新預(yù)算法下地方政府融資平臺(tái)該何去何從？

摘要：在1994年頒布的《預(yù)算法》環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生，具有中國(guó)特色的地方融資平臺(tái)在地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了舉足輕重的作用，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了必要的資金保障。但隨著平臺(tái)融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加劇了地方財(cái)政的還款壓力，其引發(fā)的地方政府債務(wù)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。在新預(yù)算法及相關(guān)配套政策法規(guī)頒布實(shí)施后，使得現(xiàn)存的大量地方融資平臺(tái)處于尷尬地位，地方融資平臺(tái)是否還有存在價(jià)值，其未來(lái)之路該何去何從？本文通過(guò)剖析地方融資平臺(tái)的產(chǎn)生根源和發(fā)展歷程，肯定了地方融資平臺(tái)的歷史貢獻(xiàn)，同時(shí)指出了地方融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，論證了地方融資平臺(tái)的不可替代性和存在意義，并在此基礎(chǔ)上針對(duì)融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，結(jié)合新政策和新環(huán)境，為地方政府融資平臺(tái)的未來(lái)之路提供幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺(tái)

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）07-0017-03

一、地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生與發(fā)展

地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生于1994年頒布的《預(yù)算法》，該法律中提出的分稅制財(cái)政管理體制對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)做了劃分，一方面加強(qiáng)了中央政府的財(cái)政收入，削弱了地方政府的財(cái)政收入，雖有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，但該制度也尚有缺陷，另一方面與中央政府相比，地方政府又要承擔(dān)起大量的公共事務(wù)支出，導(dǎo)致地方政府陷入事權(quán)大、財(cái)權(quán)小的尷尬境地。同時(shí)，還規(guī)定地方各級(jí)政府預(yù)算要量入為出、收支平衡、不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，地方政府為了滿足公共事務(wù)和基礎(chǔ)建設(shè)支出的資金需要，不得不規(guī)避《預(yù)算法》進(jìn)行間接融資，以政府信用作為擔(dān)保，通過(guò)組建城投公司或城建公司，建立融資平臺(tái)，進(jìn)行融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)以及償還債務(wù)。這些城投公司名義上只是正常運(yùn)營(yíng)的公司，實(shí)質(zhì)上作為地方政府的替身?yè)?dān)負(fù)著為政府融資的任務(wù)。地方政府融資平臺(tái)的井噴式發(fā)展是在2008年國(guó)際金融危機(jī)后，為了應(yīng)對(duì)這次危機(jī)，中央政府出臺(tái)了四萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，但在四萬(wàn)億計(jì)劃中，中央政府只負(fù)擔(dān)1.18萬(wàn)億，剩余部分主要由地方財(cái)政解決，這使得本就緊張的地方財(cái)政更是雪上加霜，為此，2009年中國(guó)人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)共同出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，意見(jiàn)中指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。地方融資平臺(tái)在中央政府的支持和鼓勵(lì)下迅速發(fā)展，各地方的城投公司或城建公司爭(zhēng)相向銀行借款進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2009年基建投資貸款余額竟高達(dá)6萬(wàn)億元，而貸款主要都是靠政府信用來(lái)?yè)?dān)保，其中，市縣級(jí)政府融資平臺(tái)數(shù)量最多。近幾年，雖然2008年金融危機(jī)產(chǎn)生的影響已逐漸淡化，但我國(guó)又迎來(lái)了新一輪大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到54.77%，2030年預(yù)計(jì)將達(dá)到80%。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)、基本公共服務(wù)等所需要的資金規(guī)模也越來(lái)越大，而地方政府的財(cái)政收入很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)、滿足城鎮(zhèn)化的需要，修改前的預(yù)算法又不允許地方政府發(fā)行債券，所以只能通過(guò)地方融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的間接融資解決財(cái)政缺口問(wèn)題。根據(jù)審計(jì)署2013年第32號(hào)公告《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府的債務(wù)情況，從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借4.08萬(wàn)億元、3萬(wàn)億元、1.8萬(wàn)億元，其中，融資平臺(tái)的舉債規(guī)模占比最大。從資金投向看，主要用于公益性項(xiàng)目和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障了地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需要。在已支出的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，用于基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出占86.77%，其中，用于土地收儲(chǔ)債務(wù)形成了大量土地儲(chǔ)備資產(chǎn)；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)大多有較好的經(jīng)營(yíng)性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入，但是大多基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的收益甚微甚至沒(méi)有任何收益。

二、地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的畸形性

地方政府融資平臺(tái)名義上是正常運(yùn)營(yíng)的公司，實(shí)際上只是政府融資的替身，接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，使融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制不可避免地有著濃厚的政治色彩。作為一家公司，融資平臺(tái)完全沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，融資規(guī)模、融資渠道及融資種類的選擇，資金的投向完全要由地方政府決定，有些地方政府甚至以融資規(guī)模的大小作為官員政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。在這種畸形的背景下，政府抱著“能融則多融”的心態(tài)盲目擴(kuò)張融資規(guī)模，完全不考慮融資成本，甚至也很少擔(dān)心債務(wù)的未來(lái)清償問(wèn)題，政府官員的任期和其在任時(shí)所舉借債務(wù)的償還期限不一致更是加劇了地方政府無(wú)賴式的畸形的舉債心理。而且由于融資平臺(tái)創(chuàng)建的目的就是為了給地方政府打開(kāi)舉債的方便之門，所以地方政府很顯然沒(méi)有對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的意愿，中央政府或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于缺乏地方政府的支持也很難對(duì)融資平臺(tái)實(shí)施有效監(jiān)管。由于融資平臺(tái)的政府主導(dǎo)性，資金出借方對(duì)融資平臺(tái)融資能力的審查也幾乎是無(wú)從下手。融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制的畸形，不僅導(dǎo)致其盲目的融資行為，也使其投資行為嚴(yán)重缺乏效率。融資平臺(tái)承建的大都是公益性、低利潤(rùn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，有些項(xiàng)目有少量收益，有些項(xiàng)目甚至完全沒(méi)有收益，項(xiàng)目的建設(shè)期基本都在5年以上，回收期更是長(zhǎng)達(dá)10年以上，這使得平臺(tái)的項(xiàng)目收益和資金流只能覆蓋部分債務(wù)，甚至完全不能覆蓋任何債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)的政府主導(dǎo)性、監(jiān)管的缺失性、融資的盲目性、投資的局限性等這些違背市場(chǎng)規(guī)則的畸形運(yùn)行機(jī)制將會(huì)引發(fā)一系列連鎖問(wèn)題，其中最為嚴(yán)重的就是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（二）地方政府融資平臺(tái)債務(wù)償還的困難性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)地方政府在2009年到2010年僅一年內(nèi)通過(guò)融資平臺(tái)舉借的債務(wù)高達(dá)9萬(wàn)億多，在之后的兩三年時(shí)間里又新增了20萬(wàn)億多，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.8萬(wàn)億元，融資平臺(tái)是其最主要的舉債主體之一。在融資平臺(tái)如此龐大的債務(wù)規(guī)模里隱含的最主要、最根本的問(wèn)題就是債務(wù)到期清償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。鑒于縣級(jí)融資平臺(tái)占地方政府融資平臺(tái)的70%以上，以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差異，因此主要對(duì)縣級(jí)融資平臺(tái)進(jìn)行分析，并分中部地區(qū)、西部地區(qū)、東部地區(qū)分別進(jìn)行研究。從償還債務(wù)的資金安排上來(lái)看，縣級(jí)融資平臺(tái)主要從財(cái)政收入、建設(shè)項(xiàng)目的周邊土地出讓收入、項(xiàng)目收益三個(gè)方面來(lái)安排資金。其中，中部、西部、東部地區(qū)將財(cái)政收入作為還款來(lái)源的比例均相對(duì)較低，而且有些平臺(tái)甚至只是一個(gè)形式上而實(shí)際難以實(shí)現(xiàn)的資金安排；項(xiàng)目建設(shè)而增值的周邊土地出讓收入是中部、西部地區(qū)融資平臺(tái)償還債務(wù)最主要的資金安排，東部地區(qū)將土地出讓收入作為還款來(lái)源的比例相對(duì)較低；而東部地區(qū)將項(xiàng)目收益作為還款來(lái)源的比例相對(duì)中部、西部地區(qū)更高。而從債務(wù)償還的實(shí)際情況來(lái)看，以財(cái)政收入償還債務(wù)是很難實(shí)現(xiàn)的，而且所償還的債務(wù)比例極低；以建設(shè)項(xiàng)目周邊的土地出讓收入作為還款來(lái)源的債務(wù)由于地方政府官員的任期和債務(wù)期限的不一致導(dǎo)致舉債的現(xiàn)任政府官員在任期內(nèi)已將建設(shè)項(xiàng)目周邊的土地出讓，而下一屆的地方政府官員在債務(wù)到期時(shí)已經(jīng)很少有土地甚至沒(méi)有土地可賣，因此債務(wù)到期時(shí)仍難以得到償還；將項(xiàng)目收益作為還款來(lái)源的債務(wù)，除了房地產(chǎn)等少數(shù)項(xiàng)目收益相對(duì)豐厚且回收期相對(duì)較短能夠滿足債務(wù)償還的需要，融資平臺(tái)承建的其他大部分項(xiàng)目都是建設(shè)期在5年以上，回收期更是長(zhǎng)達(dá)10年以上，而融資平臺(tái)所舉借的債務(wù)償還期限基本都在3—7年，其中，銀行貸款、BT融資償還期限大多為3—5年，信托融資償還期限在3年以內(nèi)相對(duì)更短，城投債期限大多為7—10年相對(duì)較長(zhǎng)，因此平臺(tái)的建設(shè)期和回收期與債務(wù)的償還期限完全不匹配，而且融資平臺(tái)所承建的大部分都是公益性、低利潤(rùn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，有些項(xiàng)目有少量收益，有些項(xiàng)目甚至完全沒(méi)有收益，而平臺(tái)的融資成本越來(lái)越高，年利率普遍在10%以上，有些債務(wù)利率更高，例如BT融資年利率甚至高達(dá)20%，使得平臺(tái)的項(xiàng)目收益和資金流只能覆蓋部分債務(wù)，甚至完全不能覆蓋任何債務(wù)。

三、新預(yù)算法下，地方政府融資平臺(tái)的存在價(jià)值

隨著地方政府融資平臺(tái)問(wèn)題的不斷發(fā)酵和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷惡化，國(guó)家有關(guān)部門圍繞著地方政府融資平臺(tái)出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)試圖解決這些問(wèn)題進(jìn)而降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2010年6月10日，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，《通知》對(duì)地方政府融資平臺(tái)的性質(zhì)界定為具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，并將平臺(tái)的債務(wù)分為三類，按照平臺(tái)承擔(dān)債務(wù)的類別分類清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，決定融資平臺(tái)公司的去留。隨后，十八屆三中全會(huì)中提出地方政府要建立透明、規(guī)范的投融資機(jī)制，允許通過(guò)發(fā)債等方式拓寬地方政府的融資渠道。2014年4月30日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》一文中明確指出地方政府的融資機(jī)制應(yīng)以發(fā)行地方政府債券為主體，并且要?jiǎng)冸x融資平臺(tái)的政府融資功能。在此背景下，2014年8月31日頒布的新《預(yù)算法》中第三十五條規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”新預(yù)算法以法律的形式賦予了地方政府具有一定限額的合法舉債權(quán)，這意味著地方政府可以通過(guò)發(fā)行債券的方式合法舉債，而不再只能利用融資平臺(tái)這個(gè)替身進(jìn)行間接的隱性舉債。因此新預(yù)算法出臺(tái)后，地方政府融資平臺(tái)是否還具有存在的價(jià)值成為了政府和學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)，大量觀點(diǎn)質(zhì)疑其未來(lái)存在的價(jià)值。隨后，2014年10月2日頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》中提到“只允許地方政府通過(guò)政府自身及其部門舉借債務(wù)”使得人們的質(zhì)疑聲越來(lái)越大。2014年10月23日，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部制定了《關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，要求省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)于2015年1月5日前向財(cái)政部報(bào)告截至2014年底地方政府存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果，鎖定地方政府一般債務(wù)余額和專項(xiàng)債務(wù)余額，并且要求認(rèn)真甄別篩選融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，對(duì)適宜開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要優(yōu)先推廣PPP模式。至此，地方政府融資平臺(tái)的存廢之爭(zhēng)更加激烈，在新預(yù)算法及相關(guān)配套政策法規(guī)頒布實(shí)施后，地方融資平臺(tái)是否還有存在價(jià)值，是否能被發(fā)行地方政府債券、PPP項(xiàng)目等融資模式所取代？

實(shí)際上，在新預(yù)算法頒布之前，中央已經(jīng)對(duì)地方政府債券的發(fā)行進(jìn)行了實(shí)踐。2010年，開(kāi)始允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府債券自發(fā)自還的試點(diǎn)工作；2014年，新增江蘇省、山東省、北京市、青島市、寧夏回族自治區(qū)、江西省這6個(gè)省、市、自治區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)工作。但是允許其發(fā)行債券的規(guī)模相對(duì)較小，2014年10個(gè)省、市、自治區(qū)允許自發(fā)自還的債券規(guī)模為1 092億元，加上由財(cái)政部代發(fā)代還的其他地區(qū)的債券，全國(guó)地方政府的債券規(guī)模才將近4 000億元，只占了全國(guó)地方政府債務(wù)總額的1.3%。因此，新預(yù)算法實(shí)施后，即便允許將財(cái)政部代發(fā)代還的模式轉(zhuǎn)為地方政府自發(fā)自還的發(fā)債模式，即允許全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市等所有省級(jí)以上政府自發(fā)自還政府債券，其發(fā)債的總規(guī)模與之前代發(fā)代還模式下的規(guī)模相差應(yīng)該不大，其發(fā)債總額度與地方政府目前通過(guò)融資平臺(tái)舉債的額度相比仍是少之又少。因此，筆者認(rèn)為新預(yù)算法及其配套政策法規(guī)中允許全國(guó)省級(jí)以上地方政府發(fā)行債券的規(guī)定難以撼動(dòng)融資平臺(tái)的現(xiàn)有地位，地方政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然難以離開(kāi)融資平臺(tái)。在相關(guān)的配套政策中，除了允許地方政府發(fā)債外，中央政府開(kāi)始把解決地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)和公共基礎(chǔ)建設(shè)所需資金的目光轉(zhuǎn)向了PPP融資模式。PPP模式的核心是公私合營(yíng)，即是通過(guò)引入社會(huì)資本同政府部門合作建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施，該模式提出的目的是為了解決單純由融資平臺(tái)代替政府融資而引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，PPP模式與融資平臺(tái)的不同就在于：PPP模式是政府通過(guò)引入社會(huì)資本進(jìn)行共同建設(shè)，而平臺(tái)是由政府單獨(dú)進(jìn)行融資和建設(shè)。但是PPP融資模式也離不開(kāi)政府的參與，同時(shí)也需要政府提供實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保，并且如果建設(shè)項(xiàng)目沒(méi)有收益或者收益不能完全覆蓋債務(wù)的情況下，最終還是需要政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行買單，進(jìn)而引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，由社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)也并不完全理性、完全有效，PPP模式也會(huì)出現(xiàn)不經(jīng)濟(jì)、無(wú)效率的情況。即使項(xiàng)目收益和資金流能夠覆蓋全部債務(wù)，PPP融資模式公私合營(yíng)的核心也要求必須要有代表政府的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，很顯然，現(xiàn)存的地方政府融資平臺(tái)最適宜擔(dān)任這個(gè)角色。因此，在短期內(nèi)，PPP模式的發(fā)展是離不開(kāi)融資平臺(tái)的，從經(jīng)濟(jì)理性的角度看，PPP模式是要和融資平臺(tái)共同發(fā)展，而不是取代它。

四、新預(yù)算法下，地方政府融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型之路

從以上分析可以看出，融資平臺(tái)在近20年內(nèi)對(duì)我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，雖然地方政府融資平臺(tái)目前存在很多問(wèn)題，新預(yù)算法及相關(guān)配套政策也拓寬了地方政府融資渠道，但是地方政府融資平臺(tái)仍是不可替代的，仍具有存在的意義。那么，在新政策和新環(huán)境下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)該如何化解現(xiàn)存的問(wèn)題尋求新的發(fā)展路徑呢？

（一）明確轉(zhuǎn)型與發(fā)展原則

第一，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展應(yīng)遵循分類原則，即按照平臺(tái)債務(wù)的類型，對(duì)于債務(wù)完全無(wú)覆蓋型、債務(wù)部分覆蓋型及債務(wù)完全覆蓋型等不同類型的平臺(tái)制定不同的轉(zhuǎn)型方案；第二，應(yīng)建立有效的運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保能夠消除或改變?nèi)谫Y平臺(tái)先天畸形的運(yùn)行機(jī)制，這樣才能從根源上解決平臺(tái)的現(xiàn)存問(wèn)題，提高平臺(tái)的運(yùn)行效率；第三，應(yīng)兼顧地方政府融資平臺(tái)公司職能和政府職能雙重屬性，雖然地方政府融資平臺(tái)從組織性質(zhì)上來(lái)看屬于企業(yè)，但是其與政府的聯(lián)系非常密切，所以不能把平臺(tái)簡(jiǎn)單的完全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)或者完全政府化運(yùn)營(yíng)。

（二）制定轉(zhuǎn)型與發(fā)展方案

在新預(yù)算法背景下，根據(jù)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的原則，針對(duì)不同類型的融資平臺(tái)制定的轉(zhuǎn)型方案如下：

1.債務(wù)完全覆蓋型的融資平臺(tái)，例如進(jìn)行商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的平臺(tái)應(yīng)直接改制為普通的民營(yíng)企業(yè)，嚴(yán)格按照公司法的規(guī)定對(duì)其規(guī)范和整合，賦予平臺(tái)真正的市場(chǎng)主體地位。因?yàn)槊駹I(yíng)企業(yè)對(duì)于房地產(chǎn)等競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)效率是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)有企業(yè)的，私有化的性質(zhì)同時(shí)也化解了融資平臺(tái)先天的機(jī)制缺陷，使得融資平臺(tái)成為一個(gè)專門從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)營(yíng)高效、利潤(rùn)豐厚的民營(yíng)企業(yè)，那么融資平臺(tái)的債務(wù)問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。

2.債務(wù)完全無(wú)覆蓋型的融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行裁撤。對(duì)專門從事城市道路建設(shè)、園林綠化建設(shè)等完全公益性項(xiàng)目的融資平臺(tái)應(yīng)予以清理，對(duì)此類項(xiàng)目的建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方政府發(fā)行債券的方式來(lái)籌措，即納入財(cái)政預(yù)算管理。新預(yù)算法允許地方政府發(fā)行債券也主要是為了解決該類項(xiàng)目的資金來(lái)源，將完全不產(chǎn)生收益的公益性債務(wù)從融資平臺(tái)的債務(wù)中剝離出來(lái)，通過(guò)發(fā)行債券的方式進(jìn)行融資，比較規(guī)范，也相對(duì)公開(kāi)、透明，有利于資金的使用和監(jiān)管。

3.債務(wù)部分覆蓋型的融資平臺(tái)，可以化身為國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等頒布的關(guān)于政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的相關(guān)文件中所稱的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)該作為政府部門，機(jī)構(gòu)的人員屬于國(guó)家公務(wù)員序列。一方面，該機(jī)構(gòu)作為政府方的代表可以通過(guò)引入社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，從而削弱地方政府的控制權(quán)，通過(guò)相對(duì)市場(chǎng)化、專業(yè)化的運(yùn)作方式提高經(jīng)營(yíng)效率，同時(shí)政府所屬融資平臺(tái)的性質(zhì)也會(huì)降低平臺(tái)的融資成本。同時(shí)，各級(jí)地方政府應(yīng)給轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還或減免等優(yōu)惠政策以減輕其債務(wù)壓力，轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)可以BOT、BOO、BOOT、PPP等模式承建有一定收益的公共設(shè)施項(xiàng)目。另一方面，轉(zhuǎn)型為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)后的融資平臺(tái)在未來(lái)應(yīng)該可以在接受政府授權(quán)下發(fā)行收益型地方政府債券。雖然新預(yù)算法以及相關(guān)配套政策中明確提出只允許地方政府通過(guò)政府自身及其部門舉借債務(wù)，但是又提出對(duì)于債務(wù)部分覆蓋型的融資平臺(tái)，其中不能覆蓋的債務(wù)部分，可以發(fā)行專項(xiàng)債券。那么，為什么不能將此類專項(xiàng)債券的發(fā)行權(quán)授予具有城投債發(fā)行經(jīng)驗(yàn)的融資平臺(tái)呢？這可能也是相關(guān)的政策法規(guī)需要深入思考和進(jìn)一步完善的地方。

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作者簡(jiǎn)介：

李楠，女，鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，助教；研究方向：會(huì)計(jì)理論與實(shí)務(wù)。