地方立法中的“教授身影”

劉文暉

近年來，各地為推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量，采取了多種有效途徑。其中，廣東省人大常委會在本地高校建立“立法基地”的探索，為地方立法帶來了新的活力。

暨南大學(xué)法學(xué)院教授劉文靜，已經(jīng)接連幾個(gè)寒暑假都處在持續(xù)工作的狀態(tài)。“每個(gè)月也就能休息一兩天吧，沒辦法，手里的活兒太多，不能推也推不出去?！?/p>

劉文靜所說的“推不出去的事”，就是參與地方的立法工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在廣東省的許多高校法學(xué)院，像劉文靜這樣業(yè)余時(shí)間放棄外面的“小利”，參與地方立法工作的教師有近百人。

悄悄發(fā)生的改變

高校法學(xué)院的教師一直令人羨慕。平日在課堂傳道授業(yè)，業(yè)余時(shí)間兼職做律師，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還可以改善生活質(zhì)量。然而，近兩年，在廣東省的一些高校，這種現(xiàn)象正在悄悄地發(fā)生改變。

“法學(xué)院的教師參加地方立法工作不是新鮮事，尤其是憲法、行政法學(xué)科的老師，多年以來都在以各種形式為省、市立法和行政決策提供意見。如果說之前高校與政府合作是分散型的，現(xiàn)在則已進(jìn)入集約化的階段?！眲⑽撵o說。

2013年5月，是一個(gè)進(jìn)入合作、進(jìn)行集約化階段的時(shí)間點(diǎn)。廣東省人大常委會與中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)、廣州大學(xué)、廣東海洋大學(xué)、嘉應(yīng)學(xué)院、韓山師范學(xué)院、韶關(guān)學(xué)院等9所高校分別簽署合作協(xié)議，成立了廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地（下稱“立法基地”）。

廣東省人大常委會法制工作委員會主任王波，如此介紹立法基地成立的背景：“廣東省部分高校法學(xué)學(xué)科較強(qiáng)，為了發(fā)揮高校專業(yè)人才聚集，智力資源豐富的優(yōu)勢，為地方立法提供服務(wù)和支持，省人大常委會在對設(shè)有法學(xué)院或法律系的省內(nèi)高校進(jìn)行實(shí)地考察和全面評估的基礎(chǔ)上，最終決定與9所高校合作組建立法基地?！?/p>

據(jù)王波介紹，立法基地的主要任務(wù)有：受委托起草地方性草案專家建議稿；對法規(guī)草案提出修改意見或建議；開展地方立法論證；開展法規(guī)表決前評估；開展地方立法理論研究等?！盀榇_?；匕凑粘Ｎ瘯⒎üぷ鞑渴穑诶眄樃黜?xiàng)工作制度的前提下，省人大常委會提出了‘定項(xiàng)目、定人員、定進(jìn)度的要求。令人欣慰的是，教師們不僅參與的積極性很高，而且工作完成得也很出色?！?/p>

據(jù)廣東省人大常委會提供的一份資料顯示，截至2015年9月，9個(gè)基地承擔(dān)了包括《廣東省信訪條例》《廣東省社會條例》《廣東省電梯使用安全條例》等17項(xiàng)地方性法規(guī)建議稿起草任務(wù)，為《廣東省企業(yè)集體合同條例》《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》等41部法規(guī)草案提供了500余份修改意見、表決前評估報(bào)告及調(diào)研報(bào)告，大多數(shù)立法建議得到了不同程度的采納。

加強(qiáng)宣傳是貫徹實(shí)施新法規(guī)的一個(gè)重要方式。在這方面，立法基地具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。2015年5月至6月間，為了貫徹實(shí)施《廣東省信訪條例》，該省人大常委會抽調(diào)9個(gè)基地的62名教授參加對口12個(gè)市的宣講工作，為該條例的貫徹實(shí)施營造了良好的氛圍。

“修改后的立法法最大的亮點(diǎn)之一，是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。廣東省設(shè)區(qū)的市的數(shù)量是全國最多的，立法活動(dòng)將趨于多元、復(fù)雜，借助高校的資源優(yōu)勢，是通過民主立法，促進(jìn)科學(xué)立法的一個(gè)創(chuàng)新舉措，為廣東省的立法工作帶來新的活力?！蓖醪ㄕf。

最大限度對合法性負(fù)責(zé)

“相對于職能部門和其他科研機(jī)構(gòu)，兼具專業(yè)性與獨(dú)立性，是以智庫形式集體參與立法實(shí)踐的高校教師最大的優(yōu)勢。我們所要做的就是，以最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)精神，來最大限度地保障所提出的建議的合法性?！眲⑽撵o說。

這一點(diǎn)，幾乎是所有參與其中的教師們的共識。

廣東省人大常委會的每一部地方性法規(guī)草案都要向各立法基地至少征求兩輪意見，然后再請基地提交表決前的評估報(bào)告（相當(dāng)于第三次征求意見）。

“這些程序都是動(dòng)真格的，絕不是走過場。”暨南大學(xué)80后青年教師邱新曾多次參加《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》征求意見論證會。“當(dāng)時(shí)有人提出鑒于城市空氣污染的嚴(yán)重現(xiàn)狀，建議條例應(yīng)禁止排放標(biāo)準(zhǔn)較低的黃標(biāo)車上路。暨大基地提出，黃標(biāo)車購買年代較早，當(dāng)時(shí)國家對機(jī)動(dòng)車的排放標(biāo)準(zhǔn)要求低，但也是檢測合格的車輛，如果因?yàn)楝F(xiàn)在國家提高了排放標(biāo)準(zhǔn)，就一刀切取締黃標(biāo)車，是對車主物權(quán)的剝奪，不符合‘法不溯及既往的原則和物權(quán)法的精神。最后，立法機(jī)關(guān)采納了我們的建議，只是對黃標(biāo)車作出不予辦理注冊登記或者遷入手續(xù)的相關(guān)限制?！?/p>

劉文靜講了一件“做到最大限度的合法性”的故事。2013年10月，《廣東省行政審批監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》向各基地征求意見。2013年11月5日，暨南大學(xué)基地提交了第一份書面意見，提出行政審批與行政許可概念有本質(zhì)的區(qū)別，不宜將行政許可和“非許可審批”事項(xiàng)放在同一部法規(guī)中立法；2013年12月29日，又提交了第二份書面意見，指出草案征求意見稿與其上位法《中華人民共和國行政許可法》和國務(wù)院逐步減少和取消行政審批的相關(guān)精神直接沖突；2014年3月12日，提交了第三份意見，再次強(qiáng)調(diào)，如果讓本來應(yīng)當(dāng)逐步取消和調(diào)整的非行政許可審批事項(xiàng)，憑借本條例而取得“合法地位”，與國家行政審批改革的走向相悖。

在該條例提交表決前，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》，再次強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)、各部門要抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項(xiàng)目的落實(shí)和銜接工作，并切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”。暨南大學(xué)基地的建議與國務(wù)院的精神是一致的，廣東省人大常委會及時(shí)作出反應(yīng)，對草案稿的名稱和相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改。這部法規(guī)最終修改為《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》，于2014年5月通過，為廣東省規(guī)范行政許可制度、促進(jìn)行政審批改革提供了地方立法依據(jù)。

“意見被采納，成就感只是瞬間。學(xué)者憑著自己對法律的理解而做了應(yīng)該做的事，說實(shí)話沒什么可值得夸耀的。立法機(jī)關(guān)對待不同意見的開放態(tài)度，這是對法治精神的真正到位的理解和貫徹?！眲⑽撵o說。

給高校帶來的生長力

基地教師的活躍工作為地方立法帶來活力的同時(shí)，也為高校校園帶來蓬勃的生長力。

立法基地落戶高校，華南理工大學(xué)法學(xué)院副院長夏正林教授用“沖擊”這個(gè)詞說明法學(xué)院從教學(xué)科研和人才培養(yǎng)多個(gè)方面發(fā)生的變化。

“教師面臨的挑戰(zhàn)最大。以前老師都是‘自己玩，教學(xué)著書做自己的學(xué)問?，F(xiàn)在要參與地方立法工作，專業(yè)水平怎么樣，政策水平如何，調(diào)研能力強(qiáng)不強(qiáng)，對國情民意了解得透不透，每個(gè)教師都會對自己做一個(gè)綜合性的考量，欠缺的部分就是提升的空間，在這個(gè)過程中，教師們各方面的能力都有很大提高?！毕恼终f。

高軒副教授是暨南大學(xué)法學(xué)院“立法學(xué)”課程的任課教師?！耙郧斑@門課講起來很枯燥，紙上談兵?，F(xiàn)在我手里鮮活的素材一把一把的，自己講得輕松生動(dòng)，學(xué)生也愛聽?！?/p>

“法學(xué)是一門應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科，而現(xiàn)在法學(xué)院的教師基本上都是出了校門就進(jìn)校門，只熟悉教科書里的案例，對真實(shí)世界里的法律問題知之甚少，比如法律是如何生成的，如何運(yùn)作的，以及其背后復(fù)雜的背景，只有親身經(jīng)歷才有體會?，F(xiàn)在立法基地的工作對青年教師來說，也是一個(gè)補(bǔ)課的過程。教師接地氣，學(xué)生才不至于摸來摸去都摸不到真正的問題。”邱新說。

方雅然，暨南大學(xué)行政法專業(yè)的研究生。2015年5月，她加入其導(dǎo)師參與的《廣州市海上絲綢之路史跡保護(hù)規(guī)定》的起草制定工作?！皬乃鸭Y料到實(shí)地調(diào)研，參與專家研討會、意見征詢會，我目睹了行政機(jī)關(guān)與相對人利益博弈的過程，深刻地體會到制定機(jī)關(guān)與課題組在地方立法工作中的細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度。通過參與地方立法課題，也為我的研究生畢業(yè)論文選題提供了嶄新的視角和最具說服力的研究資源?！?/p>

“高校參與立法實(shí)踐工作，讓我們看到，以司法為中心的法學(xué)教育已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)階段依法治國的需要。法治社會首先要立法，但立法不是由立法機(jī)關(guān)說了算，必須由大家參與，然后大家去執(zhí)行。如果不去培養(yǎng)專門的立法人才，只培養(yǎng)執(zhí)行的人，不知道怎么立法，你出去就執(zhí)不好法。”王波說。

可持續(xù)發(fā)展的隱憂

幾年來，廣東省9個(gè)立法基地工作開展得風(fēng)生水起，成效明顯。不過，在2015年12月底暨南大學(xué)舉辦的“地方立法與法治”智庫研討會上，一些教師也對基地的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)出不同程度的擔(dān)心。

在9個(gè)基地中，廣州外經(jīng)貿(mào)大學(xué)基地運(yùn)作最“正規(guī)”：配備5名專職研究人員和1名行政秘書，有相應(yīng)的辦公設(shè)施和配套經(jīng)費(fèi)，專門機(jī)構(gòu)、專職人員和專門經(jīng)費(fèi)保障了基地的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但“人財(cái)物吃力運(yùn)轉(zhuǎn)”是其他幾個(gè)基地目前不得不面對的現(xiàn)狀。

“基地的工作意義不言而喻，但的確也牽扯了教師很大一部分精力，在教學(xué)和科研任務(wù)不減的情況下，許多人不是滿負(fù)荷運(yùn)作而是超負(fù)荷運(yùn)作?！眲⑽撵o說。

現(xiàn)行的教師考核評價(jià)機(jī)制也讓參與基地工作的教師們很困惑：參與立法工作并不能算入他們業(yè)務(wù)考核的“加分”范圍。事實(shí)上，接受立法機(jī)關(guān)委托進(jìn)行專家建議稿的起草，或者為地方立法提出有效的建議，是真正的學(xué)以致用——直接影響法治建設(shè)；與在“核心期刊”發(fā)表學(xué)術(shù)論文相比，二者的價(jià)值如何衡量？

“在一個(gè)學(xué)校的科研評價(jià)中，如果說一個(gè)研究機(jī)構(gòu)相關(guān)的學(xué)者參加了法律專家建議稿的起草工作，或者受邀參加法律草案的起草咨詢會發(fā)表咨詢意見，為什么不能和在頂尖刊物發(fā)表文章予以同樣對待？”長期參與立法實(shí)踐的中國人民大學(xué)王軼教授給出了他的質(zhì)疑。

科研基金的定位和使用，也讓各個(gè)基地負(fù)責(zé)人頭疼：基地增加了老師的工作量，報(bào)酬怎么給？現(xiàn)在所有科研基金都必須拿發(fā)票來報(bào)銷。如果只是查資料寫建議和報(bào)告，那么花費(fèi)的物質(zhì)成本是多少呢？

王軼教授還有一個(gè)身份，是中國人民大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長。王軼認(rèn)為，新的形勢下大學(xué)想更好地發(fā)揮“智庫”功能，面臨著機(jī)制創(chuàng)新的問題。中國人民大學(xué)的辦法是通過整合全校各院系的力量，設(shè)立了“國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院”。這個(gè)機(jī)構(gòu)有專門的編制，設(shè)立以科研為主型的崗位，同時(shí)招聘專門的行政人員來推動(dòng)其日常運(yùn)轉(zhuǎn)。“人財(cái)物都落實(shí)，工作就好開展了?！?/p>

2015年，在地方立法基地工作中作出了突出成績的暨南大學(xué)法學(xué)院，以“地方立法與法治智庫”的名義得到了學(xué)校的直接支持。

智庫的發(fā)展帶來“滾雪球”的效應(yīng)。據(jù)悉，2015年底，廣東省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室又與暨南大學(xué)簽訂了“法治廣東智庫”的共建協(xié)議。學(xué)校、學(xué)院和老師們肩上的擔(dān)子更重了，智庫負(fù)責(zé)人對“可持續(xù)發(fā)展”的擔(dān)憂也更多了。該校校長胡軍表示，學(xué)校今后還會加大對法治型智庫的支持力度。

“科研經(jīng)費(fèi)的籌措、使用機(jī)制，以及教師的考評機(jī)制，也應(yīng)該通過立法的形式加以明確，讓教師的智力投入通過合規(guī)合法的形式得到承認(rèn)，這樣，高校服務(wù)社會的功能才會有持續(xù)發(fā)展的源動(dòng)力。”暨南大學(xué)社科處處長潘啟亮的這番話，讓參與智庫討論的各個(gè)立法基地的老師們備受鼓舞。