完善工程質(zhì)量責(zé)任體系推動(dòng)建筑工程品質(zhì)提升
——《關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》解讀

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為深入貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)指導(dǎo)意見的通知》精神，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ肥状蚊鞔_了建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任內(nèi)涵，依法界定建設(shè)單位應(yīng)履行的質(zhì)量責(zé)任，著力構(gòu)建以建設(shè)單位為首要責(zé)任的工程質(zhì)量責(zé)任體系。近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司有關(guān)負(fù)責(zé)同志對(duì)《通知》進(jìn)行了解讀。

《通知》出臺(tái)背景及意義

建筑工程質(zhì)量事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)城市未來和傳承，事關(guān)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國建筑業(yè)發(fā)展日新月異，建筑工程質(zhì)量水平不斷提升，以上海中心、北京大興國際機(jī)場(chǎng)等為代表的一大批重點(diǎn)工程高質(zhì)量建成并投入使用，住宅使用功能不斷完善，新建建筑工程質(zhì)量事故基本杜絕，為我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、人民安居樂業(yè)與社會(huì)和諧穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國工程質(zhì)量發(fā)展不平衡不充分的矛盾依然存在，建筑工程品質(zhì)整體上還不高，與高質(zhì)量發(fā)展要求仍有不小差距。這反映出我國工程質(zhì)量保障體系還不完善，特別是部分建設(shè)單位作為工程項(xiàng)目的投資者、決策者和組織者，片面追求利益最大化，漠視工程質(zhì)量，不認(rèn)真履行質(zhì)量責(zé)任，成為比較突出的薄弱環(huán)節(jié)。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于質(zhì)量工作決策部署，完善工程質(zhì)量責(zé)任體系，突出強(qiáng)化建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在深入調(diào)研、充分溝通、認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，制定并印發(fā)了《通知》。

《通知》堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指引，對(duì)工程質(zhì)量責(zé)任體系進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，將有力提升建筑工程質(zhì)量治理能力和水平，為城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供更加完備有效的政策支撐。

一是有利于完善工程質(zhì)量責(zé)任體系，推動(dòng)建筑業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建筑業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，全面提高發(fā)展質(zhì)量和效益，著力構(gòu)建以質(zhì)量為核心的建筑管理體制機(jī)制?！锻ㄖ穼?duì)標(biāo)對(duì)表高質(zhì)量發(fā)展要求，依法明確建設(shè)單位應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任和要求，健全權(quán)責(zé)一致、科學(xué)合理的工程質(zhì)量責(zé)任體系，切實(shí)激發(fā)建設(shè)單位主動(dòng)關(guān)心質(zhì)量、追求質(zhì)量、創(chuàng)造質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力，不斷提升建筑工程品質(zhì)，推動(dòng)建筑業(yè)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。

二是有利于落實(shí)建設(shè)單位責(zé)任，依法界定首要責(zé)任內(nèi)涵。我國現(xiàn)行法律法規(guī)雖然對(duì)建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任做了一些規(guī)定，但比較分散，不夠聚焦，沒有形成完整清晰的工程質(zhì)量首要責(zé)任的概念，導(dǎo)致建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任難以有效落實(shí)?！锻ㄖ穲?jiān)持問題導(dǎo)向，在總結(jié)相關(guān)規(guī)定及工程實(shí)踐要求的基礎(chǔ)上，首次提出建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任內(nèi)涵要求，明確建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動(dòng)的總牽頭單位，是工程質(zhì)量第一責(zé)任人，依法對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)全面責(zé)任。對(duì)因工程質(zhì)量給工程所有權(quán)人、使用人或第三方造成的損失，建設(shè)單位依法承擔(dān)賠償責(zé)任，有其他責(zé)任人的，可以向其他責(zé)任人追償。建設(shè)單位要嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，依法開工建設(shè)，全面履行管理職責(zé)，確保工程質(zhì)量符合國家法律法規(guī)、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和合同約定。

三是有利于加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，推動(dòng)質(zhì)量責(zé)任落實(shí)。建設(shè)單位在工程建設(shè)活動(dòng)中居于主導(dǎo)地位，是建筑工程品質(zhì)提升的關(guān)鍵。眾多工程實(shí)踐證明，建設(shè)單位越追求質(zhì)量，越尊重質(zhì)量發(fā)展規(guī)律，工程質(zhì)量水平也越高。這需要各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門全面加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的質(zhì)量監(jiān)管，切實(shí)夯實(shí)建設(shè)單位責(zé)任，讓質(zhì)量成為帶電的高壓線，督促建設(shè)單位不斷增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)，切實(shí)履行質(zhì)量責(zé)任?！锻ㄖ穲?jiān)持改革創(chuàng)新，指導(dǎo)地方健全完善建設(shè)單位質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制，建立日常巡查和差別化監(jiān)管制度，加大對(duì)守信建設(shè)單位政策支持和失信建設(shè)單位聯(lián)合懲戒力度，依法嚴(yán)肅查處建設(shè)單位違法違規(guī)行為，推動(dòng)建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任落實(shí)。

《通知》的主要內(nèi)容

《通知》堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，進(jìn)一步梳理細(xì)化建設(shè)單位工程質(zhì)量責(zé)任具體內(nèi)容和創(chuàng)新管理舉措，逐步完善以建設(shè)單位為首要責(zé)任的工程質(zhì)量責(zé)任體系?！锻ㄖ饭舶?部分內(nèi)容：第一部分從完善工程質(zhì)量責(zé)任體系、厘清工程參建各方主體責(zé)任邊界考慮，強(qiáng)調(diào)落實(shí)建設(shè)單位首要責(zé)任的重要意義。第二部分從準(zhǔn)確把握建設(shè)單位首要質(zhì)量責(zé)任內(nèi)涵考慮，依法明確建設(shè)單位從事工程建設(shè)活動(dòng)重點(diǎn)應(yīng)履行的質(zhì)量責(zé)任。第三部分從保障量大面廣的住房質(zhì)量角度考慮，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，提出加強(qiáng)商品住房和保障性安居工程等住宅工程質(zhì)量管理的具體舉措。第四部分從壓實(shí)建設(shè)單位首要質(zhì)量責(zé)任，激發(fā)建設(shè)單位增強(qiáng)質(zhì)量意識(shí)考慮，提出建立健全建設(shè)單位落實(shí)首要責(zé)任監(jiān)管機(jī)制、加強(qiáng)建設(shè)單位監(jiān)督管理等方面措施。

《通知》以建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為方向，以破解建設(shè)單位落實(shí)質(zhì)量責(zé)任存在的突出問題為主線，重點(diǎn)解決3個(gè)方面問題。一是圍繞建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任不明確、不具體、權(quán)責(zé)不一致等問題，依法明確建設(shè)單位首要責(zé)任內(nèi)涵，將其歸納為嚴(yán)格執(zhí)行法定程序和發(fā)包制度、保證合理工期和造價(jià)、全面履行質(zhì)量管理職責(zé)等方面。二是圍繞與人民群眾利益密切相關(guān)的住宅工程質(zhì)量保修責(zé)任不明確、質(zhì)量信息不透明、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)重房屋預(yù)售輕工程質(zhì)量、保障性安居工程質(zhì)量參差不齊等問題，提出完善住宅工程質(zhì)量與市場(chǎng)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，督促建設(shè)單位加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，嚴(yán)格履行質(zhì)量保修責(zé)任，推行質(zhì)量信息公開等重點(diǎn)舉措。三是圍繞現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任規(guī)定處罰依據(jù)不足、追責(zé)不到位等問題，要求各地建立健全建設(shè)單位落實(shí)首要責(zé)任監(jiān)管機(jī)制，加大政府監(jiān)管力度，強(qiáng)化信用管理和責(zé)任追究等具體措施。

建設(shè)單位首要責(zé)任的主要體現(xiàn)

建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：

第一，嚴(yán)格執(zhí)行法定程序和發(fā)包制度。建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動(dòng)的總牽頭單位，承擔(dān)著重要的工程質(zhì)量管理職責(zé)，必須落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制，依法開工建設(shè)，確保建筑工程質(zhì)量。對(duì)此，《通知》提出：一是建設(shè)單位必須嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，禁止未取得施工許可等建設(shè)手續(xù)開工建設(shè)。二是細(xì)化工程發(fā)包承包規(guī)定，建設(shè)單位不得直接發(fā)包預(yù)拌混凝土等專業(yè)分包工程，不得指定按照合同約定應(yīng)由施工單位購入用于工程的裝配式建筑構(gòu)配件、建筑材料和設(shè)備或者指定生產(chǎn)廠、供應(yīng)商。三是建設(shè)單位必須按規(guī)定向勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位提供與工程建設(shè)有關(guān)的原始資料，并保證資料真實(shí)、準(zhǔn)確、齊全。

第二，保障合理工期和造價(jià)。工期和造價(jià)是確保工程質(zhì)量的基礎(chǔ)和先決條件。但是部分建設(shè)單位不顧工程建設(shè)客觀規(guī)律，為了追求高額利潤(rùn)，任意搶工期、壓造價(jià)，拖延工程款結(jié)算，嚴(yán)重?fù)p害工程質(zhì)量。對(duì)此，《通知》提出：一是保障合理工期，明確因極端惡劣天氣等不可抗力以及重污染天氣、重大活動(dòng)保障等原因停工的，建設(shè)單位應(yīng)給予合理的工期補(bǔ)償。二是保障合理造價(jià)，明確因材料、工程設(shè)備價(jià)格變化等原因，需要調(diào)整合同價(jià)款的，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定給予調(diào)整。三是推行施工過程結(jié)算，要求分部工程驗(yàn)收通過時(shí)原則上應(yīng)同步完成工程款結(jié)算，建設(shè)單位不得以設(shè)計(jì)變更、工程洽商等理由變相拖延結(jié)算，不得以未完成審計(jì)作為延期工程款結(jié)算的理由。

第三，全面履行質(zhì)量管理職責(zé)。建設(shè)單位質(zhì)量管理體系越健全，投入的專業(yè)人員越到位，工程質(zhì)量水平往往就越高。但是由于建設(shè)單位質(zhì)量責(zé)任的缺失，不少建設(shè)單位自身質(zhì)量管理體系不健全，無法有效履行工程建設(shè)活動(dòng)組織者的質(zhì)量管理職責(zé)。對(duì)此，《通知》系統(tǒng)闡述了建設(shè)單位在工程建設(shè)全過程的質(zhì)量管理責(zé)任：一是建設(shè)單位要健全工程項(xiàng)目質(zhì)量管理體系，配備專職人員并明確其質(zhì)量管理職責(zé)，不具備條件的可聘用專業(yè)機(jī)構(gòu)或人員。二是強(qiáng)化工程質(zhì)量檢測(cè)管理，明確非建設(shè)單位委托的檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具的檢測(cè)報(bào)告不得作為工程質(zhì)量驗(yàn)收依據(jù)。三是強(qiáng)化住宅工程質(zhì)量分戶驗(yàn)收，明確建設(shè)單位未組織分戶驗(yàn)收或分戶驗(yàn)收不合格，不得組織竣工驗(yàn)收。

《通知》的創(chuàng)新點(diǎn)

《通知》從4個(gè)方面提出創(chuàng)新住宅工程質(zhì)量管理的具體舉措：

第一，強(qiáng)化建設(shè)單位住宅質(zhì)量保修責(zé)任。當(dāng)前，住宅質(zhì)量保修問題較為突出，投訴多、處理難，社會(huì)矛盾集中。部分建設(shè)單位不認(rèn)真履行住宅工程質(zhì)量保修第一責(zé)任人義務(wù)。有的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)屬于項(xiàng)目公司，項(xiàng)目結(jié)束后公司隨之注銷，導(dǎo)致質(zhì)量保修主體缺失。對(duì)此，《通知》提出：一是明確建設(shè)單位要建立質(zhì)量回訪和質(zhì)量投訴處理機(jī)制，及時(shí)組織處理保修范圍和保修期限內(nèi)出現(xiàn)的質(zhì)量問題，并對(duì)造成的損失先行賠償。二是細(xì)化質(zhì)量保修期規(guī)定，明確建設(shè)單位對(duì)房屋所有權(quán)人的質(zhì)量保修期限自交付之日起計(jì)算，經(jīng)維修合格的部位可重新約定保修期限。三是明確房地產(chǎn)項(xiàng)目公司注銷后責(zé)任承接具體舉措，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)在商品房買賣合同中明確企業(yè)發(fā)生注銷情形下由其他房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或具有承接能力的法人承接質(zhì)量保修責(zé)任。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)未投保工程質(zhì)量保險(xiǎn)的，在申請(qǐng)住宅工程竣工驗(yàn)收備案時(shí)應(yīng)提供保修責(zé)任承接說明材料。

第二，推行工程質(zhì)量信息公開。住宅工程質(zhì)量與購房人切身利益密切相關(guān)，保障購房人對(duì)質(zhì)量信息的知情權(quán)，充分發(fā)揮購房人對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督約束作用，對(duì)保障工程質(zhì)量意義重大。但是，由于買賣雙方地位不對(duì)等，購房人往往難以獲得房屋主要質(zhì)量信息，缺乏與賣房人溝通談判的能力。對(duì)此，《通知》提出加強(qiáng)質(zhì)量信息公開，要求住宅工程的建設(shè)單位公開工程規(guī)劃許可、施工許可、主要建筑材料、工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、質(zhì)量保修負(fù)責(zé)人及聯(lián)系方式等信息，并試行按套出具質(zhì)量合格證明文件。目前，山東、湖北、寧夏等地正在開展住宅工程質(zhì)量信息公示試點(diǎn)，督促建設(shè)單位主動(dòng)公開住宅工程關(guān)鍵質(zhì)量信息，認(rèn)真履行質(zhì)量承諾。

第三，加強(qiáng)工程質(zhì)量與房屋預(yù)售聯(lián)動(dòng)管理。我國商品房實(shí)行預(yù)售許可制度，這有利于拓寬房地產(chǎn)開發(fā)融資渠道，但客觀上也造成一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)忽視質(zhì)量、侵犯購房人質(zhì)量權(quán)益等問題。為切實(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提高質(zhì)量安全意識(shí)，確保交付質(zhì)量合格的工程，《通知》提出加強(qiáng)工程質(zhì)量與房屋預(yù)售聯(lián)動(dòng)管理，明確因發(fā)生違法違規(guī)行為、質(zhì)量安全事故或重大質(zhì)量安全問題被責(zé)令全面停工的住宅工程，應(yīng)暫停其項(xiàng)目預(yù)售或房屋交易合同網(wǎng)簽備案，待批準(zhǔn)復(fù)工后方可恢復(fù)。

第四，強(qiáng)化保障性安居工程質(zhì)量管理。加快完善住房保障和供應(yīng)體系，提升保障性安居工程質(zhì)量，是滿足人民群眾基本住房需求，實(shí)現(xiàn)住有安居和住有宜居目標(biāo)的重要途徑。對(duì)此，《通知》提出：一是各地要制定保障性安居工程設(shè)計(jì)導(dǎo)則，明確室內(nèi)面積標(biāo)準(zhǔn)、層高、裝修設(shè)計(jì)、綠化景觀等內(nèi)容，探索建立標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)制度。二是政府投資保障性安居工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包和全過程工程咨詢。三是依法限制有嚴(yán)重違約失信記錄的建設(shè)單位參與建設(shè)。

落實(shí)工程質(zhì)量首要責(zé)任的路徑

建設(shè)單位與工程質(zhì)量水平密切相關(guān)。建設(shè)單位往往不是違法違規(guī)行為直接實(shí)施主體，其行為具有不易察覺、隱蔽性強(qiáng)、取證困難等特點(diǎn)，難以有效追責(zé)。因此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對(duì)建設(shè)單位往往監(jiān)管力度不足、處罰較難。對(duì)此，《通知》提出：一是各地要建立對(duì)建設(shè)單位日常巡查和差別化監(jiān)管制度，加大對(duì)質(zhì)量責(zé)任落實(shí)不到位、有嚴(yán)重違法違規(guī)行為建設(shè)單位在建工程項(xiàng)目檢查頻次和力度。二是建設(shè)單位應(yīng)牽頭組織整改檢查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題，整改報(bào)告經(jīng)建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字確認(rèn)并加蓋單位公章后報(bào)工程所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。三是強(qiáng)化信用管理，及時(shí)公示建設(shè)單位行政許可、行政處罰、抽查檢查、質(zhì)量投訴處理情況等信息，對(duì)實(shí)行告知承諾制的審批事項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位承諾內(nèi)容與實(shí)際不符的，依法從嚴(yán)從重處理。

工程質(zhì)量管理環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，進(jìn)一步強(qiáng)化落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任是推動(dòng)建筑工程品質(zhì)提升的迫切要求和關(guān)鍵舉措，也是行業(yè)普遍共識(shí)。做好這項(xiàng)工作任務(wù)艱巨、責(zé)任重大、使命光榮，必須把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到以習(xí)近平同志為核心的黨中央的決策部署上，改革創(chuàng)新、真抓實(shí)干，全面落實(shí)《通知》要求。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要進(jìn)一步提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)落實(shí)建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的重要性和必要性，建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)地方實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，確保《通知》各項(xiàng)措施盡快落地見效。

二是強(qiáng)化示范引領(lǐng)。各地要大膽探索、先行先試，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的約束作用，鼓勵(lì)并支持有條件的地區(qū)加快推進(jìn)住宅工程質(zhì)量信息公示、工程質(zhì)量保險(xiǎn)、住宅質(zhì)量合格證等改革創(chuàng)新試點(diǎn)，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

三是做好輿論宣傳。各地要認(rèn)真做好《通知》宣貫解讀，利用媒體和培訓(xùn)等平臺(tái)，積極宣傳《通知》精神，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心質(zhì)量、創(chuàng)造質(zhì)量、享受質(zhì)量的良好氛圍。