jìn)一步拓展和延伸，使西方國(guó)家住房保障制度具有靈活性，保證了其運(yùn)作目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn).

3.5傳統(tǒng)公房管理中房屋修繕帶來的啟示

3.5.1管理目標(biāo)明確

當(dāng)時(shí)政府主管公房的部門目標(biāo)非常明確，一是代表國(guó)家、代表政府給老百姓解決住房問題，是為民生解決問題；二是要使國(guó)家的房屋保值增值，保證房屋的正常使用. 目標(biāo)明確，考核的指標(biāo)也非常明確. 這一管理屬于計(jì)劃管理的一部分，諸如制定達(dá)到或超過建設(shè)部規(guī)定的房屋完好率的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全員勞動(dòng)生產(chǎn)率所規(guī)定的目標(biāo)等[6]. 例如：“房屋完好率”、“計(jì)劃完成率”、“維修及時(shí)率”等各項(xiàng)指標(biāo).

3.5.2有完善的培訓(xùn)體系

具有專門培養(yǎng)房屋修繕技術(shù)人才的職工大學(xué)、職工中專. 市區(qū)各級(jí)從基層修繕技術(shù)工人至高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員開展了不同層級(jí)的各種技術(shù)培訓(xùn)，保證了技術(shù)隊(duì)伍的技術(shù)水平[7]. 同時(shí)開展了房修職業(yè)愛崗敬業(yè)道德教育，保持了技術(shù)隊(duì)伍的穩(wěn)定.

3.5.3產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理

經(jīng)過50年的建設(shè)和不斷的調(diào)整完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相得益彰. 縱向包括管理層、操作層，橫向有科研所、定額站、質(zhì)監(jiān)站、職大、中專，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、質(zhì)量管理體系，包括采購(gòu)部門等，圍繞公營(yíng)房屋的整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成非常合理.

而與傳統(tǒng)公房管理對(duì)照，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新管理模式的物業(yè)管理行業(yè)雖然發(fā)展迅猛. 但目前能獨(dú)立解決日常居民報(bào)修問題的師傅一般都已是50歲以上的人，許多一級(jí)物業(yè)服務(wù)企業(yè)都感到技術(shù)力量的匱乏，后繼無人[8].

4結(jié)論

4.1加強(qiáng)立法劃分各方主體責(zé)任

政府要做好監(jiān)督管理。組織制定公共租賃住房修繕管理政策法規(guī)和地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，按照市場(chǎng)規(guī)律指導(dǎo)公共租賃住房修繕管理的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)。

建設(shè)單位要明確房屋和相關(guān)設(shè)備、部品的使用壽命，按照國(guó)家管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的保修范圍、保修期承擔(dān)公共租賃住房保修責(zé)任。保修單位應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制，制定質(zhì)量回訪巡查制度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。

房屋使用者應(yīng)明確住房安全使用的責(zé)任和義務(wù)。自覺遵守管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的承租人使用公共租賃住房規(guī)約，執(zhí)行《公共租賃住房修繕手冊(cè)》，積極配合業(yè)主釆取措施促進(jìn)公共租賃住房的修繕。

4.2完善公租房修繕管理體系

吸引人才組建專業(yè)化隊(duì)伍，建立工人實(shí)際操作的工作程序，使修繕工作有章可循，保證質(zhì)量[2]163-165。

引導(dǎo)扶植北京市區(qū)各級(jí)公共租賃住房投資中心設(shè)立專業(yè)化的房屋修繕中心，建設(shè)配套技術(shù)隊(duì)伍。開展技術(shù)培訓(xùn)，建立健全專業(yè)化的技術(shù)管理隊(duì)伍體系，為社會(huì)修繕力量樹立標(biāo)桿。

采取"預(yù)防為主，維修為輔"的方針。公共租賃住房所有權(quán)人與修繕單位在合同中應(yīng)明確實(shí)施修繕計(jì)劃管理和報(bào)修接修責(zé)任。計(jì)劃應(yīng)包括30年長(zhǎng)期計(jì)劃、15年中期計(jì)劃和年度日常修繕計(jì)劃。

4.3遵循市場(chǎng)規(guī)律保證修繕經(jīng)費(fèi)

公共租賃住房所有權(quán)人應(yīng)與保修責(zé)任人、物業(yè)管理企業(yè)、公共租賃住房修繕單位和租戶分別簽訂合同，明確各方法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

所有權(quán)人在房屋購(gòu)買(或建設(shè))合同中應(yīng)明確各分部分項(xiàng)工程、建筑部品部件的質(zhì)量保修時(shí)間與實(shí)施保修工作的程序性要求；明確各分部分項(xiàng)工程、建筑部品部件的使用壽命。

所有權(quán)人在簽訂物業(yè)管理合同和房屋修繕合同時(shí)，應(yīng)明確房屋公共部位的修繕范圍與公共租賃住房修繕范圍的劃分，與公共租賃住房修繕合同做到無縫銜接。

所有權(quán)人簽訂的房屋修繕合同時(shí)，應(yīng)對(duì)房屋修繕的質(zhì)量要求、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)報(bào)修到場(chǎng)時(shí)間和修后責(zé)任逐項(xiàng)明確規(guī)定，并明確審批房屋修繕計(jì)劃的程序。

所有權(quán)人簽訂房屋租賃合同時(shí)，應(yīng)對(duì)房屋修繕范圍和責(zé)任明確規(guī)定并一一列舉，并明確租住戶損壞賠償責(zé)任。

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[責(zé)任編輯：佟啟巾]

Study on Public Rental Housing’s Maintenance in Beijing

Ma Jinghua,Zhou Jingjing, Liu Dongdong

(School of Civil and Traffic Engineering, Beijing University of Civil Engineering and Architecture, Beijing 100044)

Abstract:In order to improve the living conditions of low-income urban residents, the government of China has adopted various policies from the development and construction of “comfortable housing”, “economically affordable housing” and “house of ‘two limits’ (in price and habitable area)” to “l(fā)ow-rent housing” and “public rental housing”. The study makes comprehensive use of literature review method, case analysis method, expert interview method, questionnaire survey method and field investigation method to get some conclusions. The research scope mainly aims at the existing problems in the current public rental housing repair in Beijing. Besides, the lessons are drawn from the advanced experience both at home and abroad and the policy suggestions for the government departments to strengthen the management of public rental housing repair are put forwand in the paper.

Key words:public rental housing; maintenance responsibility; market operation

中圖分類號(hào)：C939； TU18

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

作者簡(jiǎn)介：馬京華(1991—)，男，碩士研究生，研究方向：防災(zāi)減災(zāi).

基金項(xiàng)目：北京市住房保障辦公室科研項(xiàng)目(BJ125- CS11)

收稿日期：2015-10-26

文章編號(hào)：1004-6011(2016)01-0084-05