國家安全的法律保障
——專訪中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授

文/瑤荷 本刊記者/張慧超

國家安全的法律保障
——專訪中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授

文/瑤荷 本刊記者/張慧超

2015年制定的《國家安全法》，是一個(gè)綜合性、全局性和基礎(chǔ)性的“大國家安全法”。新的國家安全法覆蓋面較廣，覆蓋了國家安全的各種類型和各個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)落實(shí)總體國家安全觀的法律。作為一個(gè)框架性、基礎(chǔ)性法律，它奠定了國家安全法律制度體系的基礎(chǔ)。它重在構(gòu)建國家安全的法律制度體系，解決影響國家安全的突出問題，是一部集內(nèi)部安全與外部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全于一體的綜合性、全局性、基礎(chǔ)性國家安全基本法。

記者：感謝您百忙之中接受我們的采訪。1993年我國曾制定過一部國家安全法，為什么去年又制定新《國家安全法》？

馬懷德：1993年我國制定的國家安全法是一個(gè)主要規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)法定職責(zé)，特別是反間諜職責(zé)的部門法，可稱為“小國家安全法”，已經(jīng)在2014年11月1日被反間諜法所取代。而2015年制定的國家安全法，應(yīng)該說是一個(gè)綜合性、全局性和基礎(chǔ)性的“大國家安全法”。國家為什么時(shí)隔20多年后制定一個(gè)新的國家安全法呢？我想主要是出于以下幾方面考慮：一是適應(yīng)當(dāng)前國家安全形勢(shì)發(fā)展變化的需要。現(xiàn)在國家的安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，面臨很多內(nèi)外的壓力和挑戰(zhàn)，特別是非傳統(tǒng)領(lǐng)域的安全問題日益凸顯。我們國家要發(fā)展，要維護(hù)主權(quán)，要維護(hù)安全，必須應(yīng)對(duì)各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的因素。制定國家安全法有利于適應(yīng)新的國家安全形勢(shì)，有利于應(yīng)對(duì)各種影響國際安全的威脅和風(fēng)險(xiǎn)，有利于統(tǒng)領(lǐng)國家安全各領(lǐng)域的工作。二是落實(shí)總體國家安全觀的迫切需要。十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視國家安全工作。十八屆三中全會(huì)后，黨中央成立國家安全委員會(huì)，建立了集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。十八屆四中全會(huì)對(duì)構(gòu)建國家安全法律制度體系提出了明確要求。有必要以法律的形式確立總體國家安全觀的指導(dǎo)地位，明確維護(hù)國家安全的原則、任務(wù)和制度，建立健全相關(guān)體制機(jī)制，完善國家安全法律制度體系。三是從國外情況來看，大多數(shù)國家也制定了各自的國家安全法，比如美國1947年就制定了國家安全法，2001年“9·11”以后，它還制定了愛國者法案。這都是應(yīng)對(duì)國家安全形勢(shì)的立法，是國際通例。我們制定國家安全法，正當(dāng)其時(shí)。

記者：新《國家安全法》與1993年國家安全法相比，有哪些創(chuàng)新亮點(diǎn)？

馬懷德：新國家安全法和1993年的國家安全法相比，主要有三個(gè)亮點(diǎn)：

第一，它的覆蓋面較廣，覆蓋了國家安全的各種類型和各個(gè)領(lǐng)域，是一個(gè)落實(shí)總體國家安全觀的法律。具體而言，它包括政治安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、文化安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、自由安全、核安全等各個(gè)領(lǐng)域，而1993年國家安全法主要規(guī)范的是反間諜工作，只是政治安全的一部分。

第二，它是一個(gè)框架性、基礎(chǔ)性法律，奠定了國家安全法律制度體系的基礎(chǔ)。新的國家安全法確立了維護(hù)國家安全的基本原則，規(guī)定了維護(hù)國家安全的任務(wù)、制度和保障機(jī)制，以及國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民的義務(wù)和權(quán)利。所以，它為以后制定國家安全專門立法奠定了基礎(chǔ)和框架。這點(diǎn)與1993年國家安全法有所不同。

最后一點(diǎn)，新的國家安全法重在構(gòu)建國家安全的法律制度體系，解決影響國家安全的突出問題，是一部集內(nèi)部安全與外部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全于一體的綜合性、全局性、基礎(chǔ)性國家安全基本法。

記者：新《國家安全法》強(qiáng)調(diào)“以人民安全為宗旨”。它是如何保障人民安全的？

馬懷德：新國家安全法集中體現(xiàn)了以人民安全為宗旨的特點(diǎn)?？傮w國家安全觀強(qiáng)調(diào)，維護(hù)國家安全要堅(jiān)持以民為本、以人為本，國家安全一切都是為了人民，也一切都要依靠人民。所以，新國家安全法的一個(gè)特點(diǎn)，就是突出以人民安全為宗旨這樣一個(gè)新的國家安全觀念。比如，它明確規(guī)定要以人民安全為宗旨，要尊重和保障人權(quán)，要保護(hù)人民的根本利益，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由，特別是要維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好的生存發(fā)展條件和安全的生活工作環(huán)境，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全和其他合法利益。此外新國家安全法還對(duì)海外中國公民和組織機(jī)構(gòu)及其合法權(quán)益作了專門規(guī)定。這些規(guī)定處處都體現(xiàn)著以人民安全為宗旨。國家安全說到底是為了人民安全。

記者：請(qǐng)您談?wù)勜瀼貙?shí)施新《國家安全法》，需要把握哪些原則？

馬懷德：維護(hù)國家安全的基本原則是貫穿國家安全法的紅線。貫徹實(shí)施國家安全法，必須全面準(zhǔn)確把握以下五項(xiàng)基本原則。

一是必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有堅(jiān)持黨對(duì)國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制，才能有效推進(jìn)國家安全工作。國家安全法規(guī)定，中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家安全重大事項(xiàng)和重要工作，推動(dòng)國家安全法治建設(shè)。將中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職責(zé)寫入法律，是黨依據(jù)憲法法律治國理政的必然要求，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的一致性。

二是必須堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，維護(hù)國家安全必須堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則。開展國家安全的各項(xiàng)工作，都應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律，尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由。為貫徹落實(shí)國家安全法，實(shí)現(xiàn)國家安全法治化，今后還要制定相關(guān)法律法規(guī)和配套制度，建立起完善的國家安全法治體系。

三是必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)籌原則。維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。國家安全工作應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。

四是必須堅(jiān)持預(yù)防為主、標(biāo)本兼治、專群結(jié)合原則。維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮專門機(jī)關(guān)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全的職能作用，廣泛動(dòng)員公民和組織，防范、制止和依法懲治危害國家安全的行為。為此，該法規(guī)定了維護(hù)國家安全的相關(guān)制度，并明確了國家機(jī)關(guān)、公民和組織維護(hù)國家安全的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。

五是必須堅(jiān)持互信、互利、平等、協(xié)作原則。維護(hù)國家安全，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持互信、互利、平等、協(xié)作，積極同外國政府和國際組織開展安全交流合作，履行國際安全義務(wù)，促進(jìn)共同安全，維護(hù)世界和平。

記者：新《國家安全法》對(duì)維護(hù)國家安全的主要任務(wù)是如何規(guī)定的？

馬懷德：為了體現(xiàn)總體國家安全觀的要求，國家安全法從政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全以及新型領(lǐng)域安全等諸多方面，規(guī)定了國家安全的主要任務(wù)。

在傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域。一要以維護(hù)政治安全為根本。維護(hù)政治安全就是要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中國特色社會(huì)主義制度，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，健全社會(huì)主義法治，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，保障人民當(dāng)家作主的各項(xiàng)權(quán)利。二要以維護(hù)人民安全為宗旨。維護(hù)國家安全要堅(jiān)持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實(shí)國家安全的群眾基礎(chǔ)。國家安全法在第一條立法宗旨中就強(qiáng)調(diào)“保護(hù)人民的根本利益”，在第七條基本原則中強(qiáng)調(diào)“尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由”，在第二章“維護(hù)國家安全的任務(wù)”又規(guī)定“國家維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好生存發(fā)展條件和安定工作生活環(huán)境，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益”，并在其他條文中作出具體規(guī)定。三要以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)。要維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，健全預(yù)防和化解經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的制度機(jī)制，保障關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目以及其他重大經(jīng)濟(jì)利益安全。

在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。一要維護(hù)文化安全。文化安全是國家安全的重要組成部分。當(dāng)前，我國文化安全態(tài)勢(shì)總體良好，但一些不良文化也在侵蝕我國社會(huì)主義先進(jìn)文化和民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，如果不采取措施加以防范和制止，任由其泛濫，就會(huì)對(duì)我國文化安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，國家安全法對(duì)維護(hù)文化安全的任務(wù)作出規(guī)定，核心是堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，防范和抵御不良文化的影響，掌握意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域主動(dòng)權(quán)，增強(qiáng)文化整體實(shí)力和競(jìng)爭力。二要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)和信息安全?；ヂ?lián)網(wǎng)是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的體現(xiàn)和延伸，我國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)屬于中國主權(quán)管轄范圍。維護(hù)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，對(duì)于依法管理在中國領(lǐng)土上的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)、抵御危害中國網(wǎng)絡(luò)安全的活動(dòng)、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)治理體系、確保國家利益和國民利益不受侵害，具有重要意義。為此，國家安全法第一次明確了“網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)”概念，并明確規(guī)定“維護(hù)國家網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)、安全和發(fā)展利益”。三要維護(hù)外層空間、國際海底區(qū)域、極地等新型領(lǐng)域安全，注重保護(hù)國家海外利益安全。

記者：新《國家安全法》第59條規(guī)定了國家安全審查制度，是否意味著我們要重返閉關(guān)鎖國的狀態(tài)？

馬懷德：這種理解是不正確的。在法律中確立國家安全審查制度，是世界各國的通例。這樣做的主要目的是，基于國家安全對(duì)外商投資、特定物項(xiàng)和技術(shù)出口、涉及國家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行審查，從源頭上預(yù)防和化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)。我國在對(duì)外貿(mào)易法、核出口管制條例等法律法規(guī)中規(guī)定了相關(guān)制度。為適應(yīng)對(duì)外開放和國家安全形勢(shì)發(fā)展變化的需要，進(jìn)一步發(fā)揮國家安全審查制度在維護(hù)國家安全方面的作用，國家安全法再次對(duì)國家安全審查制度作出明確規(guī)定，要求建立國家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，有效預(yù)防和化解國家安全風(fēng)險(xiǎn)。

國家安全審查制度并不是新規(guī)定，不會(huì)影響我國的對(duì)外開放，更不是人為設(shè)置市場(chǎng)壁壘和準(zhǔn)入門檻。實(shí)行國家安全審查制度，在一定意義上也有利于維護(hù)世界和平與安全。

記者：新《國家安全法》是否在港澳實(shí)施？對(duì)港澳同胞是否有約束力？

馬懷德：從理論上講，國家安全法不在香港和澳門基本法附件三內(nèi)，不在香港和澳門實(shí)施。但是這部法律明確規(guī)定，港澳同胞有維護(hù)國家安全的基本義務(wù)。香港、澳門特別行政區(qū)雖然享有高度自治權(quán)，但特別行政區(qū)居民仍然是中華人民共和國公民，既然是中國公民，就有維護(hù)國家安全的職責(zé)。所以，國家安全法對(duì)兩個(gè)特別行政區(qū)以及港澳同胞維護(hù)國家安全的責(zé)任提出了原則性要求。這個(gè)原則性要求也是符合憲法和香港、澳門特別行政區(qū)基本法的。當(dāng)然，考慮到香港、澳門特別行政區(qū)和內(nèi)地實(shí)行不同的法律制度，具體在維護(hù)國家安全方面，香港、澳門特別行政區(qū)還要按照基本法第23條的規(guī)定，自行制定在特別行政區(qū)實(shí)施的相關(guān)法律。原則上，香港、澳門特別行政區(qū)是中華人民共和國不可分割的組成部分，港澳同胞是中華人民共和國的公民，所以無論是特別行政區(qū)政府還是公民，在維護(hù)國家安全上都承擔(dān)著維護(hù)國家安全的共同任務(wù)。

記者：為進(jìn)一步貫徹實(shí)施國家安全法，您認(rèn)為應(yīng)該采取哪些措施？

馬懷德：貫徹實(shí)施國家安全法，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)法治觀念，依法維護(hù)國家安全。

首先，在立法領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)抓緊制定配套法律法規(guī)，形成覆蓋全面、運(yùn)行良好的國家安全法律體系。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)安全、能源安全、金融安全等問題是國家安全面臨的緊迫問題，也是國家安全立法要優(yōu)先解決的問題。要加快制定網(wǎng)絡(luò)安全、生物生態(tài)安全、核安全和戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備、緊急狀態(tài)等方面的法律。加強(qiáng)陸地國土安全、海洋安全、科技安全、公共決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面的立法工作，修改完善各領(lǐng)域法律法規(guī)。

其次，在執(zhí)法領(lǐng)域，所有機(jī)構(gòu)、組織都必須認(rèn)真實(shí)施法律，切實(shí)履行法定的職責(zé)和義務(wù)，依法維護(hù)國家安全。對(duì)于違反國家安全法的行為，必須嚴(yán)肅追究、嚴(yán)厲懲治。要加大對(duì)國家安全各項(xiàng)建設(shè)的投入，在國家安全戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備等方面，采取必要措施，提供強(qiáng)有力的保障。

最后，在守法領(lǐng)域，要通過多種形式開展國家安全宣傳教育活動(dòng)，培育全體公民的國家安全意識(shí)。與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展形成對(duì)比，我國公民的國家安全意識(shí)相對(duì)滯后。長期的和平環(huán)境使一些人產(chǎn)生了麻痹思想，憂患意識(shí)淡化。為此，必須通過國家安全觀教育、愛國主義教育、主權(quán)意識(shí)教育、公民國家責(zé)任教育、法律意識(shí)教育等方式，牢固樹立起國家利益和國家安全高于一切的中華民族集體認(rèn)同，將國家安全教育納入國民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，擴(kuò)大國家安全意識(shí)教育的社會(huì)覆蓋面，增強(qiáng)全民國家安全意識(shí)，動(dòng)員全社會(huì)的力量，共同維護(hù)國家安全。

記者：新《國家安全法》將每年4月15日定為全民國家安全教育日。請(qǐng)問您對(duì)開展國家安全宣傳教育活動(dòng)有什么建議？

馬懷德：新的國家安全法有一個(gè)非常重要的內(nèi)容，就是明確規(guī)定了每年的4月15日為全民國家安全教育日。當(dāng)前，人們的國家安全意識(shí)普遍比較薄弱，這對(duì)于維護(hù)我國國家安全是極其不利的。維護(hù)國家安全，必須從根本上提升全社會(huì)的國家安全意識(shí)。提升國家安全意識(shí)的途徑很多，確立全民國家安全教育日就是一個(gè)很好的辦法。今后可考慮在全民國家安全教育日組織豐富多彩的活動(dòng)，通過具體活動(dòng)增強(qiáng)人們的國家安全觀念。比如，公布危害國家安全的事例、案例，使人們了解危害國家安全的現(xiàn)象到底有哪些，危害程度如何，風(fēng)險(xiǎn)在哪里，用反面教材來提升人們維護(hù)國家安全的意識(shí)。同時(shí)也可以將國家安全法的原則、任務(wù)、制度和公民、組織應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)以及國家機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，用生動(dòng)形象的方式向社會(huì)公眾傳播，讓越來越多的公民樹立國家安全觀念，為維護(hù)國家安全奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

（編者注：馬懷德教授全程參與了《國家安全法》的起草工作）