新《行政訴訟法》具體適用中的六個(gè)問(wèn)題
——專(zhuān)訪(fǎng)北京市高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)劉行

文/蕭輝 本刊記者/李強(qiáng)

新《行政訴訟法》具體適用中的六個(gè)問(wèn)題
——專(zhuān)訪(fǎng)北京市高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)劉行

文/蕭輝 本刊記者/李強(qiáng)

新《行政訴訟法》的實(shí)施對(duì)于助推法治政府建設(shè)和維護(hù)社會(huì)公平正義都發(fā)揮著重要作用，但在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了許多新情況，以致影響了新行政訴訟法的實(shí)施效果。如何正確理解和落實(shí)新《行政訴訟法》許多帶有創(chuàng)新意義的制度和規(guī)則，是擺在行政訴訟法律人面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。為此，本刊記者專(zhuān)訪(fǎng)了北京市高級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)劉行，以期對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

記者：劉庭長(zhǎng)您好！新《行政訴訟法》已經(jīng)走過(guò)了一周年，新法在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地面臨著新情況和新問(wèn)題，請(qǐng)您簡(jiǎn)單為我們概括一下新法在這一年的時(shí)間里所取得的成績(jī)以及存在的問(wèn)題。

劉行：修改后的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新《行政訴訟法》”）確立了許多新制度、新機(jī)制，拓展了行政訴訟調(diào)整范圍，強(qiáng)化了司法的人權(quán)保障功能，理論和實(shí)務(wù)界都對(duì)該法的實(shí)施效果充滿(mǎn)期待。一年來(lái)的司法實(shí)踐證明，新《行政訴訟法》的實(shí)施，有效解決了長(zhǎng)期困擾行政審判實(shí)踐的立案難、審理難、執(zhí)行難等問(wèn)題，對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、協(xié)調(diào)官民良性互動(dòng)關(guān)系、助推法治政府建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義都發(fā)揮了非常重要的作用。當(dāng)然，新《行政訴訟法》實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了許多新情況和新問(wèn)題，特別是其中一些新制度新機(jī)制在與實(shí)踐的磨合過(guò)程中，人們還存在一些模糊的認(rèn)識(shí)和操作上的分歧，影響了新《行政訴訟法》實(shí)施的法律效果和社會(huì)效果，需要引起足夠的重視。如何正確理解和準(zhǔn)確落實(shí)新《行政訴訟法》許多帶有創(chuàng)新意義的規(guī)定和規(guī)則，充分實(shí)現(xiàn)新《行政訴訟法》修改的預(yù)期，是擺在行政訴訟法律人群體面前的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

記者：司法實(shí)踐中，對(duì)某些新制度還存在著模糊的認(rèn)識(shí)和操作上的分歧，導(dǎo)致在一定程度上影響了法律的實(shí)施效果。例如行政復(fù)議維持雙被告的制度設(shè)計(jì)，作為新《行政訴訟法》的一大亮點(diǎn)，備受社會(huì)關(guān)注，您認(rèn)為這一制度的現(xiàn)有問(wèn)題有哪些？

劉行：新《行政訴訟法》實(shí)施一年來(lái)的實(shí)踐證明，行政復(fù)議維持雙被告制度設(shè)計(jì)這一制度對(duì)于有效督促行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法履行行政復(fù)議職責(zé)發(fā)揮了巨大的倒逼作用。同時(shí)需要注意的是，該制度作為嶄新的訴訟程序機(jī)制，在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，其中有實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，但首當(dāng)其沖的是復(fù)議維持原行為案件的定性及管轄問(wèn)題。

1．復(fù)議決定以原行為程序違法為由決定確認(rèn)違法的性質(zhì)判斷。新《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。因此，行政復(fù)議維持雙被告制度執(zhí)行中遇到的第一個(gè)問(wèn)題就是如何判斷一個(gè)行政復(fù)議決定是不是維持了原行政行為。為了解決這個(gè)問(wèn)題，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法司法解釋”）第六條規(guī)定，新《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外。 新《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨椤?，是指?fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈奶幚斫Y(jié)果。這個(gè)規(guī)定解決了實(shí)踐中大多數(shù)行政復(fù)議決定是維持還是改變?cè)姓袨榈呐袛鄦?wèn)題，但也有一個(gè)灰色地帶，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)以原行政行為程序違法為由決定確認(rèn)違法的，到底是屬于維持還是改變？加之新《行政訴訟法》明確規(guī)定行政行為程序輕微違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決。這一立法變化的影響，倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)相應(yīng)地也強(qiáng)化了對(duì)原行政行為輕微違法的審查強(qiáng)度，行政復(fù)議以原行政行為程序違法問(wèn)題作出確認(rèn)違法決定的情形變得較為常見(jiàn)。如何確定這樣的行政復(fù)議決定的性質(zhì)，是視為維持還是改變，的確有一些困擾。

我認(rèn)為，根據(jù)新法司法解釋的規(guī)定，行政復(fù)議決定以程序違法為由決定確認(rèn)原行政行為違法的，的確不屬于該司法解釋所明確規(guī)定的“維持”情形，但如果認(rèn)定為改變，不僅看不出對(duì)原行政行為處理結(jié)果的改變，也不符合過(guò)去司法對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)知慣例。盡管最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舊法司法解釋”）的規(guī)定未必全部符合新《行政訴訟法》的規(guī)定，但其中與新《行政訴訟法》不相沖突的內(nèi)容還是司法操作的標(biāo)準(zhǔn)，從該司法解釋關(guān)于改變?cè)姓袨榈慕忉尶?，以程序違法為由作出的確認(rèn)違法復(fù)議決定似乎也不屬于改變的情形。從不同角度論證，不論是認(rèn)為改變或維持，兩者似乎都有一定的道理。對(duì)此，需要立足于新《行政訴訟法》的立法目的和有利于糾紛實(shí)質(zhì)化解的角度加以分析，鑒于行政復(fù)議維持雙被告制度的確立是新《行政訴訟法》的重要?jiǎng)?chuàng)新之處，在確定到底是改變還是維持的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用新《行政訴訟法》及其司法解釋的標(biāo)準(zhǔn)。在行政行為的合法性包括法定職責(zé)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律、執(zhí)法程序、裁量適當(dāng)性等主要環(huán)節(jié)，只要行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)這些主要環(huán)節(jié)作出法律上的否定評(píng)價(jià)，都不宜認(rèn)定為對(duì)原行政行為處理結(jié)果的維持，進(jìn)一步應(yīng)該推論該行為不屬于新法及司法解釋規(guī)定的復(fù)議決定維持的情形，加之新法在確定復(fù)議機(jī)關(guān)被告問(wèn)題上以督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)格履行復(fù)議職責(zé)為立法目的，綜合起來(lái)考慮，在目前的法律規(guī)范框架下，應(yīng)視為對(duì)原行政行為的改變較為適宜。

2．復(fù)議決定部分維持部分改變的性質(zhì)認(rèn)定及其管轄問(wèn)題。行政復(fù)議實(shí)踐是復(fù)雜多樣的，同一行政復(fù)議決定既有維持的內(nèi)容，又有改變的內(nèi)容，這種現(xiàn)象在實(shí)踐中較為常見(jiàn)，也為認(rèn)定該行政復(fù)議決定的性質(zhì)以及確定管轄問(wèn)題帶來(lái)了一定的困難。

我認(rèn)為，處理這一難題需要考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是該行政復(fù)議決定是一個(gè)行政行為還是兩個(gè)行政行為，是否需要分案處理以便確定管轄。按照新法司法解釋第八條的規(guī)定，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄。因此，對(duì)這類(lèi)含有維持和改變內(nèi)容的復(fù)議決定，如果按照維持作為確定管轄的標(biāo)準(zhǔn)，則以原行政行為作出機(jī)關(guān)來(lái)確定級(jí)別管轄，如果按照改變作為確定管轄的標(biāo)準(zhǔn)，則以復(fù)議機(jī)關(guān)來(lái)確定級(jí)別管轄，二者在級(jí)別管轄上可能是不一致的。對(duì)此，我認(rèn)為，在復(fù)雜的行政實(shí)踐中，行政復(fù)議決定有相互關(guān)聯(lián)的兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上的內(nèi)容是較為正常的，本身并不構(gòu)成違法，既有決定維持的內(nèi)容，又含有決定改變的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上都是回應(yīng)申請(qǐng)人對(duì)同一原行政行為所提出的復(fù)議請(qǐng)求?？紤]到不論是維持還是改變的內(nèi)容，不僅本身相互關(guān)聯(lián)，而且都統(tǒng)一于同一行政復(fù)議決定中，因此，原則上應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)案件受理，且由同一法院管轄為宜。同時(shí)，鑒于新《行政訴訟法》對(duì)行政案件級(jí)別管轄問(wèn)題作出了新的調(diào)整，只可以“下移上”，而不可以“上移下”，因此，對(duì)這類(lèi)行政復(fù)議決定，如果以維持和改變分別確定管轄且存在級(jí)別差異的，應(yīng)當(dāng)由有管轄權(quán)的法院中級(jí)別較高的法院管轄為宜。當(dāng)然，如果行政復(fù)議決定本身維持或改變的部分系不相干的內(nèi)容，或者分案更有利于人民法院公正審理的，也可以根據(jù)具體案件情況予以分別審理。

記者：起訴與受理制度是三大訴訟法中非常重要的一個(gè)問(wèn)題，新《行政訴訟法》也對(duì)行政訴訟起訴和受理制度進(jìn)行了完善，您認(rèn)為新《行政訴訟法》在這一問(wèn)題上的實(shí)踐情況如何？是否也有需要進(jìn)一步闡明的問(wèn)題？

劉行：行政訴訟起訴和受理制度，是新《行政訴訟法》的重要完善內(nèi)容，除了確立立案登記制外，還對(duì)原告主體資格和起訴期限問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)整。這些制度與行政復(fù)議雙被告制度實(shí)施相疊加，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議，需要澄清和回應(yīng)。

1．關(guān)于起訴期限問(wèn)題。實(shí)踐中，這個(gè)問(wèn)題主要反映在兩個(gè)方面：一是關(guān)于新《行政訴訟法》確定的6個(gè)月和舊法司法解釋確定的2年起訴期限的銜接適用問(wèn)題。新《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外，這是針對(duì)所有行政行為規(guī)定的起訴期限。新法司法解釋第四條又在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)不作為類(lèi)案件明確了起訴期限標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)定，公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿(mǎn)之日起六個(gè)月內(nèi)提出。在目前舊法司法解釋尚未清理和修改的情況下，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)新《行政訴訟法》及其司法解釋的內(nèi)在適用邏輯，將起訴的行政行為區(qū)分為作為類(lèi)行為和不作為類(lèi)行為兩種情形確定起訴期限：對(duì)于作為類(lèi)行政行為的起訴期限，告知訴權(quán)和起訴期限的，適用新《行政訴訟法》規(guī)定的6個(gè)月，僅告知行政行為內(nèi)容而沒(méi)有告知訴權(quán)和起訴期限的，仍應(yīng)當(dāng)適用舊法司法解釋的規(guī)定。對(duì)于不作為類(lèi)案件的起訴期限，由于有了新法司法解釋的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，一律適用從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿(mǎn)之日起6個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)，即從履行職責(zé)期限屆滿(mǎn)之日起計(jì)算。

二是復(fù)議維持雙被告制度實(shí)施中反映出來(lái)的起訴期限計(jì)算問(wèn)題。該問(wèn)題主要有兩種情形，一是原行政行為未告知訴權(quán)和起訴期限，復(fù)議維持決定告知訴權(quán)和起訴期限的；另一個(gè)是原行政行為告知訴權(quán)和起訴期限，復(fù)議維持決定沒(méi)有告知訴權(quán)和起訴期限，如何適用起訴期限問(wèn)題。我認(rèn)為，從復(fù)議維持雙被告制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，是以復(fù)議決定作為提起訴訟的起點(diǎn)和法院審查的重點(diǎn)，因此，不論是上述哪種情形，由于是復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)做共同被告，都應(yīng)當(dāng)以復(fù)議維持的決定來(lái)作為計(jì)算起訴期限的標(biāo)準(zhǔn)。

2．關(guān)于復(fù)議維持雙被告案件中對(duì)原告主體資格的審查問(wèn)題。由于行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)門(mén)檻并不一致，且行政復(fù)議維持決定本身對(duì)申請(qǐng)人復(fù)議資格審查與行政訴訟資格審查并不完全等同，導(dǎo)致實(shí)踐中時(shí)常出現(xiàn)經(jīng)復(fù)議維持的案件，起訴到法院后發(fā)現(xiàn)原告與原行政行為沒(méi)有利害關(guān)系，而行政復(fù)議決定還告知了當(dāng)事人訴權(quán)和起訴期限，這時(shí)該如何處理原告的起訴資格問(wèn)題。對(duì)此，我認(rèn)為，遵照法律設(shè)置復(fù)議維持雙被告制度的立法原意，原告對(duì)復(fù)議決定的訴權(quán)依附于對(duì)原行政行為具有法律上的利害關(guān)系，如果與原行政行為無(wú)法律上的利害關(guān)系，則法院對(duì)原告主體資格的審查不受復(fù)議決定的拘束，應(yīng)當(dāng)一并駁回起訴。且當(dāng)事人的訴權(quán)和訴訟資格是法律明確規(guī)定的司法權(quán)能范圍，不受行政復(fù)議決定的拘束，就像行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定不可訴并不意味著人民法院不予受理一樣，行政機(jī)關(guān)為當(dāng)事人指示訴訟路線(xiàn)圖并不意味著當(dāng)事人的起訴就是符合法定起訴條件的。這種認(rèn)定，不僅適用于沒(méi)有利害關(guān)系的情形，且如果原行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，即使經(jīng)復(fù)議決定維持并告知向法院提起行政訴訟，也不能認(rèn)定就屬于行政訴訟受案范圍。

記者：行政協(xié)議訴訟由于是新《行政訴訟法》規(guī)定的重要訴訟機(jī)制，作為新生事物，它在司法實(shí)踐中的運(yùn)行情況頗受關(guān)注，請(qǐng)您介紹一下一年來(lái)這一制度在實(shí)施過(guò)程中都存在哪些問(wèn)題。

劉行：行政協(xié)議納入行政訴訟范圍，是新《行政訴訟法》的一大突破。由于這項(xiàng)訴訟機(jī)制是新生事物，在新《行政訴訟法》實(shí)施一年過(guò)程中反映出來(lái)的問(wèn)題，主要集中在提起行政訴訟的門(mén)檻問(wèn)題上，即涉及行政協(xié)議的范圍和原告主體資格問(wèn)題。

1．對(duì)于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的范圍問(wèn)題。新《行政訴訟法》實(shí)施半年來(lái)，行政協(xié)議的受理和審理制度暴露了一些問(wèn)題，也存在一些爭(zhēng)議。比如，有的法院反映，新《行政訴訟法》明確將房屋征收補(bǔ)償協(xié)議納入行政訴訟受案范圍，那么在過(guò)去已廢止《房屋拆遷管理?xiàng)l例》的背景下，行政機(jī)關(guān)如果作為房屋拆遷人，與被拆遷人簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，是否屬于行政訴訟受理范圍。我認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題不是新問(wèn)題，只需要厘清只有《國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償條例》下的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議才是新《行政訴訟法》所調(diào)整的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，過(guò)去在拆遷管理法律規(guī)范下，拆遷人不論是開(kāi)發(fā)企業(yè)還是行政機(jī)關(guān)，其與被拆遷人的法律地位是平等的，二者之間簽署的協(xié)議屬于民事協(xié)議，不屬于行政訴訟調(diào)整范圍。

2．對(duì)于行政協(xié)議的原告主體資格問(wèn)題。立法機(jī)關(guān)在起草行政協(xié)議納入司法審查范圍條款時(shí)，認(rèn)為實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議或單方變更解除協(xié)議需要進(jìn)行規(guī)制，因而新《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的，可以提起行政訴訟。實(shí)踐中在原告主體資格方面反映出來(lái)的問(wèn)題：一是原告除了可以訴請(qǐng)要求履行協(xié)議、撤銷(xiāo)單方變更協(xié)議的行政行為之外，能否提出協(xié)議無(wú)效之訴或訴請(qǐng)撤銷(xiāo)或解除協(xié)議？二是行政協(xié)議之外的第三人能否提起行政訴訟問(wèn)題。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，必須立足于新《行政訴訟法》將行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的立法目的進(jìn)行考量。對(duì)于原告能否訴請(qǐng)確認(rèn)協(xié)議無(wú)效或解除協(xié)議問(wèn)題，考慮到行政協(xié)議納入訴訟范圍應(yīng)當(dāng)具有完整性，不能只解決協(xié)議履行問(wèn)題而不解決協(xié)議效力問(wèn)題，履行協(xié)議和協(xié)議效力審查往往是不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體，因而雖然新《行政訴訟法》沒(méi)有明確規(guī)定當(dāng)事人可以提出協(xié)議無(wú)效和解除協(xié)議之訴，也應(yīng)當(dāng)理解為包含了可以提出這類(lèi)訴訟請(qǐng)求。而且新法司法解釋以規(guī)范法律適用和裁判方式的形式，明確賦予了人民法院確認(rèn)協(xié)議無(wú)效和解除協(xié)議的權(quán)能，該司法解釋第十五條第二款明確規(guī)定，原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理。因此，當(dāng)事人提出確認(rèn)協(xié)議無(wú)效或請(qǐng)求解除協(xié)議的訴訟請(qǐng)求的，應(yīng)屬于人民法院行政訴訟調(diào)整范圍。對(duì)于行政協(xié)議之外的第三人是否有起訴資格問(wèn)題，實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)協(xié)議之外的第三人起訴要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效的情形，在這種情況下，考慮到行政訴訟原告的確立標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的相對(duì)人及其利害關(guān)系人，因而行政協(xié)議的案外人雖不是行政協(xié)議的直接相對(duì)人，但如果有證據(jù)證明屬于行政協(xié)議的利害關(guān)系人，自然也不能否定其行政訴訟的原告主體資格。

記者：與行政協(xié)議訴訟制度一樣，簡(jiǎn)易程序也是新《行政訴訟法》確立的新機(jī)制。據(jù)調(diào)查，行政訴訟的簡(jiǎn)易程序?qū)τ趯?shí)現(xiàn)案件繁簡(jiǎn)分流具有重要意義，但實(shí)際上其適用率卻偏低，請(qǐng)您為我們介紹一下深層次的原因。

劉行：沒(méi)錯(cuò)，實(shí)踐中符合適用簡(jiǎn)易程序的行政案件并不少，而簡(jiǎn)易程序的適用率卻相對(duì)較低，令人遺憾。其中的突出問(wèn)題，在于以下兩個(gè)方面：

1．審理規(guī)則供給不足問(wèn)題。新《行政訴訟法》用三個(gè)條文規(guī)定了行政訴訟簡(jiǎn)易程序這一新制度，分別規(guī)范簡(jiǎn)易程序的適用范圍、審理組織和期限以及與普通程序的轉(zhuǎn)化問(wèn)題，這就導(dǎo)致實(shí)踐中關(guān)于行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用存在嚴(yán)重制度供給不足的問(wèn)題，比如，適用簡(jiǎn)易程序的案件，被告行政機(jī)關(guān)是否可以不答辯或者人民法院是否可以在法定最長(zhǎng)答辯期限內(nèi)合理縮減行政機(jī)關(guān)的答辯期限、簡(jiǎn)易程序開(kāi)庭傳喚方式是否可以更靈活乃至開(kāi)庭流程更簡(jiǎn)便、簡(jiǎn)易程序文書(shū)是否可以簡(jiǎn)化乃至適用令狀式文書(shū)等。我認(rèn)為，這些問(wèn)題的困擾，其實(shí)很大程度上源于實(shí)踐對(duì)這一新制度還不熟悉、還不適應(yīng)。原因在于雖然新《行政訴訟法》對(duì)這些問(wèn)題沒(méi)有明確回應(yīng)，但在該法“附則”部分已明確規(guī)定對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用，該法沒(méi)有規(guī)定的，適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，而《民事訴訟法》及其司法解釋已對(duì)簡(jiǎn)易程序的審理規(guī)則、傳喚方式乃至文書(shū)簡(jiǎn)化問(wèn)題給予了較為詳細(xì)的回應(yīng)，理當(dāng)直接運(yùn)用到行政訴訟簡(jiǎn)易程序之中，二者之間的銜接適用不存在任何法律障礙。

2．需要立法創(chuàng)制的規(guī)則問(wèn)題。困擾行政訴訟簡(jiǎn)易程序適用效率的最大障礙，乃是新《行政訴訟法》對(duì)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砥谙薜膰?yán)格控制。該法第八十三條規(guī)定，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣?，?yīng)當(dāng)在立案之日起45日內(nèi)審結(jié)。這條規(guī)定充分體現(xiàn)出立法者對(duì)行政審判效率的強(qiáng)烈追求，要求行政案件在45日內(nèi)審結(jié)，而且是45個(gè)自然日。對(duì)于這一規(guī)則，在適用中存在的突出疑惑在于：一審行政普通程序?qū)徖砥谙奘?個(gè)月，與民事普通程序?qū)徖砥谙抟恢?，而一審行政?jiǎn)易程序法律規(guī)定審理期限為45日，民事訴訟簡(jiǎn)易程序的審理期限卻為3個(gè)月，同樣是普通程序與簡(jiǎn)易程序的區(qū)別，為何民事簡(jiǎn)易程序?qū)徖砥谙奘?個(gè)月，而行政簡(jiǎn)易程序的審理期限卻是45日，這種條文設(shè)計(jì)背后的邏輯和考量具體何在？盡管簡(jiǎn)易程序簡(jiǎn)單靈活便捷，但在案多人少、矛盾突出的背景下，45日的審理期限在一定程度上倒逼司法實(shí)踐不得不對(duì)簡(jiǎn)單案件也選擇更為復(fù)雜的普通程序，其中包含的無(wú)奈只有司法者才有切身感受。這個(gè)問(wèn)題，不是可以借鑒民事訴訟簡(jiǎn)易程序的范圍，也不是司法實(shí)踐可以創(chuàng)新探索的領(lǐng)域，只有等待法律的下一次修訂才能解決。

記者：新《行政訴訟法》及其司法解釋實(shí)施后，舊法司法解釋并未同步清理和修改，這就造成了新法及其司法解釋與舊法司法解釋之間如何解決矛盾沖突及如何銜接適用的問(wèn)題，對(duì)此您認(rèn)為該如何進(jìn)行司法適用？

劉行：新法及其司法解釋與舊法司法解釋之間的矛盾沖突和銜接適用問(wèn)題，也是行政裁判法律適用過(guò)程中不得不面對(duì)和解決的問(wèn)題。

1．新法及其司法解釋與舊法司法解釋的競(jìng)合適用問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生，源于新《行政訴訟法》吸收了舊法司法解釋中的許多成果，而且新法司法解釋與舊法司法解釋并行適用，兩者相沖突的部分自然只能適用新法及其司法解釋?zhuān)珒烧咭灿胁粵_突甚至規(guī)定相同或相近的內(nèi)容，于是，在適用特別是裁判文書(shū)寫(xiě)作時(shí)如何援引法律依據(jù)，就成了一個(gè)問(wèn)題。

我認(rèn)為，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，按照法律援引理論和技術(shù)的一般原則和要求，當(dāng)新規(guī)范與并行施行的舊規(guī)范內(nèi)容存在重合時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立如下適用規(guī)則：適用和援引新《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定為原則，適用和援引舊法司法解釋的規(guī)范為補(bǔ)充。具體來(lái)說(shuō)，凡是新法及其司法解釋已有明確具體規(guī)定的，即使與同樣有效的舊法司法解釋相關(guān)內(nèi)容重合，也應(yīng)當(dāng)適用和援引新法及其司法解釋。如果新法及其司法解釋尚未規(guī)定，而舊法司法解釋有相應(yīng)的規(guī)定，或者舊法司法解釋比新法及其司法解釋規(guī)定的更明確、更有針對(duì)性，也更有可操作性，且不與新法及其司法解釋相沖突的，則可以援引舊法司法解釋的規(guī)定。

2．新法司法解釋的競(jìng)合適用問(wèn)題。法律競(jìng)合和銜接適用問(wèn)題，不僅有新舊司法解釋之間的銜接適用問(wèn)題，還有新法司法解釋條文競(jìng)合需要明確如何選擇適用的問(wèn)題。比如，新法司法解釋第三條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的起訴條件，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；該條款第（八）項(xiàng)又規(guī)定：行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響，且已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；而新《行政訴訟法》第四十九條的規(guī)定的起訴條件，本身包含有不符合行政訴訟受案范圍的要求，對(duì)公民權(quán)利義務(wù)明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，實(shí)質(zhì)上就是不符合行政訴訟的受案范圍。兩個(gè)條文規(guī)范的情形有重疊的情況，在適用時(shí)自然存在競(jìng)合和銜接適用問(wèn)題。對(duì)此，我認(rèn)為，從形式上說(shuō)，當(dāng)被訴行為對(duì)起訴人的權(quán)利義務(wù)明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，既符合新法司法解釋第三條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，也符合該款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，駁回起訴的裁定適用和援引新法司法解釋這兩項(xiàng)規(guī)定都不能算錯(cuò)誤。深入研究又會(huì)發(fā)現(xiàn)，二者側(cè)重點(diǎn)有所不同，第一項(xiàng)是概括式的，所有不符合受案范圍的情形都包含在內(nèi)，且不局限在受案范圍方面，第八項(xiàng)是不符合受案方面諸多情形中列舉出其中具體的一種，因此二者是一般和特殊的關(guān)系。一般而言，當(dāng)出現(xiàn)第八項(xiàng)的情形時(shí)，優(yōu)先適用具體的規(guī)范更為適宜。這不涉及正確與錯(cuò)誤之分，而是涉及司法的嚴(yán)肅性和規(guī)范性問(wèn)題。

記者：新《行政訴訟法》對(duì)裁判方式有許多完善，也有許多亮點(diǎn)，但實(shí)踐中反映較為突出、影響也較大的方面，在于對(duì)行政行為程序違法的確認(rèn)，您認(rèn)為行政行為程序違法情形主要有哪些？

劉行：根據(jù)新《行政訴訟法》第七十條第（三）項(xiàng)和第七十四條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，行政行為違反法定程序的，人民法院判決撤銷(xiāo)并視情況責(zé)令重作，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，人民法院判決確認(rèn)違法，可不撤銷(xiāo)行政行為。該條規(guī)定，是對(duì)過(guò)去實(shí)踐中程序輕微違法裁判標(biāo)準(zhǔn)的重大調(diào)整，更是加大行政執(zhí)法程序規(guī)制力度的重要體現(xiàn)。這就意味著，在新《行政訴訟法》背景下，行政行為程序不論是嚴(yán)重違法還是輕微違法，都將被撤銷(xiāo)或確認(rèn)違法。司法實(shí)踐中，對(duì)于哪些屬于行政行為程序違法的情形，存在一些模糊的認(rèn)識(shí)和問(wèn)題，需要進(jìn)行梳理和回應(yīng)。由于實(shí)踐中行政程序違法的情形較為普遍，違法的類(lèi)型也很多樣，在此，我結(jié)合司法實(shí)踐，對(duì)行政行為程序違法情形進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理和總結(jié)。

一是遺漏利害關(guān)系人。比如有的法院提出，復(fù)議程序遺漏了第三人是否構(gòu)成程序違法。按照法律規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以通知利害關(guān)系人參加復(fù)議程序。從法律的正當(dāng)程序和未來(lái)發(fā)展來(lái)說(shuō)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知所有利害關(guān)系人參加復(fù)議程序，但考慮到法律規(guī)定是否通知取決于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量，而且實(shí)踐中行政復(fù)議大多數(shù)采取書(shū)面審理的方式，因此是否通知應(yīng)尊重行政復(fù)議機(jī)關(guān)的裁量和決定。但是，在可能對(duì)利害關(guān)系人作出不利復(fù)議決定的情況下，應(yīng)當(dāng)通知該利害關(guān)系人參加復(fù)議程序并聽(tīng)取其陳述申辯。如果沒(méi)有通知利害關(guān)系人參加復(fù)議程序又對(duì)該利害關(guān)系人作出了不利復(fù)議決定的，應(yīng)屬于復(fù)議程序遺漏第三人的情形，認(rèn)定為程序違法。

二是侵害當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)利。正當(dāng)法律程序原則在司法實(shí)踐中的適用正在深化發(fā)展，不僅要保障陳述申辯權(quán)利，還要平等保護(hù)陳述申辯權(quán)利。比如有的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)通知了利害關(guān)系人參加行政程序并聽(tīng)取意見(jiàn)，但沒(méi)有給予利害關(guān)系人平等的程序權(quán)利，同樣可能構(gòu)成程序違法，比如有的行政復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中通知所有利害關(guān)系人參加程序并陳述意見(jiàn)，在法律沒(méi)有強(qiáng)制要求舉行聽(tīng)證的情況下還舉行了正式的聽(tīng)證會(huì)，但是，在通知參加聽(tīng)證會(huì)時(shí)，只通知了其中部分利害關(guān)系人，最后還作出了對(duì)沒(méi)通知的那一方利害關(guān)系人不利的決定。這里，雖然聽(tīng)證會(huì)不是行政復(fù)議法定程序，沒(méi)參加聽(tīng)證的當(dāng)事人的陳述權(quán)利也得到了一定形式的保障，但在利害關(guān)系人可以有更好地陳述意見(jiàn)機(jī)會(huì)的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)厚此薄彼，同一案件有的利害關(guān)系人適用書(shū)面陳述意見(jiàn)，有的專(zhuān)門(mén)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，侵害了利害關(guān)系人在程序方面平等對(duì)待的權(quán)利，在深層次上也是違反法律的正當(dāng)程序的。

三是超期問(wèn)題，這是實(shí)踐中因此確認(rèn)違法案例較多的一類(lèi)程序違法情形。對(duì)此，法律的規(guī)定往往比較清楚，執(zhí)行起來(lái)也較為容易。但有的時(shí)候，在遇到超期問(wèn)題時(shí)，我們也會(huì)有疑慮，甚至覺(jué)得嚴(yán)格摳法律字眼，可能不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)不公平，甚至還與立法目的和公共管理秩序不合拍。比如有的法院提出，治安辦案期限一般為30日，復(fù)雜的經(jīng)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)30日，最長(zhǎng)不得超過(guò)60日。但實(shí)踐中存在違法行為人在逃、在法定期限內(nèi)盡到了調(diào)查職責(zé)也無(wú)法結(jié)案而導(dǎo)致超期的情形。此時(shí)，不宜不加區(qū)分具體案件情況，徑行認(rèn)定逾期違法，而要具體審查治安管理機(jī)關(guān)在期限內(nèi)開(kāi)展了哪些調(diào)查活動(dòng)，是否盡職盡責(zé)，未按期結(jié)案是否存在客觀(guān)的正當(dāng)?shù)睦碛桑馄诤笫欠襁€在積極開(kāi)展調(diào)查工作等，這些問(wèn)題都需要結(jié)合個(gè)案，發(fā)揮法官的智慧加以衡量。這并不是要否認(rèn)超期執(zhí)法構(gòu)成違法的一般原則和標(biāo)準(zhǔn)，而是不要把其作為絕對(duì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。行政實(shí)踐是異常豐富的，發(fā)展也很迅猛，在遵循法律規(guī)定期限的同時(shí)，也要遵循行政管理的內(nèi)在規(guī)律，在個(gè)案中對(duì)是否存在可以有效阻卻超期執(zhí)法違法性的正當(dāng)理由進(jìn)行審查、衡量和判斷。