沿海城市應(yīng)急平臺的“臺州模式” 以浙江省臺州市應(yīng)急平臺體系設(shè)計(jì)與建設(shè)為例

陳煒華+龐珍+陳濤+高洋

臺州市地處浙江東南部，自然環(huán)境臨山面海，臺風(fēng)、暴雨、泥石流等一些極端性氣候引發(fā)的自然災(zāi)害時(shí)有發(fā)生；伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，同一時(shí)期內(nèi)安全生產(chǎn)事故、交通事故、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件經(jīng)常呈現(xiàn)耦合性、次生性，對應(yīng)急管理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。但臺州市應(yīng)急管理工作仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的“分條塊、分部門、分災(zāi)種”模式，嚴(yán)重影響了突發(fā)事件應(yīng)急處置的效能，也造成了需要多部門綜合信息參與分析評估的重大災(zāi)害預(yù)測預(yù)警體系的缺失。

為解決這一問題，貫徹落實(shí)國務(wù)院和浙江省政府辦公廳《關(guān)于市、縣政府應(yīng)急平臺建設(shè)指導(dǎo)意見》等文件要求，臺州市應(yīng)急辦擬在新建的市防汛應(yīng)急（森林消防）指揮中心大樓內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)市政府應(yīng)急平臺，通過有效監(jiān)測預(yù)警、提前防范以及合理處置等突發(fā)事件應(yīng)對措施，減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成的影響。

在開展應(yīng)急平臺設(shè)計(jì)建設(shè)過程中，對應(yīng)急業(yè)務(wù)相關(guān)的50家市級部門（單位）、9個縣（市、區(qū)）、部分中心鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，借鑒了國外及國內(nèi)部分省、市建設(shè)應(yīng)急平臺的做法，結(jié)合臺州實(shí)際，提出臺州市應(yīng)急平臺體系的建設(shè)框架和相關(guān)對策建議，打造“臺州模式”的市級應(yīng)急平臺，為把臺州打造成國際智造名城、海上絲路港城、山海宜居美城的現(xiàn)代化港灣都市區(qū)提供應(yīng)急支撐，成為我國東南沿海市級應(yīng)急平臺的示范樣本。

定位鮮明、應(yīng)急聯(lián)動、資源整合、平戰(zhàn)結(jié)合

臺州市應(yīng)急平臺體系建設(shè)遵循國家、省應(yīng)急管理相關(guān)要求，立足臺州實(shí)際，堅(jiān)持以人為本，按照預(yù)防和應(yīng)急并重、常態(tài)和非常態(tài)結(jié)合的要求，以業(yè)務(wù)為核心，以技術(shù)為手段，以管理為保障，按照先進(jìn)性、擴(kuò)展性、可靠性、安全性、實(shí)用性的要求，以應(yīng)用帶動建設(shè)，以建設(shè)促進(jìn)應(yīng)用，把當(dāng)前和長遠(yuǎn)結(jié)合起來，確保應(yīng)急平臺發(fā)揮應(yīng)有的保障作用，全面提高臺州市應(yīng)急管理水平和突發(fā)事件應(yīng)對能力。該平臺體系由市政府應(yīng)急平臺、市級部門應(yīng)急平臺、縣（市、區(qū)）政府應(yīng)急平臺、縣（市、區(qū)）部門應(yīng)急平臺、基層應(yīng)急平臺等構(gòu)成，充分體現(xiàn)了“定位鮮明、應(yīng)急聯(lián)動、資源整合、平戰(zhàn)結(jié)合”的特點(diǎn)。

事實(shí)上，臺州市各級、各部門在應(yīng)急平臺的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)方面已有不同程度的建設(shè)、實(shí)施或規(guī)劃，為市政府應(yīng)急平臺體系建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，各相關(guān)部門、縣（市、區(qū)）信息化建設(shè)不均衡，應(yīng)急平臺體系建設(shè)同步推進(jìn)的難度較大；應(yīng)急平臺相關(guān)基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)縱向聯(lián)通為主，橫向“背靠背”，各單位相關(guān)應(yīng)急系統(tǒng)沒有統(tǒng)一規(guī)劃，應(yīng)急數(shù)據(jù)管理分散，缺少交換機(jī)制與手段，無法滿足互聯(lián)互通要求，很難實(shí)現(xiàn)共享；另外現(xiàn)有應(yīng)急應(yīng)用系統(tǒng)缺乏預(yù)測預(yù)警、綜合研判、智能輔助決策等功能，應(yīng)急信息的獲取和指揮調(diào)度能力有待提高。

因此，在建設(shè)市政府應(yīng)急平臺體系時(shí)，既要充分、有效利用現(xiàn)有資源和條件，也要充分認(rèn)識到目前存在的薄弱環(huán)節(jié)和方面，有針對性地進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)和完善。市應(yīng)急平臺設(shè)計(jì)從基本內(nèi)容和特色功能兩方面出發(fā)。

基本建設(shè)內(nèi)容

統(tǒng)一應(yīng)急指揮場所，滿足各類突發(fā)事件綜合應(yīng)對需要。包括指揮大廳、會商室、值班室、值班休息室、新聞發(fā)布廳、設(shè)備間、機(jī)房等，及配套顯示系統(tǒng)、數(shù)字會議與音響系統(tǒng)、集中控制系統(tǒng)等。市政府計(jì)劃在正在建設(shè)的防汛應(yīng)急（森林消防）應(yīng)急指揮中心內(nèi)建設(shè)應(yīng)急平臺，滿足臺風(fēng)、森林防火、安全生產(chǎn)等重大突發(fā)事件指揮會商需要，并設(shè)計(jì)專題應(yīng)對模式。在應(yīng)急指揮大廳旁設(shè)立了應(yīng)急廣播室，滿足突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的需要。

基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與部門互聯(lián)互通。充分利用部門現(xiàn)有成熟系統(tǒng)，開展接入整合，推動應(yīng)急聯(lián)動。目前，市公安局、林業(yè)局、環(huán)保局、海事局等17家單位建設(shè)有圖像接入系統(tǒng)，其中，公安局“天網(wǎng)工程”的圖像接入點(diǎn)約13000多路，實(shí)現(xiàn)了交通要道、沿海航線及危險(xiǎn)品碼頭、重點(diǎn)部門、公共場所、建設(shè)工地、污染源排放口等視頻監(jiān)控資源的接入；水利局、環(huán)保局、檢驗(yàn)檢疫局等接入了電信“全球眼”的視頻監(jiān)控系統(tǒng)；部分部門、區(qū)、鎮(zhèn)之間的視頻監(jiān)控資源實(shí)現(xiàn)了瀏覽共享。

綜合應(yīng)用系統(tǒng)。主要建設(shè)綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)隱患監(jiān)測防控系統(tǒng)、綜合預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)、智能輔助方案系統(tǒng)、應(yīng)急保障系統(tǒng)、指揮調(diào)度系統(tǒng)、應(yīng)急一張圖輔助決策系統(tǒng)和態(tài)勢分析與專題制圖系統(tǒng)等內(nèi)容，滿足市政府應(yīng)急管理的常態(tài)和非常態(tài)業(yè)務(wù)需求。

數(shù)據(jù)資源整合。主要包括基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、地理信息數(shù)據(jù)庫、事件信息數(shù)據(jù)庫、預(yù)案庫、案例庫、知識庫、模型庫、文檔庫。完成全市各類數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)收集、整理、抽取、轉(zhuǎn)換、裝載、加工和入庫管理。

加大應(yīng)急數(shù)據(jù)組織與整合的設(shè)計(jì)。臺州市21家市級部門已經(jīng)建立或正在建設(shè)應(yīng)急相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，匯集了專業(yè)數(shù)據(jù)，現(xiàn)階段基本滿足市政府處置各類突發(fā)事件的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需求。目前，臺州亟需在應(yīng)急管理領(lǐng)域建立大型綜合性、公用性數(shù)據(jù)庫，研究應(yīng)急數(shù)據(jù)統(tǒng)一匯集、有機(jī)融合和分級分類管理的技術(shù)方案。

特色功能

專題應(yīng)用系統(tǒng)。臺州市為臺風(fēng)多發(fā)地區(qū)，同時(shí)面臨著艱巨的森林防火任務(wù)，塊狀經(jīng)濟(jì)形成的產(chǎn)業(yè)集聚和“低、小、散”企業(yè)密集分布導(dǎo)致以火災(zāi)為主的安全生產(chǎn)事故居高不下。因此，臺州市政府應(yīng)急平臺在設(shè)計(jì)和建設(shè)中充分考慮了“平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)兼容”的特點(diǎn)，夏季以防臺防洪為主，冬季至清明期間以森林防火為主，兼顧較大以上火災(zāi)事故等其它突發(fā)事件的處置，設(shè)計(jì)建設(shè)防汛專題和森林防火專題，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化應(yīng)急管理。

應(yīng)急聯(lián)動。臺州市于2012年年底全面建成了社會應(yīng)急聯(lián)動體系，將具有應(yīng)急處置和緊急救援職能的60余家政府部門、企事業(yè)單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）納入社會應(yīng)急聯(lián)動體系。市里主要負(fù)責(zé)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和力量整合，以及做好對縣（市、區(qū)）的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？h（市、區(qū)）具體負(fù)責(zé)聯(lián)動處置，一旦有災(zāi)害事故發(fā)生，通過當(dāng)?shù)毓?10指揮中心統(tǒng)一接警，由當(dāng)?shù)刂笓]中心指揮本地各應(yīng)急聯(lián)動單位處置相關(guān)警情，按照“屬地管理、分級響應(yīng)“的原則快速調(diào)派應(yīng)急救援力量。社會應(yīng)急聯(lián)動體系建成以來，2013年、2014年全市社會應(yīng)急聯(lián)動接處警總量分別為4847起、17682起。

信息發(fā)布。利用廣播傳播范圍廣、傳播速度快、調(diào)度靈活、接收簡便、抗干擾能力強(qiáng)和臺州擁有110萬臺車輛的優(yōu)勢，臺州交通廣播微信平臺擁有微友10萬之眾的特點(diǎn)，授予臺州交通廣播電臺“臺州市應(yīng)急廣播”稱號，搭建突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的空中平臺；在應(yīng)急指揮大廳旁設(shè)立了應(yīng)急廣播室，為指揮場所提供了三路電源，可以確保極端情況下及時(shí)播報(bào)應(yīng)急信息；通過實(shí)施“省政府為民辦實(shí)事”之一的“農(nóng)村應(yīng)急廣播體系”建設(shè)，將“大喇叭”延伸到每個村居，為基層群眾接受應(yīng)急廣播信息打好基礎(chǔ)，從而使得應(yīng)急信息播得出、收得到；進(jìn)行資源整合，充分運(yùn)用350兆無線專網(wǎng)、3+X模式（電信、移動、聯(lián)通三家通信運(yùn)營商+衛(wèi)星電話、無線視頻專網(wǎng)等）、微信、微博、門戶網(wǎng)站等手段傳播信息。

移動互聯(lián)場景下的應(yīng)急處置。主要建設(shè)現(xiàn)場應(yīng)急平臺和手機(jī)工作平臺，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急通信、語音調(diào)度、視頻會商、地圖會商、現(xiàn)場圖像采集等功能。手機(jī)工作平臺采用移動互聯(lián)技術(shù)，將傳統(tǒng)應(yīng)急管理工作模式在移動終端上進(jìn)行延伸，突出“隨時(shí)隨地”的應(yīng)急理念，及時(shí)掌握突發(fā)事件信息和有關(guān)情況，查看值班要情，并快速作出領(lǐng)導(dǎo)批示，實(shí)現(xiàn)高效響應(yīng)。

隨著市政府平臺建設(shè)，遠(yuǎn)期按照全市統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步在全市各部門、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）中推進(jìn)應(yīng)急平臺體系建設(shè)和互聯(lián)互通。推進(jìn)云計(jì)算支持下的應(yīng)急平臺體系建設(shè)，提升應(yīng)急平臺體系建設(shè)效率和技術(shù)一致性，部署市、縣、中心鎮(zhèn)等基層節(jié)點(diǎn)，使預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警、處置、三級聯(lián)動演練、評估等應(yīng)急流程更加完善，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地域的多級高效應(yīng)急聯(lián)動。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大引導(dǎo)、科技提升、形成共享、建設(shè)隊(duì)伍

建設(shè)臺州市應(yīng)急平臺體系是重構(gòu)和提升該市應(yīng)急管理工作的一個重要契機(jī)，將對應(yīng)急處置、政府決策和社會管理創(chuàng)新產(chǎn)生巨大的變革意義。要在規(guī)劃、組織、機(jī)制、保障等方面逐項(xiàng)落實(shí)，確保建成實(shí)用、管用、好用的應(yīng)急平臺體系。

切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急平臺體系建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)

成立臺州市應(yīng)急平臺體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作機(jī)構(gòu)，對應(yīng)急平臺體系建設(shè)進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查。可采用項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)層、管理層和工程實(shí)施層的組織方式，以分層次的協(xié)調(diào)管理和項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)制的管理體系來實(shí)現(xiàn)組織保證，明確各機(jī)構(gòu)職責(zé)，建立實(shí)施過程中的各項(xiàng)制度，確保應(yīng)急平臺體系建設(shè)圓滿完成。領(lǐng)導(dǎo)小組建議由市政府和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)應(yīng)急平臺體系建設(shè)的最高決策。引入市內(nèi)外專家和科研單位，為應(yīng)急平臺體系建設(shè)重大問題提供咨詢服務(wù)。實(shí)施小組具體負(fù)責(zé)對應(yīng)急平臺體系建設(shè)工作的組織、協(xié)調(diào)和管理。

全面加大應(yīng)急平臺體系建設(shè)的引導(dǎo)力度

加快開展臺州市應(yīng)急平臺體系建設(shè)總體規(guī)劃的編制工作，制定近、遠(yuǎn)期投資計(jì)劃和建設(shè)方案，明確技術(shù)方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。出臺配套政策，督促各級、各部門應(yīng)急平臺及相關(guān)信息化項(xiàng)目建設(shè)納入全市應(yīng)急平臺體系，或與之有效對接。鼓勵各級、各部門抓住當(dāng)前國家、省等上級層面支持信息化和智慧項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)遇，積極向上爭取項(xiàng)目資金。綜合利用各種引導(dǎo)手段，充分激發(fā)各方面的積極性，規(guī)范有序地開展工作，推進(jìn)應(yīng)急平臺建設(shè)向下延伸。

注重提升應(yīng)急平臺體系建設(shè)的科技含量

積極吸收國內(nèi)外開展應(yīng)急平臺建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對應(yīng)急平臺發(fā)展趨勢的動態(tài)研究，借助國內(nèi)大專院校、科研機(jī)構(gòu)的力量，與之在應(yīng)急平臺關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、設(shè)備研制、系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用開發(fā)等方面建立合作機(jī)制，不斷提高應(yīng)急平臺的科技含量，完善應(yīng)急平臺的各項(xiàng)功能。同時(shí)，加強(qiáng)對應(yīng)急平臺的檢驗(yàn)和測試，保障關(guān)鍵技術(shù)成熟可靠、關(guān)鍵設(shè)備平穩(wěn)運(yùn)行。

努力形成有效的資源整合共享機(jī)制

充分利用該市現(xiàn)有的應(yīng)急管理相關(guān)信息化成果，通過技術(shù)手段整合資源，在保證安全的基礎(chǔ)上打通各個環(huán)節(jié)，避免不必要的重復(fù)投資。尤其在視頻圖像接入、通信網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等投資大、覆蓋廣的基礎(chǔ)支撐項(xiàng)目上，打破本位主義的思想和部門分割的局面，現(xiàn)實(shí)共建共享、自建互享。同時(shí)，要特別重視應(yīng)急信息資源的規(guī)劃和建設(shè)，保證數(shù)據(jù)的合理性、及時(shí)性和有效性，避免應(yīng)急平臺成為“信息孤島”；建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制，發(fā)揮數(shù)據(jù)利用的最大效能，在綜合數(shù)據(jù)中心下，根據(jù)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，可以考慮分設(shè)若干個數(shù)據(jù)分中心，實(shí)現(xiàn)各個層面的數(shù)據(jù)共享。

積極建設(shè)一支強(qiáng)有力的保障隊(duì)伍

臺州市應(yīng)急辦與清華大學(xué)公共安全研究院進(jìn)行合作，建立實(shí)踐基地，以獲得技術(shù)支持。在應(yīng)急平臺建設(shè)前、建設(shè)中和建成后，對各級、各部門應(yīng)急平臺建設(shè)的決策人員、管理人員、技術(shù)人員和使用人員等，開展多方面、多層次的培訓(xùn)工作，提高應(yīng)急平臺建設(shè)、管理、運(yùn)維、業(yè)務(wù)操作水平。同時(shí)，可采用內(nèi)部運(yùn)維和服務(wù)外包相結(jié)合的方式，吸收監(jiān)理單位等相關(guān)企業(yè)、社會力量等參與建設(shè)、管理、運(yùn)維工作。