加快健全完善基本草原保護制度

馬有祥

基本草原，是指根據(jù)一定時期生態(tài)、經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展需要而確定的重點保護、不得隨意占用的草原?！恫菰ā访鞔_規(guī)定，國家實行基本草原保護制度。

中央高度重視基本草原劃定和管理工作。2002年、2011年國務(wù)院兩個關(guān)于加強草原保護與建設(shè)的專門文件，提出要把保護基本草原與保護耕地放在同等重要的位置，加快推進基本草原劃定和管理工作。2014年中央一號文件又提出，要把基本草原劃定當(dāng)作農(nóng)村改革的一項重要任務(wù)，2015年基本完成劃定工作。農(nóng)業(yè)部從政策、資金、項目等多方面支持，努力推動全國基本草原保護工作。專門印發(fā)通知，要求各地依法開展基本草原保護工作，并在全國22個省區(qū)確定75個縣作為劃定基本草原的試點。為使基本草原保護工作有抓手，農(nóng)業(yè)部始終把基本草原劃定工作作為退牧還草、京津風(fēng)沙源治理等草原重大項目立項的前提，特別是在2011年實施草原生態(tài)補助政策時，把劃定基本草原作為實施政策的硬性條件，要求必須在劃定基本草原的區(qū)域?qū)嵤╉椖浚黠@加快了全國基本草原保護工作落實步伐。

各地在開展基本草原劃定和推動基本草原保護制度落實的過程中，也出現(xiàn)了一些認(rèn)識不一的問題。

（一）關(guān)于“基本草原”的界定。目前，基本草原沒有權(quán)威的定義，大家對什么是基本草原的理解各不相同?！恫菰ā芬?guī)定了應(yīng)該劃為基本草原的七種類型，但比較籠統(tǒng)寬泛，幾乎涵蓋了所有草原，找不出不應(yīng)劃為基本草原的情形，應(yīng)進一步細(xì)化和具體化。但如何細(xì)化、什么草原不應(yīng)劃為基本草原等爭議很大，各地在部署基本草原劃定工作中，為保險起見，都基本照搬了《草原法》的七種類型規(guī)定。我們認(rèn)為，基本草原的定義可以較為原則，但范圍應(yīng)該更加明確，將已承包給牧民經(jīng)營使用的草原、國家草原生態(tài)工程項目區(qū)和草原補獎?wù)邔嵤﹨^(qū)，以及城鎮(zhèn)化擴張、工礦開發(fā)等對草原生態(tài)破壞較大的區(qū)域，優(yōu)先劃為基本草原，對于地域偏遠(yuǎn)、人煙稀少、牲畜承載壓力較小的荒漠化草原可暫不列為基本草原劃定范圍。

（二）關(guān)于劃設(shè)比例。2011年《國務(wù)院關(guān)于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》明確要求，各地要依法推進基本草原劃定，基本草原劃定面積達(dá)到本地草原面積的80%。當(dāng)時提出這一劃設(shè)比例要求，主要參照了基本農(nóng)田80%的劃設(shè)比例。大部分省區(qū)也作出了80%的比例要求，內(nèi)蒙古規(guī)定要求達(dá)到牧區(qū)草原面積的80%，東北等一些半牧區(qū)省份要求將確權(quán)的面積或生態(tài)補獎區(qū)域劃為基本草原。有相當(dāng)一部分地方認(rèn)為80%的比例過高過嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)寬松一點，有的認(rèn)為不應(yīng)事先規(guī)定比例，應(yīng)按規(guī)定的類型實際劃出多少就是多少。我們認(rèn)為，在較大區(qū)域范圍內(nèi)還是需要規(guī)定一個比例，以對基本草原劃定工作進行宏觀指導(dǎo)。

（三）關(guān)于劃定主體。目前，各地劃定基本草原的組織方式、劃定主體不盡相同，內(nèi)蒙古、青海、甘肅、新疆、遼寧等5省區(qū)由當(dāng)?shù)卣M織劃定，西藏、貴州由農(nóng)牧部門與國土資源部門聯(lián)合劃定，其他省區(qū)除由縣級政府公示外基本以農(nóng)牧部門組織劃定為主。由政府主導(dǎo)組織劃定的，政府領(lǐng)導(dǎo)均比較重視，工作力度較大，各部門間工作比較協(xié)調(diào)，基本草原劃定的權(quán)威性較高。由農(nóng)牧部門單獨組織劃定的，大都不扎實不徹底，權(quán)威性不夠，作用效果發(fā)揮不明顯。我們認(rèn)為，劃定基本草原屬于國土空間規(guī)劃管制的重大調(diào)整，屬于政府職能，而且2011年國務(wù)院文件明確要求縣級以上地方人民政府要切實履行職責(zé)，做好本行政區(qū)域內(nèi)基本草地的劃定、保護和監(jiān)督管理工作，因此基本草原劃定工作必須由當(dāng)?shù)卣M織實施。

為推動基本草原保護制度落實，應(yīng)在以下三個方面發(fā)力：

（一）健全完善基本草原保護制度法規(guī)。加快推進《基本草原保護條例》起草立法工作，將基本草原概念、更加明確的劃定范圍、嚴(yán)格的用途管制措施、嚴(yán)厲的處罰等重要關(guān)鍵問題寫入條例草案文本。參考借鑒內(nèi)蒙古的經(jīng)驗，推動草原面積較大的省區(qū)和民族區(qū)域自治地方出臺基本草原保護的地方性法規(guī)。

（二）對基本草原實行嚴(yán)格的保護和用途管制。對基本草原實施嚴(yán)格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴(yán)禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴(yán)格，經(jīng)濟補償標(biāo)準(zhǔn)和植被恢復(fù)費繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他草原。

（三）嚴(yán)厲打擊破壞基本草原的行為。在起草制定基本草原保護法律法規(guī)的過程中，要明確對破壞基本草原、違反基本草原保護規(guī)定行為的罰則，在經(jīng)濟處罰、量刑定罪上要明顯比一般草原重、嚴(yán)。加強草原監(jiān)理體系建設(shè)，提升執(zhí)法監(jiān)督工作水平。加大案件查處力度，嚴(yán)厲打擊破壞基本草原的違法行為。