破解基層國(guó)土資源管理難題 保障國(guó)土資源可持續(xù)利用

摘要：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源所是國(guó)土資源管理的最基層單位，是國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的基礎(chǔ)，是保護(hù)基本農(nóng)田和耕地保護(hù)的前沿衛(wèi)士，是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)用和農(nóng)民建房報(bào)批工作的初步踏查等方面不可或缺的基層單位。筆者通過(guò)多年基層國(guó)土資源工作經(jīng)驗(yàn)，以國(guó)土資源管理部門職責(zé)為基礎(chǔ)，從國(guó)土資源管理的工作實(shí)踐為出發(fā)點(diǎn)，分析當(dāng)前國(guó)土資源管理面臨的實(shí)際困難和問(wèn)題并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源；基層；管理；對(duì)策

中圖分類號(hào)： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.063

十八大以來(lái)，各級(jí)國(guó)土資源管理部門認(rèn)真履行工作職責(zé)，全面推進(jìn)依法行政、資源保障能力、服務(wù)發(fā)展能力和改革創(chuàng)新能力的不斷提高，國(guó)土資源事業(yè)保持著持續(xù)健康發(fā)展的良好勢(shì)頭，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。本文對(duì)樺甸市鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國(guó)土資源所當(dāng)前存在的實(shí)際困難和問(wèn)題做簡(jiǎn)單探討。

1當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國(guó)土資源管理的困境

1.1基層人員力量薄弱，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)再培訓(xùn)難

由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土所人員少，一般不超過(guò)4人，在農(nóng)民建房呈報(bào)和執(zhí)法監(jiān)察方面，難于形成有效的分工和監(jiān)督。特別是執(zhí)法監(jiān)察和耕地保護(hù)方面，由于人員少，工作力量薄弱，影響工作的質(zhì)量。2014年動(dòng)態(tài)巡查制度建立以來(lái)，要求每周進(jìn)行一次無(wú)死角動(dòng)態(tài)巡查，但是實(shí)際工作中，很難保質(zhì)保量完成。再者，隨著國(guó)土資源管理各項(xiàng)工作已步入規(guī)范化時(shí)代，要求工作者的業(yè)務(wù)技能也需要相應(yīng)的提高。目前，基層國(guó)土所的工作人員年齡偏大，近些年一些公務(wù)員、事業(yè)編制考試并沒(méi)有把土地管理類專業(yè)作為招考資格的必要條件來(lái)審核，很難有專業(yè)人才步入國(guó)土資源管理隊(duì)伍中來(lái)，很多都是聘任制的臨時(shí)工。例如樺甸市局，9個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），基層工作人員一共27人，其中包括臨時(shí)聘任人員9人，占33%，這部分人員責(zé)任心不強(qiáng)，不通曉業(yè)務(wù)，即使經(jīng)過(guò)集中培訓(xùn)也難以得到提高。加之老員工進(jìn)取心不強(qiáng)，新科技如GPS、CAD制圖等高端科技不愿意主動(dòng)學(xué)習(xí)，縣（市、區(qū)）分局組織業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)少。這些因素都制約著基層國(guó)土所的業(yè)務(wù)發(fā)展。

1.2執(zhí)法監(jiān)察手段不硬，執(zhí)法監(jiān)察難度加大

近年來(lái)，制約基層國(guó)土資源管理的“軟肋”，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是執(zhí)法主體“多元化”，分工不合理。就樺甸市（縣級(jí)市）而言，享有行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法部門有十幾家，例如環(huán)保執(zhí)法大隊(duì)、安監(jiān)執(zhí)法大隊(duì)等等，形成大量權(quán)能交叉現(xiàn)象，造成有利可圖的執(zhí)法事項(xiàng)都爭(zhēng)相執(zhí)行，無(wú)利可沾的都互相推諉。比如，僅礦產(chǎn)資源管理一項(xiàng)，就涉及安監(jiān)、公安、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)等部門。相關(guān)職能部門往往各自為政，在執(zhí)法方面，則又存在推諉觀望現(xiàn)象。

二是利益關(guān)系“復(fù)雜化”，管理難度大。國(guó)土資源管理方面經(jīng)常與鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村小組之間業(yè)務(wù)往來(lái)比較多，需要相互之間密切配合。而在實(shí)踐工作中，由于各自利益關(guān)系造成相互之間協(xié)調(diào)比較難。部分村社干部對(duì)于少數(shù)農(nóng)民搭建臨時(shí)雞舍、牛舍、豬舍等亂占土地的現(xiàn)象隱瞞不報(bào)；少數(shù)國(guó)土干部長(zhǎng)期生活在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），在當(dāng)?shù)赜凶约旱纳钊?，有些人礙于情面或迫于人情壓力，對(duì)一些國(guó)土資源違法行為持“睜一只眼、閉一只眼”，致使國(guó)土資源違法行為得不到及時(shí)制止。

三是執(zhí)法硬件“保障差”，全覆蓋困難。以樺甸市為例，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源所都是委托執(zhí)法，這就造成了執(zhí)法人員的編制和執(zhí)法車輛在都無(wú)法真正落實(shí)。一方面，轄區(qū)面積大、交通不便，違法信息掌握滯后，管理上鞭長(zhǎng)莫及，常常充當(dāng)了“消防員”的角色。對(duì)國(guó)土資源違法行為查處是事后補(bǔ)救。另一方面，國(guó)土資源部門沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，對(duì)一些拒不配合調(diào)查、拒不停止違法行為的違法者沒(méi)有強(qiáng)制措施，造成執(zhí)法人員在案件調(diào)查取證、法律文書送達(dá)、制止等方面軟弱無(wú)力，形成“印發(fā)停工通知書不管用，強(qiáng)制執(zhí)行不敢用”的被動(dòng)局面。申請(qǐng)法院執(zhí)行，在漫長(zhǎng)的申請(qǐng)執(zhí)行過(guò)程中許多違法建筑已完工。影響了執(zhí)法效果，致使國(guó)土資源違法現(xiàn)象屢禁不止。

1.3地質(zhì)災(zāi)害形勢(shì)嚴(yán)峻，防治工作重點(diǎn)突出

近年來(lái)，隨著糧食價(jià)格穩(wěn)步提升，農(nóng)民破壞植被、毀林開(kāi)荒屢見(jiàn)不鮮。以樺甸市為例，2000年全市確定了56個(gè)地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，15年來(lái)，由于毀林開(kāi)荒的原因，擬新增加地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)多達(dá)100個(gè)，增加接近200%，地質(zhì)災(zāi)害防治工作形勢(shì)嚴(yán)峻。很多地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)治理難度大，應(yīng)用簡(jiǎn)單的工程治理難以有效地解決多年來(lái)形成的隱患，異地搬遷受到資金及其他人為因素的限制，造成現(xiàn)階段地質(zhì)防治工作僅僅停留在隱患排查及應(yīng)急避險(xiǎn)階段。有些百姓認(rèn)為災(zāi)害防治主體在政府部門，在退耕還林恢復(fù)植被過(guò)程中，一旦涉及到個(gè)人利益，無(wú)視規(guī)劃設(shè)計(jì)，不配合工作，以各種理由，各種方式人為地阻礙了防治工作。在異地搬遷過(guò)程中，個(gè)別人故意制造事端，希望從中謀利，阻礙拆遷搬遷。

1.4征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民后續(xù)上訪多

隨著城市化進(jìn)程加快，城市周邊的土地大量的被征收，失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問(wèn)題關(guān)系到農(nóng)民當(dāng)前和今后的生存和發(fā)展，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，主要有以下幾個(gè)問(wèn)題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算中，沿用產(chǎn)值乘以倍數(shù)的方法，這種簡(jiǎn)單算法，只考慮了農(nóng)業(yè)屬性，忽略了區(qū)位因素、經(jīng)濟(jì)因素和市場(chǎng)供求因素，導(dǎo)致農(nóng)民得到的補(bǔ)償份額少。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大。不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和企業(yè)用地項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差近10倍。再者，同是耕地，旱地、水田、菜田、溫室補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，同一區(qū)域、相鄰地塊差異巨大。三是安置人員資格認(rèn)證存在爭(zhēng)議。安置補(bǔ)助費(fèi)如何分配成為焦點(diǎn)，除本村人口外，還有非本村人員、空掛戶、死亡人口、二輪承包中無(wú)承包合同人員，夫妻投靠、長(zhǎng)期居住未落戶等均要求得到補(bǔ)償。四是征地補(bǔ)償不透明。有的沒(méi)有召開(kāi)村民代表大會(huì)或者社員大會(huì)，沒(méi)有充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，村社干部在征地中沒(méi)有做好宣傳解釋，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置人員名單沒(méi)有公示，有的簡(jiǎn)化征地程序縮短了時(shí)限，造成單方面意識(shí)強(qiáng)加給農(nóng)民，引起農(nóng)民不滿。

2解決的對(duì)策及建議

解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層國(guó)土資源所存在的困難和問(wèn)題的總體建議是：人員配置充足化、設(shè)施配備標(biāo)準(zhǔn)化、內(nèi)部管理制度化、規(guī)劃布局科學(xué)化、依法行政規(guī)范化的“五化”。

2.1創(chuàng)新體制機(jī)制，在人事機(jī)構(gòu)設(shè)置上有突破

一是與編制部門溝通，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源所設(shè)置上，根據(jù)轄區(qū)面積、服務(wù)人口、采（探）礦權(quán)數(shù)量、交通條件等。綜合考慮國(guó)土資源任務(wù)管理需要等，科學(xué)配備人員數(shù)量，編制人數(shù)為3～5名。有條件的地區(qū)可以片區(qū)為基礎(chǔ)，成立跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的國(guó)土資源中心所（分局），編制在10人以上。二是在招考公務(wù)員或者事業(yè)單位人員時(shí)，優(yōu)先考慮土地資源、礦產(chǎn)等專業(yè)人員?？h級(jí)局應(yīng)建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所系統(tǒng)培訓(xùn)，要建立學(xué)習(xí)制度，制定學(xué)習(xí)計(jì)劃，結(jié)合不同的學(xué)習(xí)內(nèi)容和目的采取短期培訓(xùn)。提升基層崗位人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

2.2夯實(shí)執(zhí)法基礎(chǔ)，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面有提高

標(biāo)準(zhǔn)化站所建設(shè)以來(lái)，各基層站所的辦公設(shè)施基本完善。辦公電腦、打印機(jī)、掃描儀等配備齊全。但是還需要現(xiàn)代化的執(zhí)法設(shè)備輔助執(zhí)法監(jiān)察工作，比如執(zhí)法記錄儀、GPS、照相機(jī)等，有的涉密軟件需要獨(dú)立安裝到單獨(dú)一臺(tái)電腦上，這都需要進(jìn)一步完善。2014年以后，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所實(shí)行土地（礦產(chǎn)）監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查一周全覆蓋一次。除配備必要的執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查車輛、裝備外，還應(yīng)當(dāng)為全體執(zhí)法人員購(gòu)買人身保險(xiǎn)，實(shí)行執(zhí)法監(jiān)察動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任落實(shí)情況與執(zhí)法人員巡查補(bǔ)助掛鉤結(jié)合的政策。

2.3加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，在規(guī)范化執(zhí)法方面有成效

一是嚴(yán)格執(zhí)行廉政規(guī)定，縣局與基層國(guó)土資源所簽訂《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任狀》，在黨員干部中開(kāi)展要政治上清醒、要勤政廉潔、要令行禁止、要求真務(wù)實(shí)活動(dòng)。二是執(zhí)法辦案工作規(guī)范化，建立執(zhí)法辦案長(zhǎng)效機(jī)制。制定《案件辦理流程》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所工作職責(zé)》、《檔案管理制度》等系列文件，進(jìn)一步細(xì)化和拓展各項(xiàng)制度，確保執(zhí)法人員全面依法履行職責(zé)。三是在依法行政和執(zhí)法監(jiān)察過(guò)程中，進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法取證工作，保障執(zhí)法人員依法履行職責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法源頭管理，有效減少涉地涉礦信訪、投訴，維護(hù)當(dāng)事人及執(zhí)法人員合法權(quán)益。

2.4做好服務(wù)地方，在助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展中做參謀

在用地供需方面：處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，按照“有保有壓”的要求，突出供地的針對(duì)性?！坝斜！?，就是要優(yōu)先保證有利于加快發(fā)展、有利于城市建設(shè)、有利于支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)用地需求，切實(shí)做好資源供給。簡(jiǎn)單的說(shuō)就是圍繞縣鄉(xiāng)兩級(jí)招商引資重點(diǎn)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，自覺(jué)服務(wù)，在規(guī)劃調(diào)整和用地計(jì)劃方面提前謀劃，提前介入，做好用地保障，幫助企業(yè)解決用地難題?！坝袎骸?，就是要把違法占地的勢(shì)頭壓下去，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降、用途不變，嚴(yán)格用地審批，強(qiáng)化批后監(jiān)督，堅(jiān)守基本農(nóng)田這條“生命線”；在服務(wù)新農(nóng)民建設(shè)方面和控制宅基地規(guī)模方面，以村鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，切實(shí)改變居民點(diǎn)布局分散、土地利用率低的局面。在礦產(chǎn)資源保護(hù)方面：一方面從全面排查人手，及時(shí)查處越界開(kāi)采、非法采礦等違法行為，確保礦產(chǎn)資源有序開(kāi)發(fā)和科學(xué)合理利用。另一方面要建立礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度，明確治理責(zé)任，嚴(yán)格按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)”的原則進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境治理，保證治理資金和治理措施落實(shí)到位。

2.5協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，在保護(hù)資源上更嚴(yán)格規(guī)范

針對(duì)現(xiàn)階段國(guó)土監(jiān)察實(shí)踐中存在著“三個(gè)難”：查處難、制止難、執(zhí)行難的問(wèn)題。各縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度。一是縣級(jí)政府從行政角度要出臺(tái)關(guān)于利用違法用地違法建設(shè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的有關(guān)文件。例如：供水、供電、工商、環(huán)保、消防、食品藥品監(jiān)督等管理部門在辦理供水、供電、工商登記等相關(guān)手續(xù)時(shí)，要查驗(yàn)申請(qǐng)單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的相關(guān)資料，不能提供合法有效產(chǎn)權(quán)證明文件或者合法租賃手續(xù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，不得辦理相關(guān)手續(xù)；二是縣級(jí)政府從司法角度要出臺(tái)下發(fā)關(guān)于國(guó)土資源違法犯罪案件查處加強(qiáng)協(xié)作的辦案的文件。明確查處案件中，國(guó)土、檢查、公安、檢察機(jī)關(guān)等職責(zé)，對(duì)在查處案件的過(guò)程中如何配合作了明確的規(guī)定。同時(shí)建立了違法犯罪案件聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)發(fā)生的國(guó)土資源違法犯罪案件情況，互通信息，研究討論疑難、復(fù)雜違法犯罪案件的調(diào)查取證和定性等事項(xiàng)；三是建立違法用地實(shí)施抄告制度。國(guó)土部門對(duì)發(fā)現(xiàn)有違法用地行為的，應(yīng)及時(shí)向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府匯報(bào)。對(duì)經(jīng)制止仍不停止違法行為、拒不恢復(fù)土地原狀的，國(guó)土部門必須依照相關(guān)規(guī)定，及時(shí)向工商、供電、供水等相關(guān)部門發(fā)出《違法用地違法建設(shè)抄告單》，并抄送監(jiān)察部門和當(dāng)?shù)卣?。各相關(guān)部門在接到抄告單后，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定在五個(gè)工作日內(nèi)采取相應(yīng)的停水、停電、停辦、停貸等有效措施，并在十個(gè)工作日內(nèi)將落實(shí)情況以書面形式反饋。監(jiān)察部門對(duì)未按時(shí)按規(guī)定采取相應(yīng)有效措施的，予以跟蹤督辦。對(duì)未按督辦意見(jiàn)予以落實(shí)的，予以嚴(yán)肅查處；四是在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管方面，進(jìn)一步建立健全礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)監(jiān)管責(zé)任體系和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成公安、安監(jiān)、工商、國(guó)土等多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)查處、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)移交的快速反應(yīng)機(jī)制，確保礦業(yè)秩序的穩(wěn)定。

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作者簡(jiǎn)介：張旭，本科學(xué)歷，樺甸市國(guó)土資源局，助理工程師，研究方向：土地資源管理。