臨“?！辈粦郑喝鸬淙绾伪３珠L期良好的財(cái)政可持續(xù)性

黃　嚴(yán)　 張培培

?

臨“危”不懼：瑞典如何保持長期良好的財(cái)政可持續(xù)性

黃嚴(yán) 張培培

摘要:20世紀(jì)80年代與90年代中期，瑞典曾兩次經(jīng)歷政府赤字和債務(wù)率的急劇增長，導(dǎo)致政府入不敷出，然而其通過“世紀(jì)稅制改革”、削減社會(huì)福利與經(jīng)常性支出等一系列措施逐步降低了政府赤字及負(fù)債率，同時(shí)開始反思如何保持良好的財(cái)政可持續(xù)性，因此于90年代中期實(shí)施全面的中期預(yù)算框架改革，逐步建立起具有強(qiáng)大抗危機(jī)能力的預(yù)算制度，因而在2008年金融危機(jī)引發(fā)的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中，歐洲多國政府債務(wù)率急劇上升甚至面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，但瑞典卻臨“?！辈粦?，政府負(fù)債率不升反降，成功應(yīng)對(duì)了危機(jī)并保持了良好穩(wěn)定的國家財(cái)政可持續(xù)性。如何防范地方政府債務(wù)問題帶來的國家財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)正是我國現(xiàn)階段亟待解決的現(xiàn)實(shí)難題，因此瑞典的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國具有重要借鑒意義。

關(guān)鍵詞:瑞典； 政府債務(wù)； 預(yù)算改革； 財(cái)政可持續(xù)

國家財(cái)政可持續(xù)性是一個(gè)國家解決其政府債務(wù)問題、規(guī)避其政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的能力。當(dāng)一國政府債務(wù)比例過高且其財(cái)政收入無法償付相應(yīng)債務(wù)時(shí)，則該國財(cái)政不可持續(xù)并面臨國家破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)(Chen，2014：1-15；Ahmad & Fanelli，2014：291-303)。歐盟多國主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)就是鮮活案例。在2008年美國次級(jí)貸款金融危機(jī)的影響下，全球各國經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩，甚至很多歐盟成熟經(jīng)濟(jì)體國家出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，而同時(shí)為了維持國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)及解決國民養(yǎng)老、失業(yè)等各種社會(huì)保障問題，歐盟主要國家的公共支出節(jié)節(jié)攀升，使得政府赤字及負(fù)債水平不斷上升，造成其國家財(cái)政入不敷出從而引發(fā)政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致歐盟大部分國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)串聯(lián)式大爆發(fā)。然而，盡管歐債危機(jī)的大火蔓延至大多數(shù)歐盟國家，如希臘、意大利、英國、愛爾蘭、法國、葡萄牙等國的政府債務(wù)占GDP比例皆超過90%*OECD,Government at a Glance 2013,OECD Publishing,Available on line:http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2013-en.，但仍有幾個(gè)為數(shù)不多的歐盟國家能在這場重大主權(quán)債務(wù)危機(jī)中保持較低政府負(fù)債率從而穩(wěn)保其國家財(cái)政可持續(xù)性，如瑞典、盧森堡、愛沙尼亞等(黃嚴(yán)，2014：81-82)。其中，瑞典的政府債務(wù)率反經(jīng)濟(jì)周期之道而行之，不升反降，一直保持在40%以下，保持著穩(wěn)定良好的財(cái)政可持續(xù)性。

當(dāng)前中國政府債務(wù)的雪球越滾越大，政府正面臨越來越嚴(yán)峻的財(cái)政可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)(馬駿，2013：19-30)。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生后，很多學(xué)者將債務(wù)危機(jī)比較嚴(yán)重的國家(如希臘、意大利、西班牙)作為反面經(jīng)驗(yàn)(丁純，2010：57-59；王瑩瑩，2011：53-54；李旭東，2013：69-70；孫彥紅，2015：96-112)，研究對(duì)中國防范債務(wù)危機(jī)的啟發(fā)，但這些國家并未成功戰(zhàn)勝雙重危機(jī)的打擊，所得到的經(jīng)驗(yàn)僅僅是根據(jù)此次危機(jī)導(dǎo)致的負(fù)面結(jié)果推理而知，且呼吁通過預(yù)算制度建設(shè)來防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建議甚少，但將預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的有效措施進(jìn)行制度化恰恰是解決中國地方政府債務(wù)問題的關(guān)鍵步驟與方法，因此本文以瑞典政府在應(yīng)對(duì)多次國際、國內(nèi)危機(jī)過程中的一系列預(yù)算制度的建設(shè)與改革為研究對(duì)象，總結(jié)其如何在此過程中不斷提高國家財(cái)政可持續(xù)性并成功應(yīng)對(duì)此次雙重危機(jī)的重要成功經(jīng)驗(yàn)，來回答中國政府“應(yīng)該怎么做”才能有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的問題。

本文首先論述了瑞典在2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后政府債務(wù)率不升反降的客觀現(xiàn)狀；其次闡述了瑞典如何通過改革稅制與養(yǎng)老金制度來應(yīng)對(duì)其20世紀(jì)80年代與90年代中期所經(jīng)歷的兩次重大政府債務(wù)危機(jī)；隨后深入分析了瑞典如何在兩次大危機(jī)后進(jìn)行反思與改革，通過全面建立中期預(yù)算框架并贏得長期良好的國家財(cái)政可持續(xù)性，使其能在2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及2011年的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)中臨“?！辈粦郑瑥娜輵?yīng)對(duì)；最后總結(jié)了瑞典經(jīng)驗(yàn)對(duì)防范中國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要啟示。

一、 2008年全球金融危機(jī)后瑞典政府債務(wù)率不升反降

2008年美國次貸危機(jī)的爆發(fā)殃及全球各類經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)成為歐債危機(jī)爆發(fā)的催化劑。歐洲大部分國家財(cái)政可持續(xù)狀況不容樂觀，原先政府債務(wù)率處于低水平的芬蘭、德國、奧地利等國的債務(wù)率立即進(jìn)入快速上升通道，而瑞典的政府債務(wù)率卻反經(jīng)濟(jì)周期之道而行之，不升反降，一直保持在40%以下，保持著穩(wěn)定良好的財(cái)政可持續(xù)性(見圖1)。2014年，穆迪公司對(duì)瑞典政府債務(wù)的評(píng)級(jí)維持在AAA級(jí)，且認(rèn)為其經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和較低的財(cái)政赤字仍會(huì)讓瑞典債務(wù)比率比與其他AAA評(píng)級(jí)水平的國家更低*評(píng)估結(jié)果來源于穆迪投資者服務(wù)公司網(wǎng)站，https://www.moodys.com/research/Moodys-Wealthy-diversified-economy-and-healthy-growth-prospects-underpin-Swedens-PR_314635。。

圖1　歐洲主要國家政府債務(wù)占GDP比重資料來源：OECD Economic Outlook No 96-November 2014-OECD Annual Projections。

全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)與歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)當(dāng)前，瑞典如何能臨“?！辈粦?，繼續(xù)保持穩(wěn)定良好的財(cái)政可持續(xù)性，且政府債務(wù)還不升反降？實(shí)際上，瑞典2009年GDP比上年下降5.1%，降幅超過絕大部分歐元區(qū)國家，但出乎意料的是，2010年其實(shí)際GDP卻觸底反彈上升5.7%，一年間實(shí)現(xiàn)了10.8%的增長，開始強(qiáng)勢復(fù)蘇(見圖2)。因此，瑞典能保持良好的財(cái)政可持續(xù)性，并非因其沒有受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，而是得益于建立了應(yīng)對(duì)危機(jī)的強(qiáng)大財(cái)政能力。

圖2　瑞典經(jīng)濟(jì)與財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r(1970-2012)注：GDP增長率以2010年為基期；債務(wù)比率和中央政府赤字占GDP比重根據(jù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算得到。自1996年開始，瑞典財(cái)政年度由當(dāng)年6月-次年6月改為當(dāng)年1-12月，但在計(jì)算赤字率時(shí)的分母仍為日歷年GDP。資料來源：Statistic Sweden；瑞典統(tǒng)計(jì)年鑒1971-2014；OECD (2015)，doi:10.1787/d98b8cf5-en (2015年2月15日獲取)。

若回顧瑞典經(jīng)濟(jì)史就不難發(fā)現(xiàn)，該國并非每次都能像2008年這樣成功應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)且保持健康的低政府債務(wù)水平。自18世紀(jì)70年代開始，瑞典曾經(jīng)歷過7次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其中1970年代末和1990年代初的最近兩次大危機(jī)皆致其政府債務(wù)大幅增加，并引發(fā)國家財(cái)政危機(jī)(Jonung & Hagberg，2005：6)，因而1980和1990年代中期，瑞典政府負(fù)債率相繼兩次攀上60%和75.7%的高峰，但在第二次高峰后卻不斷下降，2011年降至僅31.8%(見圖2)。正是在這兩次危機(jī)中，瑞典逐步進(jìn)行財(cái)政體制改革并建立起現(xiàn)代預(yù)算管理制度，才使之在2008年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，能夠快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長并維持和穩(wěn)固其低水平政府債務(wù)率。

二、 兩次大危機(jī)下的政府債務(wù)高峰及其預(yù)算改革

(一) 20世紀(jì)80年代國際石油危機(jī)引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)

二戰(zhàn)之后，瑞典一直保持較快速的經(jīng)濟(jì)增長，并逐步建立了包括疾病保險(xiǎn)、失業(yè)與勞動(dòng)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、婦女產(chǎn)假、兒童補(bǔ)貼、免費(fèi)教育、社會(huì)救濟(jì)等一整套全民社會(huì)福利制度。從經(jīng)濟(jì)總量上看，1951-1960年間其GDP年均增長率為3.3%，1961-1970年間其經(jīng)濟(jì)增長尤為迅速，GDP年均增長率達(dá)4.7%；同時(shí)，其財(cái)政收入也不斷增加，1970年其稅收收入占GDP的比重達(dá)37.8%(Murray，2004：84-95)。因此，在國家全民社保制度建立與完善的過程中，盡管社會(huì)福利支出不斷攀升，但19世紀(jì)50-70年代初，瑞典并未出現(xiàn)過嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，政府債務(wù)率也相對(duì)穩(wěn)定(Hort，2014a：116)。

然而，自1970年代開始，瑞典經(jīng)濟(jì)增速開始放緩，但公共支出仍不斷增加，導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的產(chǎn)生。如圖2所示，1971年瑞典GDP增長率由上年的6.9%降至不足1%，加上兩次石油危機(jī)的打擊，其經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下滑，1977年出現(xiàn)二戰(zhàn)后的第一次經(jīng)濟(jì)負(fù)增長。在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收入減少的同時(shí)，瑞典公共部門卻不斷擴(kuò)張，公共支出規(guī)模不斷增加，其社保支出占GDP的比重從1970年的16.9%一路升至1983年的30.8%。經(jīng)濟(jì)下行壓力下，財(cái)政收入無法繼續(xù)滿足不斷增長的公共開支需求，致其財(cái)政狀況不斷惡化。然而1976年上臺(tái)的非社會(huì)民主黨派政府因害怕受到指責(zé)，既不想削減福利開支，又拒絕增稅，只有通過借外債來解決財(cái)政資金入不敷出的問題，因此1977-1985年間，瑞典全民福利體系主要依賴政府債務(wù)而建立(Palmer，2002：189)，此間瑞典財(cái)政赤字率不斷增加，尤其第二次石油危機(jī)更是加速了其債務(wù)積累，到1983年其財(cái)政赤字率已超過11.56%，政府債務(wù)率也從1977年的26.9%飆升至1985年的65.1%，政府面臨嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

1982年，以“保衛(wèi)福利、重振經(jīng)濟(jì)”為口號(hào)的社民黨贏得選舉，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退與財(cái)政壓力，新政府啟動(dòng)了一系列旨在刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、維持就業(yè)水平與削減財(cái)政赤字的政策措施，將資金引向創(chuàng)造就業(yè)和增加稅收的行業(yè)，促進(jìn)私人投資，被稱為第三條路(The Third Way)*其主要經(jīng)濟(jì)政策包括提高企業(yè)競爭力、減少政府干預(yù)、改造國有企業(yè)、降低稅收等措施，參見高鋒：《瑞典社民黨的理論、政策創(chuàng)新與瑞典歷史變遷》，載《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》2002年第4期，第46頁。。同時(shí)，瑞典也開始關(guān)注其疾病保險(xiǎn)和現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金體系中存在的問題。1982年社民黨取消前政府對(duì)疾病保險(xiǎn)所做限制后，瑞典職工人均病假由同年的18.6天迅速增長到1989年的26.2天，同時(shí)大批企業(yè)卻苦于找不到工人，加之工會(huì)為爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而競相提高要價(jià)，導(dǎo)致瑞典在1986-1989三年間工業(yè)生產(chǎn)率僅增加4.5%的情況下，勞動(dòng)費(fèi)用增長了約30%，造成瑞典勞工市場罷工不斷，經(jīng)濟(jì)環(huán)境日漸惡化，國內(nèi)資本不斷外移(高峰，2002：46)。因此，過高的福利水平不僅會(huì)增加“懶人”出現(xiàn)的動(dòng)機(jī)和幾率，還會(huì)影響國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，從而間接影響居民生活水平和社會(huì)福祉。瑞典國家社保署(National Social Insurance Board)在1983年公布的一份報(bào)告中揭露了其福利體制對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的依賴，因而政府開始擔(dān)憂其福利政策的長期影響可能造成國家財(cái)政的不可持續(xù)，并成立了專門養(yǎng)老金委員會(huì)對(duì)整個(gè)福利體制進(jìn)行重點(diǎn)研究，尤其是養(yǎng)老金制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系(Palmer，2002：189)。

盡管隨著經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的實(shí)施和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)，瑞典經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步恢復(fù)，財(cái)政狀況逐漸好轉(zhuǎn)，政府債務(wù)危機(jī)也有所緩和，但在此過程中，瑞典政府意識(shí)到自己并不具備防范債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的能力，因此80年代初瑞典財(cái)政部預(yù)算處已開始討論預(yù)算改革方案，并提出不考慮通脹率而設(shè)定嚴(yán)格支出上限的想法，但在當(dāng)時(shí)瑞典通脹率頗高且波動(dòng)異常的情況下，實(shí)施該措施幾乎不可能，所以此次討論并未深入，政府也未能采取有效的改革措施(Molander & Holmquist，2013：9)。而正是由于預(yù)算制度中存在的缺陷未能被及時(shí)完善，給90年代初期瑞典政府再次爆發(fā)債務(wù)危機(jī)埋下了巨大隱患。

(二) 20世紀(jì)90年代國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)再度引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)90年代初期的瑞典經(jīng)濟(jì)危機(jī)與該國金融信貸自由化進(jìn)程密切相關(guān)(Jonung,et al.，2008：20-21)。1985年，瑞典開始放松對(duì)金融信貸行業(yè)的管制，取消對(duì)商業(yè)銀行發(fā)放貸款的限制。受金融自由化的刺激，企業(yè)和家庭等市場主體開始在相對(duì)較低的利率下大量借債；銀行之間也展開激烈市場競爭，大量發(fā)放貸款?；趯?duì)宏觀經(jīng)濟(jì)過于樂觀的估計(jì)，同時(shí)受國內(nèi)政客發(fā)展房地產(chǎn)野心的誘導(dǎo)(Ingves & Lind，2008：21-23)，大量信貸資金流入房地產(chǎn)行業(yè)，促使房地產(chǎn)行業(yè)盲目地迅猛擴(kuò)張，導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格飆升。在已然高通脹的國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、對(duì)高通脹的普遍高預(yù)期以及當(dāng)時(shí)特殊的稅收優(yōu)惠體制*當(dāng)時(shí)瑞典為了促進(jìn)消費(fèi)者購買房地產(chǎn)，國內(nèi)稅法規(guī)定：房地產(chǎn)所有者或消費(fèi)者可以在繳納個(gè)人所得稅時(shí)從應(yīng)稅稅基中扣除需要償付的房地產(chǎn)利息這部分金額，從而獲得減稅優(yōu)惠。參見Jonas Edlund,“Attitudes towards Tax Reform and Progressive Taxation:Sweden 1991-96”,Acta Sociologica,1999,42(4):337-355。下，瑞典實(shí)際存款利率為負(fù)值，建立在私人部門過度投資和金融體系超負(fù)荷借貸基礎(chǔ)上的金融泡沫開始產(chǎn)生。

為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱，財(cái)政部開始實(shí)行緊縮政策，并在1991年進(jìn)行“世紀(jì)稅制改革”(The Tax Reform of the Century)。此次改革擴(kuò)大了增值稅稅基、提高了消費(fèi)稅稅率并取消了房地產(chǎn)購買者利息支出的稅基扣除優(yōu)惠，導(dǎo)致購房者需要支付的實(shí)際利率迅速上升，借貸成本大幅增加，人們紛紛開始儲(chǔ)蓄而拋棄房地產(chǎn)貸款，促使市場對(duì)房地產(chǎn)與股票投資產(chǎn)生逆向預(yù)期，從而引發(fā)房地產(chǎn)和股票泡沫迅速破裂(Jonung，2009：8-9)。再加上國際投機(jī)者趁機(jī)利用歐洲利率機(jī)制打擊克朗從中牟利，使得國際市場對(duì)瑞典金融市場的預(yù)期也大幅下降，資本大量外流，股市暴跌，企業(yè)、銀行破產(chǎn)，失業(yè)率從1990年的2%飆升至1992的6.6%(Flodén，2013：177-197)。

隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，瑞典政府的財(cái)政危機(jī)也開始凸顯。從圖2可以看出，1990年之前瑞典經(jīng)濟(jì)增長趨勢良好，政府預(yù)算甚至出現(xiàn)盈余，政府債務(wù)率也明顯下降；但自1990年開始，經(jīng)濟(jì)增長率明顯下滑，政府財(cái)政收入也大幅下降。同時(shí)國家資產(chǎn)價(jià)值降低，但債務(wù)名義價(jià)值卻保持不變，使得政府更加入不敷出。但此時(shí)比爾特政府卻并未能對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，而是靠借債維持開支(Hort，2014b：82；Timonen，2003：44)，以至于政府經(jīng)常性支出與福利支出的虧空雪球般越滾越大，結(jié)果催生大規(guī)模財(cái)政赤字與高額債務(wù)。如圖2所示，1993年瑞典福利支出占GDP比重已經(jīng)高達(dá)37.3%，政府債務(wù)率從1990年的42.7%迅速攀升至1994年的76.6%，財(cái)政紀(jì)律遭到嚴(yán)重破壞。

面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，削減政府赤字與債務(wù)成為共識(shí)，而苦于福利開支居高不下，如何在保障居民基本需求的基礎(chǔ)上削減福利支出成為改革焦點(diǎn)。瑞典社民黨不顧工會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，通過尋求中間黨派的支持，與中央黨經(jīng)過艱苦談判，終于完成了對(duì)瑞典社會(huì)福利水平的進(jìn)一步大力調(diào)整，具體包括：

首先，對(duì)疾病保險(xiǎn)進(jìn)行了調(diào)整?！安〖俟べY由原工資的90-100%，改為頭3天65%，之后80%，自第91天恢復(fù)到90%；對(duì)勞資集體協(xié)議規(guī)定的各種補(bǔ)貼，政府也做了一些限制，要求職工各類疾病補(bǔ)貼加在一起，頭三天不得超過原工資的75%，之后不得超過90%；因小孩生病請事假，補(bǔ)貼由工資的90%改為頭兩周80%，之后90%?！?高鋒，2002：46)

其次，經(jīng)過多次針對(duì)原有養(yǎng)老金體系的調(diào)查、激烈討論和協(xié)商，瑞典議會(huì)在1994年6月通過養(yǎng)老金改革法案，主要內(nèi)容為：(1)取消了原有補(bǔ)充養(yǎng)老金制度中關(guān)于以15年最高工資為計(jì)算基礎(chǔ)的規(guī)定，用工資指數(shù)代替物價(jià)指數(shù)作為確定基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，使養(yǎng)老金制度同步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢；(2)將最低資格年齡提高到61歲，津貼標(biāo)準(zhǔn)由工資的65%降至55%；(3)從現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)椴糠址e累制，引入個(gè)人名義賬戶，將個(gè)人繳費(fèi)與待遇緊密聯(lián)系起來，不僅改善了原體制再分配不公、工作激勵(lì)性不夠等問題，還對(duì)財(cái)政的可持續(xù)性具有很強(qiáng)的借鑒意義(Sundén，2006：133-148；陳維佳、丁建定，2003：69-74)。

最后，“把社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)償程度由80%下調(diào)到75%，兒童補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等其它福利也全線下調(diào)，從而徹底打破了社會(huì)福利水平只增不減的剛性發(fā)展。政府要求失業(yè)者隨時(shí)準(zhǔn)備工作，對(duì)不接受所推薦之適當(dāng)工作或自己辭職者，保險(xiǎn)部門必須扣發(fā)其20至60天的失業(yè)保險(xiǎn)金。政府還提高了住院費(fèi)、掛號(hào)費(fèi)和藥費(fèi)等，但同時(shí)又規(guī)定醫(yī)藥費(fèi)總開支一年內(nèi)超過2200克朗(約合270美元)后全部免費(fèi)，以照顧弱者。政府努力維護(hù)其福利制度的總體框架，強(qiáng)調(diào)醫(yī)療、教育和老幼護(hù)理等民眾基本需要不能由市場規(guī)則主導(dǎo)?！?高鋒，2002：48)

通過一系列改革，瑞典的福利支出從1994年的35.9%速降至2000年的29.9%；同時(shí)隨著浮動(dòng)利率制度的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸好轉(zhuǎn)，稅收占GDP比重明顯回升，從1994年的46%升至2000年的51%，政府赤字與債務(wù)占GDP比重也不斷下降，債務(wù)率從1995年的76.6%縮減到2000年的56.5%，且呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，成功度過國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政府財(cái)政危機(jī)。瑞典社民黨及其所實(shí)施的財(cái)政政策獲得國際貨幣基金組織的高度贊揚(yáng)，“自1994年實(shí)施財(cái)政預(yù)算改革以來，通過削減開支和提高稅收，再加上降低利息成本，瑞典財(cái)政整體改善金額達(dá)到GDP的10%?！?IMF,IMF Concludes Article IV Consultation with Sweden,Public Information Notice (PIN) No.99/87,http://www.imf.org/external/np/sec/pn/1999/pn9987.htm.

而隨著經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，瑞典又重新提高了社會(huì)福利整體水平，如從1998年起將社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償比例調(diào)高到80%，2000年退還個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)參保金的一半，提高補(bǔ)充養(yǎng)老金、提前退休金、兒童補(bǔ)貼及住房補(bǔ)貼水平。此外，政府在將部分財(cái)政盈余用于歸還國債的同時(shí)，還在1996-2001年間增加了對(duì)地方的財(cái)政撥款245億以改善幼兒園、小學(xué)、老人院和醫(yī)院等公共服務(wù)，從而提高對(duì)社會(huì)弱勢群體基本生活需求的保障水平(高鋒，2002：50)。

三、 建立中期預(yù)算框架以保持長期財(cái)政可持續(xù)性

政府債務(wù)危機(jī)總是與國際或國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)相伴相生，如何才能讓政府財(cái)政具備長期可持續(xù)性，避免受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的波及與影響？20世紀(jì)80-90年代的兩次政府債務(wù)危機(jī)使得瑞典改革者開始進(jìn)行深刻反思，特別是90年代的債務(wù)危機(jī)讓瑞典人民認(rèn)識(shí)到完善的社會(huì)福利體系不能依靠舉債維持?！坝袀鶆?wù)，無自由”成為瑞典前財(cái)政部長約蘭·佩爾松的著名箴言(Virpi Timonen，2003：45-46)。

因此，除了改革社會(huì)福利制度、削減政府開支以外，進(jìn)行預(yù)算體制改革、加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律、進(jìn)行地方政府預(yù)算控制也開始被政府所重視。實(shí)際上在1982年第一次債務(wù)危機(jī)時(shí)，瑞典社會(huì)民主黨為了有效控制財(cái)政支出并加強(qiáng)國家財(cái)政的可持續(xù)性，就已開始準(zhǔn)備建立中長期預(yù)算框架，并在一些部門進(jìn)行試點(diǎn)，90年代再次爆發(fā)的債務(wù)危機(jī)則加快了這一進(jìn)程。1993年，根據(jù)國會(huì)委員對(duì)預(yù)算改革的調(diào)查結(jié)果，國會(huì)兩次投票通過了瑞典新一輪預(yù)算改革法案，通過建立中期預(yù)算框架來保持國家財(cái)政可持續(xù)性，并分別于1996、1997、及2000年逐步深入地實(shí)施了四個(gè)方面的具體改革措施(Bergman，2011：431-453)：(1)總額控制：引入自上而下的預(yù)算編制過程，進(jìn)行支出總額控制；(2)戰(zhàn)略前瞻：編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)施“財(cái)政邊際儲(chǔ)備金”制度；(3)開源：設(shè)定財(cái)政盈余目標(biāo)；(4)加強(qiáng)對(duì)地方政府的預(yù)算控制：要求預(yù)算平衡。這一系列預(yù)算改革措施不僅減少了經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)性的不良影響，還為瑞典成功應(yīng)對(duì)2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)及2011年的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)奠定了堅(jiān)實(shí)有效的財(cái)政制度基礎(chǔ)。

(一) 總額控制：引入自上而下的預(yù)算編制過程，進(jìn)行支出總額控制(Posner & Park，2007：1-26)

1996年，瑞典頒布國家預(yù)算法案(The State Budget Act of 1996)引入自上而下的預(yù)算編制過程并進(jìn)行支出總額控制。法案規(guī)定預(yù)算編制必須經(jīng)過春秋兩季兩次預(yù)算提案，并設(shè)定支出上限，再由政府在該“上限”之內(nèi)具體分配各項(xiàng)支出，以達(dá)到總額控制目標(biāo)。根據(jù)瑞典國家預(yù)算法案規(guī)定，議會(huì)要對(duì)春季財(cái)政政策草案和秋季預(yù)算草案進(jìn)行兩次投票，且程序非常繁瑣。2001年瑞典國會(huì)審查委員會(huì)建議國會(huì)將投票過程主要放在秋季預(yù)算草案上，因此現(xiàn)在的春季財(cái)政政策草案只包含對(duì)下個(gè)財(cái)政年度預(yù)算的總體指導(dǎo)方針，但不再確定支出上限與支出領(lǐng)域(Wehner，2007：313-332)。

(二) 戰(zhàn)略前瞻：編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，實(shí)施“財(cái)政邊際儲(chǔ)備金”制度

1997年瑞典開始編制三年期滾動(dòng)預(yù)算，用以預(yù)測并維持政府預(yù)算的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。先由財(cái)政部向議會(huì)提交以三年為周期的預(yù)算支出總額，議會(huì)據(jù)此確定三年期最高支出限額，最后決定三年期內(nèi)預(yù)算總額在27個(gè)支出領(lǐng)域的分配方案*27個(gè)支出領(lǐng)域分別是：瑞典政治體制、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政管理、征稅管理、司法、外交政策與國際公共事務(wù)合作、國防、國際發(fā)展合作、移民與難民、衛(wèi)生醫(yī)療與社會(huì)服務(wù)、殘疾人與家庭兒童保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞工市場與失業(yè)保險(xiǎn)、教育與大學(xué)科研、文化媒體宗教與休閑、房地產(chǎn)計(jì)劃申請與建設(shè)、地區(qū)平衡與發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、能源、通信、農(nóng)業(yè)林業(yè)與漁業(yè)等、商業(yè)、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、中央債務(wù)利息、對(duì)歐盟的繳費(fèi)。。三年期最高支出限額范圍主要包括政府預(yù)算支出(不含政府債務(wù)利息)與公共養(yǎng)老金。要合理確定最高支出限額，既要對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，又要密切監(jiān)控并預(yù)測財(cái)政支出的變化趨勢，才能確保每年財(cái)政支出總額既不會(huì)因?yàn)楸粸E用或使用效率低下而被浪費(fèi)，又能符合國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需。

由于瑞典從1997年開始編制的三年期滾動(dòng)預(yù)算框架并未發(fā)生重大變化，因此本文以其最新發(fā)布的2015年三年期滾動(dòng)預(yù)算框架為例進(jìn)行具體分析。由表1可見，2014年瑞典政府提出的2015年支出上限為11600億克朗，而國會(huì)通過的支出上限為11270億克朗；2015年政府提出的三年期(2016-2018年)滾動(dòng)預(yù)算的支出上限分別為12070、12650與13220億克朗， 國會(huì)則僅通過了11670億克朗作為2016年的支出上限，從而通過在三年期滾動(dòng)預(yù)算的框架內(nèi)對(duì)每年的財(cái)政支出進(jìn)行預(yù)測并采取滾動(dòng)式總額控制的方式來保持其財(cái)政可持續(xù)性。

表1　2015年瑞典預(yù)算支出上限水平　單位：億克朗

資料來源：Budget statement 2015，http://www.government.se/。

此外，在三年期最高支出限額與27項(xiàng)支出領(lǐng)域指導(dǎo)性預(yù)算總額之間存在一個(gè)差額，即“預(yù)算邊際儲(chǔ)備金”(Budgeting Margin)。其具體規(guī)定為本年度預(yù)算邊際儲(chǔ)備金至少占預(yù)算支出的1%，下一年度至少占1.5%，第三年則需至少占2%。這項(xiàng)儲(chǔ)備金制度的主要作用是提供預(yù)算資金緩沖帶，避免由于意外事件導(dǎo)致財(cái)政支出超過規(guī)定上限，同時(shí)為臨時(shí)增加新的預(yù)算支出留出余地(Bergman，2011：431-453)。由表2可見，受2008年國際金融危機(jī)的影響，自2009年開始，瑞典預(yù)算邊際儲(chǔ)備金總額大幅提升，其占預(yù)算支出比例也相應(yīng)提高；而隨著經(jīng)濟(jì)危機(jī)的結(jié)束，瑞典國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢逐步回暖，其預(yù)算邊際儲(chǔ)備金額度也相應(yīng)下降，充分表明預(yù)算邊際儲(chǔ)備金的建立極大提升了瑞典政府預(yù)算彈性，因而能更加游刃有余地應(yīng)對(duì)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，而不會(huì)超過支出的最高限額。

(三) 開源：設(shè)定財(cái)政盈余目標(biāo)

在宏觀掌控國家經(jīng)濟(jì)、政府預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要保持良好的財(cái)政可持續(xù)性，節(jié)流雖必要，開源更重要。因此，1996年瑞典預(yù)算法案同時(shí)規(guī)定政府必須在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)占其GDP2%的財(cái)政盈余目標(biāo)，此規(guī)定并非要求政府每年都必須實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，而是指政府在單個(gè)財(cái)政年度內(nèi)可偏離此目標(biāo)，但必須在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平均每年2%的財(cái)政盈余(Bergman，2011：431-453)。由圖2可見，預(yù)算盈余目標(biāo)確定后，1998-2008年間瑞典政府預(yù)算盈余率平均為1.35%，雖然2008年預(yù)算赤字達(dá)到5.7%，但因其已經(jīng)建立起完善的財(cái)政預(yù)算制度來抵抗經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，所以2009年瑞典很快恢復(fù)財(cái)政盈余狀態(tài)。

表2　2002-2014年瑞典預(yù)算邊際儲(chǔ)備金水平　單位：億克朗

注：由于2009、2010年瑞典政府預(yù)算未列出2008、2009年最終預(yù)算邊際儲(chǔ)備金額，因此2008、2009年數(shù)據(jù)分別為估計(jì)數(shù)和預(yù)測數(shù)。

資料來源：budget statement 2003-2015,http://www.government.se/。

為了維護(hù)國家財(cái)政可持續(xù)性，瑞典政府公開表示，貨幣政策(如量化寬松、升降利率及存款準(zhǔn)備金等政策)是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的主要手段，因此只有在經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重打擊時(shí)才會(huì)使用財(cái)政政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。即使采用刺激性財(cái)政政策，如大幅增加財(cái)政支出進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至不顧就業(yè)規(guī)律猛然增加公共部門招聘人數(shù)、增加工資性財(cái)政支出以維持暫時(shí)的就業(yè)水平，也要等經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)將這些預(yù)支的財(cái)政赤字平穩(wěn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政盈余。瑞典政府通過應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)所得出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，與凱恩斯的觀念不謀而合，他們都認(rèn)為“政府在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)可采取相應(yīng)的赤字政策，但必須在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期通過財(cái)政盈余對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償與抵消，因?yàn)檎豢赡茉陬A(yù)期無法償債的情況下繼續(xù)發(fā)展”(黃嚴(yán)，2014：9)。因此從瑞典經(jīng)驗(yàn)來看，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅波動(dòng)時(shí)，所采取的積極財(cái)政政策必須有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和長期就業(yè)(Bergman，2011：431-453)，不能僅僅短視地頭痛醫(yī)頭，不然最后只會(huì)全盤皆輸，難以挽回已導(dǎo)致的政策惡果。

(四) 加強(qiáng)對(duì)地方政府的預(yù)算控制：要求預(yù)算平衡

除在中央層面對(duì)國家財(cái)政進(jìn)行宏觀預(yù)測和控制外，為了保持國家財(cái)政可持續(xù)，瑞典還進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方政府的預(yù)算控制。2000年實(shí)行的預(yù)算改革規(guī)定(Bergman，2011：431-453)：

1.地方政府必須實(shí)行平衡預(yù)算，僅允許地方政府在以下兩種特殊情況下出現(xiàn)財(cái)政赤字：(1)地方政府總體財(cái)政狀況良好；(2)某年實(shí)行赤字預(yù)算可降低未來幾年的支出成本，如可避免公共資產(chǎn)損失；

2.即使出現(xiàn)財(cái)政赤字，地方政府也應(yīng)在三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算總體平衡。但平衡預(yù)算只是最低要求，一般而言，地方政府被要求實(shí)行全面經(jīng)濟(jì)管理，實(shí)現(xiàn)每年2%的財(cái)政盈余；

3.地方政府必須實(shí)時(shí)監(jiān)控財(cái)政收支變化，每年必須向中央政府提交年度報(bào)告以免出現(xiàn)難以挽回的地方財(cái)政赤字與債務(wù)。中央政府必須全面掌握及預(yù)測國家整體財(cái)政變化情況，并根據(jù)最新數(shù)據(jù)調(diào)整相應(yīng)收支與債務(wù)總額，以保持國家長期穩(wěn)定的財(cái)政可持續(xù)性。

發(fā)生第二次國內(nèi)債務(wù)危機(jī)時(shí)，瑞典中央政府債務(wù)率一度達(dá)到接近80%的峰值，但隨后通過總額控制、編制三年期滾動(dòng)預(yù)算、實(shí)施“財(cái)政邊際儲(chǔ)備金”制度、設(shè)定財(cái)政盈余目標(biāo)并對(duì)地方政府加強(qiáng)預(yù)算控制等一系列防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算制度改革，才使得瑞典公共部門支出總額與政府債務(wù)率開始大幅下降，從而保持了長期良好的財(cái)政可持續(xù)性。其政府債務(wù)率從2000年的56.5%降至2008年的34.9%，就算在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后的第二年也僅微升至38.3%且至今一直保持穩(wěn)定，并未走高(見圖2)。可見，正是由于上述逐步實(shí)施的各項(xiàng)預(yù)算改革措施，才使得瑞典在防范2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)及2011年歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的過程中臨危不“懼”，政府債務(wù)率不升反降，成為一國政府財(cái)政制度抵抗系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、保持長期良好財(cái)政可持續(xù)性之典范。IMF也認(rèn)為，瑞典從20世紀(jì)90年代開始的結(jié)構(gòu)性財(cái)政改革增加了其應(yīng)對(duì)危機(jī)的財(cái)政制度彈性，是該國經(jīng)濟(jì)在2008年并未受到很大影響的重要原因*IMF,Cloudy Outlook for Sweden After Years of Success,IMF Survey online,http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2012/CAR070512C.htm.。

四、 對(duì)中國的啟示

政府債務(wù)是一把雙刃劍，如果使用得當(dāng)且保持在適當(dāng)水平，可以利用融資杠桿提高公共資金使用效率從而促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展并增進(jìn)國民福利，還可以在受到意外經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊時(shí)調(diào)控國家宏觀經(jīng)濟(jì)以維持短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并確保公共產(chǎn)品的提供；但如果過度舉債，導(dǎo)致政府債臺(tái)高筑，則不但無法通過這一財(cái)政工具對(duì)抗意外經(jīng)濟(jì)危機(jī)，還將陷入自己挖下的泥潭無法自拔。1992年歐盟創(chuàng)造歐元時(shí)通過的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定歐元區(qū)政府債務(wù)警戒線為一國債務(wù)總額占GDP的60%，即如果一國政府債務(wù)占GDP比例超過60%，那么該國就該思考其財(cái)政是否仍可持續(xù)了*盡管“如果不包括公共資產(chǎn)和全部國民資產(chǎn)，很難在理性的基礎(chǔ)上為任何特定水平的公共債務(wù)辯護(hù)”(托馬斯·皮凱蒂，2014：583)，但將歐盟當(dāng)時(shí)根據(jù)各國政府曾經(jīng)出現(xiàn)過的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而總結(jié)出的該警戒線作為一般國家政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上限標(biāo)準(zhǔn)仍值得參考。。當(dāng)然，此比例并非一成不變，還應(yīng)根據(jù)國家公共資產(chǎn)和國民資產(chǎn)的相對(duì)水平進(jìn)行判斷，特別是根據(jù)國家所處發(fā)展階段及債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行具體分析，比如當(dāng)一個(gè)國家擁有強(qiáng)大的國有資產(chǎn)、處于快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展期、且其政府債務(wù)結(jié)構(gòu)大多由具備償還能力的公共投資形成，那么就算其政府債務(wù)率超過60%但仍在可控范圍內(nèi)就毋須過于擔(dān)憂，但仍需密切跟蹤和監(jiān)控；然而如果一個(gè)國家屬于成熟經(jīng)濟(jì)體，處于平穩(wěn)發(fā)展期，且其政府債務(wù)結(jié)構(gòu)多由社會(huì)福利支出或者政府一般公共運(yùn)轉(zhuǎn)支出構(gòu)成，就算其債務(wù)率尚未超過60%，也應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視與警惕，盡快通過改革改善其債務(wù)結(jié)構(gòu)，以將政府債務(wù)危機(jī)消除在萌芽階段。

根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)顯示，截至 2013年6月底，我國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)共計(jì)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，而可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元*國家審計(jì)署：《2013年第32號(hào)公告：全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，2013年12月30日。。盡管從數(shù)據(jù)上看，中國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額占GDP比例并未超過60%，且大部分政府債務(wù)由公共投資形成，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍內(nèi)。但由于當(dāng)前我國GDP及財(cái)政收入增速皆放緩，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型步履艱難，且隨著國際金融合作的不斷深入，任何一個(gè)大國的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)都有可能導(dǎo)致全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)而波及到我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政穩(wěn)定，導(dǎo)致財(cái)政收入銳減；同時(shí)我國公共支出不斷增加，特別是人口老齡化程度加重導(dǎo)致具備“剛性”特征的賦權(quán)型支出逐年快速上升，再加上近幾年來地方政府公共投資無效度高，重復(fù)建設(shè)與惡性投資競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，如果政府債務(wù)繼續(xù)按此態(tài)勢高速增長，則地方政府極有可能入不敷出導(dǎo)致政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)進(jìn)而引發(fā)我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因而當(dāng)務(wù)之急必須建立嚴(yán)格的財(cái)政制度與紀(jì)律來控制地方政府債務(wù)總量并優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，以保持長期穩(wěn)定的財(cái)政可持續(xù)性。

相較之下，瑞典20世紀(jì)80年代中期的政府債務(wù)危機(jī)正是因經(jīng)濟(jì)增速放緩與不斷增長的公共支出之間的矛盾而起，在國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊下發(fā)生的；而其90年代中期的政府債務(wù)危機(jī)則是由于在低息刺激下的金融機(jī)構(gòu)超量放貸，政府同時(shí)大力發(fā)展房地產(chǎn)作為支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致大量信貸資金流入房地產(chǎn)行業(yè)，最后房地產(chǎn)泡沫破滅導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)進(jìn)而催生政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)。而我國現(xiàn)階段面臨的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與瑞典80-90年代中期如出一轍，因此瑞典經(jīng)驗(yàn)非常值得借鑒。盡管近年來我國已建立多項(xiàng)有力措施來防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，例如，2015年通過的新《預(yù)算法》規(guī)定建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金作為財(cái)政收入“蓄水池”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)、財(cái)政收入水漲船高時(shí)能將一部分財(cái)源存儲(chǔ)起來，為經(jīng)濟(jì)降溫從而維持可持續(xù)發(fā)展，而在經(jīng)濟(jì)衰退期，財(cái)政收入捉襟見肘時(shí)，就可以“開庫放水”，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政穩(wěn)定的助推器；2015年財(cái)政部已下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度*樓繼偉：《今年地方政府置換債券額度增至3.2萬億元》，載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-08/27/c_1116397148.htm。，用以部分置換地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)，來推遲地方政府償債期限、節(jié)約部分債務(wù)利息以緩解地方政府償債的燃眉之急，同時(shí)大力推行PPP模式來解決地方政府債務(wù)增量問題。但從維護(hù)長期穩(wěn)定的國家財(cái)政可持續(xù)性來說，我國必須繼續(xù)深化如下改革：

1.從宏觀財(cái)政收支方面看，盲目依靠房地產(chǎn)等固定資產(chǎn)投資模式不可持續(xù)，必須在嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)總額的基礎(chǔ)上，改變公共投資方向，加強(qiáng)科技創(chuàng)新、地下管網(wǎng)、環(huán)保、食品藥品安全等方面的軟實(shí)力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可再生性財(cái)政支出策略；同時(shí)在逐步擺脫高度依賴土地財(cái)政的基礎(chǔ)上，大力鼓勵(lì)與培養(yǎng)具備國際競爭力的創(chuàng)新型企業(yè)，減弱國企壟斷地位，增加國際競爭力，進(jìn)而培育內(nèi)生動(dòng)力性財(cái)政收入。

2.債務(wù)水平與風(fēng)險(xiǎn)是與國有資產(chǎn)總量相對(duì)應(yīng)的，如不能完整計(jì)算出我國國有資產(chǎn)總額，便失去了評(píng)判政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最重要依據(jù)，因此應(yīng)完善國家資產(chǎn)負(fù)債表與國有資本預(yù)算的編制并增加其透明度，使政府與公民都能清楚掌握國有資產(chǎn)總額與國有資本預(yù)算收支明細(xì)，加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營過程的監(jiān)督。

3.參照瑞典建立全面的中期預(yù)算框架，合理制定支出總額上限、設(shè)定平均財(cái)政盈余目標(biāo)，并編制三至五年期滾動(dòng)預(yù)算，以提前預(yù)測宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢及財(cái)政水平，增強(qiáng)我國政府財(cái)政長期抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.盡管提高一國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)福利水平可以幫助居民解除相應(yīng)后顧之憂從而促進(jìn)居民消費(fèi)增長和就業(yè)，提高居民生活水平，但基于公共預(yù)算收入的有限性和稀缺性，我們必須對(duì)公共預(yù)算收支進(jìn)行總額控制和有效配置，并通過高效管理實(shí)現(xiàn)對(duì)所有人民負(fù)責(zé)的目標(biāo)。固然，國家對(duì)社會(huì)福利體系需要進(jìn)行財(cái)政投入使之完善，但該體系的意義更多在于保障居民基本生活水平，降低居民因養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)等問題導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本不均等概率，并且能在一定程度上形成競爭激勵(lì)，而不能一味過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的普遍高水平，它往往會(huì)增加“懶人”出現(xiàn)的動(dòng)機(jī)和幾率，更何況一個(gè)國家不可能同時(shí)在經(jīng)濟(jì)循環(huán)周期中的增長和衰退時(shí)期皆能負(fù)擔(dān)高水平的社會(huì)福利體系，因此社會(huì)福利水平不應(yīng)該是剛性的、只升不降的，而應(yīng)根據(jù)不同國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)行不斷改革和動(dòng)態(tài)調(diào)整，通過提高社會(huì)保障制度的供給效率來維持對(duì)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、家庭照顧、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)的保障，如瑞典就是典型例子，二戰(zhàn)后雖建立了普遍高水平的全民社會(huì)福利制度，但當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)后，國家一直在改革和調(diào)整中慢慢將其完善，既能保障居民基本生活水平、降低機(jī)會(huì)不均等，還能形成一定激勵(lì)機(jī)制并保持國家財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，從而做到“臨危不懼”。因此我國在逐步推行基本社會(huì)保障體系的全覆蓋的同時(shí)，必須認(rèn)清我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢處于下行階段背景下的養(yǎng)老與醫(yī)療兩大社保體系所存在的巨大風(fēng)險(xiǎn)，盡快完善我國社?；痤A(yù)算的編制，除對(duì)我國社保制度的長期可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行提前預(yù)測與控制外，還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口結(jié)構(gòu)變化實(shí)時(shí)追蹤每項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支情況，并及時(shí)做出適應(yīng)性調(diào)整。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳維佳、丁建定(2011).社會(huì)民主主義福利國家福利緊縮研究——以瑞典養(yǎng)老金改革為樣本.蘭州學(xué)刊，5.

[2]丁純(2010).從希臘債務(wù)危機(jī)看后危機(jī)時(shí)代歐盟的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況.求是，7.

[3]高鋒(2002).瑞典社民黨的理論、政策創(chuàng)新與瑞典歷史變遷.當(dāng)代世界社會(huì)主義問題，4.

[4]黃嚴(yán)(2014).覆巢之下亦有完卵——析盧森堡公共財(cái)政可持續(xù)及其對(duì)中國的啟示.公共行政評(píng)論，1.

[5]李旭東(2013).西班牙債務(wù)危機(jī)及啟示.中國財(cái)政，8.

[6]馬駿(2013).中國公共預(yù)算面臨的最大挑戰(zhàn)：財(cái)政可持續(xù).國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，5.

[7]托馬斯·皮凱蒂(2011).21世紀(jì)資本論.北京：中信出版社.

[8]孫彥紅(2015).意大利公共債務(wù)問題評(píng)析.歐洲研究，2.

[9]王瑩瑩(2011).希臘債務(wù)危機(jī)對(duì)我國地方債務(wù)危機(jī)之鏡鑒.中國外資，8.

[10] A.H.Ahmad & Su-ling Fanelli(2014).Fiscal Sustainability in the Euro-Zone:Is There A Role for Euro-Bonds?AtlanticEconomicJournal，42(3).

[11] Micheal Bergman(2011).Best in Class:Public Finances in Sweden during the Financial Crisis.Panoeconomicus，58(4).[12] Jón R.Bl?ndal(2001).Budgeting in Sweden.OECDJournalonBudgeting，1(1).

[13] Shyh-Wei Chen(2014).Testing for Fiscal Sustainability:New Evidence from the G-7 and Some European Countries.EconomicModelling，37.

[14] Jonas Edlund(1999).Attitudes towards Tax Reform and Progressive Taxation:Sweden 1991-96.ActaSociologica，42(4).[15] Martin Flodén(2013).A Role Model for the Conduct of Fiscal Policy? Experiences from Sweden.JournalofInternationalMoneyandFinance，34.

[16] Sven E.O.Hort(2014a).SocialPolicy,WelfareState,andCivilSocietyinSweden.VolumeⅠ:History,Policies,andinstitutions1884-1988(3rd Enlarged Edition).Lund：Arkiv Academic Press.

[17] Sven E O Hort(2014b).SocialPolicy,WelfareState,andCivilSocietyinSweden.VolumeⅡ.TheLostWorldofSocialDemocracy1988-2005(3rd Enlarged Edition).Lund：Arkiv Academic Press.

[18] Stefan Ingves & G?ran Lind(2008).Stockholm’s Solutions.Finance&Development,45(4).

[19] Lars Jonung(2009).FinancialCrisisandCrisisManagementinSweden-LessonsforToday.ADBI Working Paper165.Tokyo:Asian Development Bank Institute.

[20] Lars Jonung,Jaakko Kiander & Pentti Vartia(2008).TheGreatFinancialCrisisinFinlandandSweden-TheDynamicsofBoom,BustandRecovery,1985-2000.European Economy-Economic Papers 350,Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN)，European Commission.

[21] Lars Jonung & Thomas Hagberg(2005).HowCostlyWastheCrisisofthe1990s?AComparativeAnalysisoftheDeepestCrisesinFinlandandSwedenovertheLast130Years.Economic paper 224，DG ECFIN，Brussels.

[22] Per Molander& J?rgen Holmquist(2013).ReformingSweden’sBudgetaryInstitutions-Background,DesignandExperiences.Rapport till Finanspolitiska r?det.

[23] Richard Murray(2004).Sweden’s Welfare State:Trouble Ahead.Inroads:AJournalofOpinion，15.

[24] Edward Palmer(2002).Swedish Pension Reform:How Did It Evolve,and What Does It Mean for the Future? In Martin Feldstein & Horst Siebert (eds.).SocialSecurityPensionReforminEurope.Chicago:University of Chicago Press.[25] Paul Posner& Chung-Keun Park(2007).Role of the Legislature in the Budget Process:Recent Trends and Innovations.OECDJournalonBudgeting，7(3).

[26] Annika Sundén(2006).The Swedish Experience with Pension Reform.OxfordReviewofEconomicPolicy，22(1).

[27] Virpi Timonen(2003).RestructuringtheWelfareState:GlobalizationandSocialPolicyReforminFinlandandSweden.Northampton,MA:Edward Elgar.

[28] Joachim Wehner(2007).Budget Reform and Legislative Control in Sweden.JournalofEuropeanPublicPolicy，14(2).[29] Stuart Wilks(1995).Reform of the National Budget Process in Sweden.InternationalJournalofPublicSectorManagement，8(2).

張培培，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院。

■責(zé)任編輯：葉娟麗

◆

■作者地址：黃嚴(yán)，中山大學(xué)中國公共管理研究中心，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院；廣東 廣州 510275。

Email:laviecommesoleil@163.com。

Fearless in Face of Crisis:How Sweden Maintain Fiscal Sustainability

HuangYan(Sun Yat-sen University)ZhangPeipei(Sun Yat-sen University)

Abstract:Both in the mid-1980s and mid-1990s,Sweden experienced public financial crisis caused by the increasing public deficits and debt ratio.Nevertheless,measures like the tax reform of the century,cuts on social welfare and public spending decreased the deficits and debt ratio.Those two crisis brought Sweden into consideration of how to maintain the public financial sustainability in the long run and Sweden began to build a medium-term budgetary framework reform and gradually put into place a fiscal system which can withstand crisis.Therefore,under the influence of the global financial crisis in 2008,in contrast to the increasing debt ratio and even default risk in several European countries,the debt ratio in Sweden decreased.Sweden has successfully sailed through the crisis and maintained the fiscal sustainability.How to deal with the risk of fiscal sustainability caused by the local government debt by budget reform is a problem to be solved in China.The research on Sweden’s success is of great meaning and reference in the China’s case.

Key words:Sweden; government debt; budgetary reform; fiscal sustainability

基金項(xiàng)目：■中山大學(xué)中國公共管理研究中心項(xiàng)目(09070-31910023)；中山大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)(13000-31610133)；中山大學(xué)青年教師起步資助計(jì)劃(13000-1188143,13000-3321403)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.03.005