“四化”背景下陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育的調(diào)研與思考

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我們國家迎來了人類歷史上規(guī)模最大的人口大遷徙，大量的農(nóng)村青壯年勞動力進城務工，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化的問題。破解未來“誰來種地”，解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展后繼乏人的問題，最根本的出路在于培育一支穩(wěn)定的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。本文通過對陜西新型職業(yè)農(nóng)民培育現(xiàn)狀的調(diào)研，從思想認識提升滯后、教育培訓基礎脆弱、培育對象綜合素質(zhì)偏低、扶持政策破冰緩慢等四個方面分析了現(xiàn)階段陜西省新型職業(yè)農(nóng)民培育工作存在的主要問題，最后從夯實基礎、健全教育培訓體系，加快立法、完善法律體系，出臺政策、健全支持體系，健全機制、完善制度體系提出了今后工作的思路。

一、準確把握當前新型職業(yè)農(nóng)民培育現(xiàn)狀

分析和研判當前陜西省新型職業(yè)農(nóng)民培育現(xiàn)狀，對推動新型職業(yè)農(nóng)民培育工作持續(xù)健康發(fā)展，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平具有十分重要的指導意義?？傮w來看，全省農(nóng)村勞動力目前仍處于由專業(yè)化向職業(yè)化過渡階段，農(nóng)業(yè)從業(yè)者職業(yè)化、半職業(yè)化、兼業(yè)化、小農(nóng)化相互交織特色明顯，職業(yè)農(nóng)民培育工作處于探索路徑、總結經(jīng)驗、培育典型、加快發(fā)展的關鍵時期。

2011年陜西省開始探索職業(yè)農(nóng)民培育工作以來，全省培育工作經(jīng)歷了全面調(diào)查、起步試點、中級試點和整省推進4個階段。通過幾年的實踐，初步探索了職業(yè)農(nóng)民培育路徑和方法，打造了培育模式，并取得了階段性成效。

（一）建立健全了工作機制

成立了職業(yè)農(nóng)民培育工作領導小組，組建了辦公室，辦公室下設調(diào)研督導、信息宣傳、綜合協(xié)調(diào)和教育培訓等4個小組，抽調(diào)專人負責日常工作。截至目前，全省12個市區(qū)、107個縣區(qū)均已成立了工作機構，落實了人員，健全了機制，實行了重點工作督辦制、重大問題協(xié)商制，細化分解各項工作，確保任務落實。

（二）出臺了系列政策措施

制定了《新型職業(yè)農(nóng)民培育整省推進工作方案》，明確了培育總體要求和任務，突出了教育培訓、認定管理、幫扶指導、政策扶持等4大環(huán)節(jié)；制定了《新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓大綱》，菜單式的將培訓分為種植類、養(yǎng)殖類、農(nóng)業(yè)工程類和經(jīng)濟管理類等4個門類，設置了4大模塊計560門課程，規(guī)范了教育培訓內(nèi)容，形成比較完整的教育培訓制度；制定了《新型職業(yè)農(nóng)民資格認定管理暫行辦法》，確定了高、中、初三級認定體系，規(guī)范了資格認定管理；制定了《新型職業(yè)農(nóng)民培育績效考評試行辦法》，確定了評分標準、考核方式和獎懲措施。職業(yè)農(nóng)民培育頂層設計全面完成。

（三）認定了一批有代表性職業(yè)農(nóng)民

按照新型職業(yè)農(nóng)民認定管理辦法，通過綜合素質(zhì)、專業(yè)技能、經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)效益、職業(yè)道德等5個綜合評價指標，共認定了2批266名的高級職業(yè)農(nóng)民，570名中級職業(yè)農(nóng)民和15644名初級職業(yè)農(nóng)民。特別是首批高級職業(yè)農(nóng)民的認定，在全社會引起了較大的反響。2014年11月24日、2015年1月4日人民日報分別以《誰是職業(yè)農(nóng)民》和《種地成職業(yè)，農(nóng)民有職稱》為題，對全省首批認定的84名高級職業(yè)農(nóng)民進行了全方位報道。

（四）打造了培育路徑和模式

經(jīng)過實踐探索，形成了在發(fā)展產(chǎn)業(yè)中催生職業(yè)農(nóng)民、在職業(yè)農(nóng)民培育中發(fā)展產(chǎn)業(yè)、實現(xiàn)職業(yè)農(nóng)民培育與產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互動的總體思路，按照這個思路，探索了職業(yè)農(nóng)民培育路徑。首先是將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體的骨干和負責人打造成職業(yè)農(nóng)民的領軍群體，其次是將具備職業(yè)農(nóng)民雛形的種養(yǎng)大戶通過系統(tǒng)的教育培訓轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民的核心群體，第三是將農(nóng)業(yè)大中專院校的畢業(yè)生、回鄉(xiāng)青年通過培育，扶持發(fā)展成為職業(yè)農(nóng)民的新生群體。在此基礎上，總結完善了“網(wǎng)上教學、集中答疑、基地實訓、技能鑒定、包抓指導、扶持發(fā)展”24字職業(yè)農(nóng)民培育模式。

二、客觀分析新型職業(yè)農(nóng)民培育存在的問題

單從行政推動、制度設計、輿論宣傳等面上工作來看，陜西省職業(yè)農(nóng)民培育工作位居全國前列。但從人才支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，職業(yè)農(nóng)民成長的生態(tài)環(huán)境，政策破冰的難易程度等方面分析，全省職業(yè)農(nóng)民培育工作還存在不少問題。特別是從承擔培育任務的每一個教育培訓主體來剖析，由于長期以來，受管理體制、機制性障礙等多重因素的約束，培訓主體大多發(fā)展起點低，投入不足，人員結構失衡，加之缺乏有效管理，對培育工作理解還難以突破固有的思維定勢，成為制約培育工作深入推進的桎梏?？傮w看，與轉(zhuǎn)型期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相比，職業(yè)農(nóng)民培育還存在幾個方面的不適應。

（一）思想認識提升滯后與培育工作深入推進不相適應

一是從組織管理層面看，表現(xiàn)為“上熱下涼”，由于新型職業(yè)農(nóng)民培育是一項長效性的工作，不可能產(chǎn)生立竿見影的效果，一些市縣對培育工作重視不夠，缺乏長遠規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)乏力，部門職責不明，缺乏有效銜接和配合，工作推進緩慢。

二是從組織實施層面看，還有相當多的培育機構沒有實現(xiàn)從“培訓”到“培育”的轉(zhuǎn)變，培訓和培育雖然只是一字之差，但理念和內(nèi)容卻有本質(zhì)區(qū)別。培訓是傳授知識和技能的過程，只是培育的一個環(huán)節(jié)；培育則包括職業(yè)農(nóng)民成長的全過程，涵蓋了教育培訓、認定管理、幫扶指導和政策扶持四個方面。一些縣簡單地將實用技術培訓或短期專項技能培訓等同于職業(yè)農(nóng)民培育，達不到預期的目的。

三是從對象遴選層面看，沒有實現(xiàn)從“辦班”到“育人”的創(chuàng)新，對象遴選把關不嚴，職業(yè)化特征不明顯。另外，符合職業(yè)農(nóng)民特征的培育對象分布失衡，其中生產(chǎn)經(jīng)營型占74.93%，專業(yè)服務型占17.16%，專業(yè)技能型和新生代型之和僅占7.91%。在班級的組建中，一些縣還沒有跳出過去的思維定勢，培育對象拿捏不準，培育對象集中在1～2個村，為培育的組織實施埋下隱患。

（二）教育培訓基礎脆弱與培育工作深入推進不相適應

一是從機構建設看，目前有獨立辦學資格的市縣農(nóng)廣校僅有71所，還有43所沒有獨立，達到農(nóng)業(yè)部評估A級校的僅有24所，僅占21.05%。同時，從外部環(huán)境看，農(nóng)廣校面臨教育體制改革和事業(yè)單位分類改革“雙重疊加”考驗，一些地方的農(nóng)廣校特別是縣級校被撤銷、合并，導致陣地丟失體系斷線、脫離農(nóng)口支點支撐、公益不?！笆а扁}”。

二是從條件建設看，盡管所有教育培訓機構（包括農(nóng)廣校、農(nóng)機校、職業(yè)技術學院等）達到176所，擁有教學設備9580臺（套），擁有實訓基地632個，基地面積1.35億平方米，但分布極不平衡，特別是職業(yè)農(nóng)民教育培訓主體的市縣級農(nóng)廣校大多沒有獨立校園，缺少實訓基地，設施設備數(shù)量不足，且大多數(shù)老化陳舊，難以發(fā)揮應有作用。

三是從師資隊伍看，教育培訓機構擁有教師達到5264人，但專職教師僅有2692人，占51.1%，兼職教師占據(jù)半壁江山，師資不固定導致教學不系統(tǒng)，質(zhì)量難保證。特別是“雙師型”教師僅有430名，占8.17%，數(shù)量嚴重不足。從人員結構看，大專以下學歷的有1095人，占20.8%，中級以下職稱的還有2329人，占44.2%，還不能完全滿足教育培訓的需要。

（三）培育對象綜合素質(zhì)偏低與培育工作深入推進不相適應

一是從學歷結構看，據(jù)對全省111194名培育對象分析，初中文化程度占據(jù)絕對多數(shù)，共有83389人，占74.99%。高中或中專文化程度的共有23927人，占21.52%。大專文化程度的有3307人，占2.98%，本科及以上文化程度的僅有571人，僅占0.51%。

二是從經(jīng)營能力看，由于培育對象技能不強、投入不高，加之政策導向和扶持力度不夠，導致培育對象經(jīng)營能力不強。據(jù)統(tǒng)計，在111194名培育對象中，年收入主要分布在30萬元以下，共有105236人，占94.64%。30萬～50萬元的2330人，占2.10%。50萬～100萬元的1590人，占1.43%。100萬元以上的2038人，占1.83%。

三是從年齡結構看，普遍年齡偏大，46～55歲成為從業(yè)人員的主體。據(jù)統(tǒng)計，在111194名培育對象中，46～55歲的共有46226人，占41.57%；40～45歲的28563人，占25.69%；30～39歲的19973人，占17.96%；30歲以下的僅有9803人，占8.82%；55歲以上的6629人，占5.96%，農(nóng)業(yè)后繼乏人問題突出。

（四）扶持政策破冰緩慢與培育工作深入推進不相適應

一是從政策設計看，省市層面缺乏系統(tǒng)謀劃，政策內(nèi)容零散化、細碎化特征明顯。行業(yè)間、部門間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各自為戰(zhàn)，資金項目整合難度大。

二是從覆蓋面上看，全省104個涉農(nóng)縣（區(qū)）中，目前出臺扶持政策的僅有47個，僅占45.19%。已出臺的扶持政策，雖然也涵蓋了社會保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術幫扶、金融信貸等諸多方面，但大多內(nèi)容重復，操作性不強，缺乏吸引力。

三是從含金量上看，大多數(shù)扶持政策建立在普惠制政策上，如，各種涉農(nóng)補貼、免費進修等，對職業(yè)農(nóng)民十分關注的土地流轉(zhuǎn)、項目支持、資格準入、創(chuàng)業(yè)扶持等突破性政策，沒有出臺，政策含金量不高。

三、加快新型職業(yè)農(nóng)民培育的思路

總體思路：以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主線，以培育新型經(jīng)營主體為目標，以實施“十百千萬”工程為載體，依托農(nóng)廣校為主體的“一主多元”的培訓體系，以提高農(nóng)民綜合素質(zhì)為重點，以資格認定管理為手段，以政策扶持為保障，開展萬名生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型、專業(yè)服務型職業(yè)農(nóng)民大培育，加快新型職業(yè)農(nóng)民隊伍建設。

（一）夯實基礎，健全職業(yè)農(nóng)民教育培訓體系

系統(tǒng)性、持續(xù)性的職業(yè)農(nóng)民教育特色，決定了教育培訓的主體——農(nóng)廣校必須具有健全的培訓體系，完善的教學設施和過硬的師資隊伍。一要健全培訓體系。加快構建以農(nóng)廣校為主體，以農(nóng)科大中專農(nóng)業(yè)院校、科研院所、農(nóng)技推廣機構等為補充的 “一主多元”的教育培訓體系。大力實施農(nóng)廣校標準化建設工程，加大條件建設投入，加強教學實訓基地建設，改善教育培訓條件，提升教育培訓能力，力爭用5年的時間，使全省70%的獨立的縣級校得到加強，推動體系發(fā)展。同時要抓住新一輪機構改革的機遇，理順農(nóng)廣校管理體制，成立農(nóng)民培訓中心，健全機構，努力將農(nóng)廣校打造成職業(yè)農(nóng)民教育培訓中心、指導中心、服務中心和宣傳中心。二要強化實訓體系建設。充分依托糧食高產(chǎn)創(chuàng)建方田、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技實訓基地等，認定一批實訓基地，實行掛牌管理，構建省、市、縣三級職業(yè)農(nóng)民實訓體系，并加強配套設施建設，改善實訓手段，為職業(yè)農(nóng)民實習、實踐創(chuàng)造條件。三要加強師資隊伍建設。舉辦專兼職教師培訓班，鼓勵教師參加繼續(xù)教育和學習深造，不斷提高師資隊伍綜合素質(zhì)。積極吸收農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣機構的專家教授和技術人員，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)園區(qū)等新型經(jīng)營主體的優(yōu)秀管理、技術人才，以及優(yōu)秀農(nóng)村實用技術人才，組建專業(yè)師資團隊，形成數(shù)量充足、結構合理、素質(zhì)優(yōu)良的指導教師隊伍。

（二）加快立法，建立健全職業(yè)農(nóng)民教育法律體系

職業(yè)農(nóng)民教育作為一種公共產(chǎn)品，其發(fā)展規(guī)模、質(zhì)量、效益遠不及基礎教育、職業(yè)教育甚至是農(nóng)村基礎教育。政府公共服務的長期缺位是造成職業(yè)農(nóng)民教育弱勢地位的主要原因之一。

世界許多國家在職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)初期，都十分注重通過立法手段推進職業(yè)農(nóng)民教育培訓，通過立法，保障農(nóng)民在職業(yè)教育培訓中的基本權益不受侵害。如，英國和德國長期保持著重視職業(yè)教育立法的傳統(tǒng)，1982年，英國政府頒布了《農(nóng)業(yè)培訓局法》，大力加強農(nóng)民的職業(yè)教育與技能培訓。德國1964年和1973年頒布實施的《產(chǎn)業(yè)訓練法》及《就業(yè)與訓練法》，對職業(yè)教育機構的設置和管理、職業(yè)培訓的設施與質(zhì)量控制作出了制度上的明確規(guī)定。當前，盡管我國也十分重視農(nóng)民教育工作，但職業(yè)農(nóng)民教育制度仍不完善，與農(nóng)民教育相關的法律、法規(guī)不成熟，甚至沒有一部關于農(nóng)民教育的專門法律，農(nóng)民教育得不到充分的法律和政策保障。因此借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗和做法，必須加快職業(yè)農(nóng)民培育立法，以適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對職業(yè)農(nóng)民的需要。

（三）出臺政策，健全職業(yè)農(nóng)民培育支持體系

培育職業(yè)農(nóng)民，確保其扎根農(nóng)村安心務農(nóng)，根本要求是要建立健全培養(yǎng)人才、激勵人才、留住人才的良性機制，核心是要強化政策扶持，重點應從人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)扶持、技術扶持、資金扶持和社會保障扶持等方面抓起。一是要因地制宜出臺產(chǎn)業(yè)扶持政策。良好的產(chǎn)業(yè)政策是增強農(nóng)業(yè)吸引力，保障人才活力的重要基礎。必須加快探索土地流轉(zhuǎn)政策，實現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)、集約化管理、規(guī)模化經(jīng)營。二是要盡快開啟金融支持通道，設立專項基金，探索開展職業(yè)農(nóng)民信用擔保貸款、土地經(jīng)營權抵押貸款等試點。三是要強化教育培養(yǎng)政策。加大職業(yè)農(nóng)民教育培訓投入力度，構建短期技術培訓、系統(tǒng)農(nóng)業(yè)培訓和農(nóng)業(yè)職業(yè)教育互相補充的教育培訓層次，探索推動將職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)納入國家中等職業(yè)教育助學和免學費政策范疇，提高職業(yè)農(nóng)民的文化素質(zhì)。四是要積極創(chuàng)設保障扶持政策。探索將認定后未就業(yè)的職業(yè)農(nóng)民納入失業(yè)人員統(tǒng)計范疇，給予相應的失業(yè)補助；支持職業(yè)農(nóng)民參加并享受職工養(yǎng)老與醫(yī)療保險，由財政給予一定比例補貼，解決農(nóng)民職業(yè)化發(fā)展的后顧之憂。

（四）健全機制，完善職業(yè)農(nóng)民培育制度體系

充分發(fā)揮政府的主導作用，完善制度設計，履行相應職能。一是繼續(xù)完善以制度建設為主的頂層設計。頂層設計是統(tǒng)領職業(yè)農(nóng)民培育工作的“綱”，綱舉才能目張，要建立系統(tǒng)的職業(yè)農(nóng)民培育規(guī)劃，制定切實可行的培育方案，創(chuàng)新具有可操作性的培育模式，打造行得通的培育路徑，建立完善的政府支持政策，實現(xiàn)培育工作高標準起步，高規(guī)格運行，高效率推進。二是加快探索以資格準入為主的認證制度。在適度規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營領域推行農(nóng)業(yè)職業(yè)資格準入，對相關涉農(nóng)項目的申報和家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等認定中，實行準入制度，把具有一定數(shù)量的職業(yè)農(nóng)民作為前置條件，實行一票否決。三是建立職業(yè)農(nóng)民培育與學歷教育相銜接的“雙證”制度。職業(yè)農(nóng)民最典型的特征是綜合素質(zhì)高，學歷水平是衡量綜合素質(zhì)的重要標準之一，農(nóng)業(yè)部門要積極會商教育部門，按照服務產(chǎn)業(yè)、農(nóng)學結合、實用開放、方便農(nóng)民、科學規(guī)范的原則，開展“雙證”銜接試點，探索職業(yè)農(nóng)民培育與學歷教育銜接的制度設計、管理機制和具體實施辦法?？茖W設置專業(yè)課程體系，積極打造以能力培養(yǎng)為核心、突出實踐環(huán)節(jié)和彈性學制的教學方式，建立并完善以學分認定和管理制度為紐帶的職業(yè)農(nóng)民學歷教育體系。

陜西省農(nóng)業(yè)廳 楊效宏

陜西省農(nóng)業(yè)廣播電視學校 鄭振華 曹建平 李 婷