地方立法中的“教授身影”

劉文暉

近年來，各地為推進科學立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量，采取了多種有效途徑。其中，廣東省人大常委會在本地高校建立“立法基地”的探索，為地方立法帶來了新的活力。

暨南大學法學院教授劉文靜，已經(jīng)接連幾個寒暑假都處在持續(xù)工作的狀態(tài)。“每個月也就能休息一兩天吧，沒辦法，手里的活兒太多，不能推也推不出去?！?/p>

劉文靜所說的“推不出去的事”，就是參與地方的立法工作。據(jù)統(tǒng)計，在廣東省的許多高校法學院，像劉文靜這樣業(yè)余時間放棄外面的“小利”，參與地方立法工作的教師有近百人。

悄悄發(fā)生的改變

高校法學院的教師一直令人羨慕。平日在課堂傳道授業(yè)，業(yè)余時間兼職做律師，積累實踐經(jīng)驗的同時，還可以改善生活質(zhì)量。然而，近兩年，在廣東省的一些高校，這種現(xiàn)象正在悄悄地發(fā)生改變。

“法學院的教師參加地方立法工作不是新鮮事，尤其是憲法、行政法學科的老師，多年以來都在以各種形式為省、市立法和行政決策提供意見。如果說之前高校與政府合作是分散型的，現(xiàn)在則已進入集約化的階段。”劉文靜說。

2013年5月，是一個進入合作、進行集約化階段的時間點。廣東省人大常委會與中山大學、華南理工大學、暨南大學、廣東外語外貿(mào)大學、廣州大學、廣東海洋大學、嘉應學院、韓山師范學院、韶關學院等9所高校分別簽署合作協(xié)議，成立了廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地（下稱“立法基地”）。

廣東省人大常委會法制工作委員會主任王波，如此介紹立法基地成立的背景：“廣東省部分高校法學學科較強，為了發(fā)揮高校專業(yè)人才聚集，智力資源豐富的優(yōu)勢，為地方立法提供服務和支持，省人大常委會在對設有法學院或法律系的省內(nèi)高校進行實地考察和全面評估的基礎上，最終決定與9所高校合作組建立法基地?！?/p>

據(jù)王波介紹，立法基地的主要任務有：受委托起草地方性草案專家建議稿；對法規(guī)草案提出修改意見或建議；開展地方立法論證；開展法規(guī)表決前評估；開展地方立法理論研究等?！盀榇_?；匕凑粘Ｎ瘯⒎üぷ鞑渴?，在理順各項工作制度的前提下，省人大常委會提出了‘定項目、定人員、定進度的要求。令人欣慰的是，教師們不僅參與的積極性很高，而且工作完成得也很出色。”

據(jù)廣東省人大常委會提供的一份資料顯示，截至2015年9月，9個基地承擔了包括《廣東省信訪條例》《廣東省社會條例》《廣東省電梯使用安全條例》等17項地方性法規(guī)建議稿起草任務，為《廣東省企業(yè)集體合同條例》《廣東省環(huán)境保護條例》《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》等41部法規(guī)草案提供了500余份修改意見、表決前評估報告及調(diào)研報告，大多數(shù)立法建議得到了不同程度的采納。

加強宣傳是貫徹實施新法規(guī)的一個重要方式。在這方面，立法基地具有得天獨厚的優(yōu)勢。2015年5月至6月間，為了貫徹實施《廣東省信訪條例》，該省人大常委會抽調(diào)9個基地的62名教授參加對口12個市的宣講工作，為該條例的貫徹實施營造了良好的氛圍。

“修改后的立法法最大的亮點之一，是賦予所有設區(qū)的市地方立法權。廣東省設區(qū)的市的數(shù)量是全國最多的，立法活動將趨于多元、復雜，借助高校的資源優(yōu)勢，是通過民主立法，促進科學立法的一個創(chuàng)新舉措，為廣東省的立法工作帶來新的活力?！蓖醪ㄕf。

最大限度對合法性負責

“相對于職能部門和其他科研機構，兼具專業(yè)性與獨立性，是以智庫形式集體參與立法實踐的高校教師最大的優(yōu)勢。我們所要做的就是，以最嚴謹?shù)膶I(yè)精神，來最大限度地保障所提出的建議的合法性?！眲⑽撵o說。

這一點，幾乎是所有參與其中的教師們的共識。

廣東省人大常委會的每一部地方性法規(guī)草案都要向各立法基地至少征求兩輪意見，然后再請基地提交表決前的評估報告（相當于第三次征求意見）。

“這些程序都是動真格的，絕不是走過場?！濒吣洗髮W80后青年教師邱新曾多次參加《廣東省環(huán)境保護條例》征求意見論證會?！爱敃r有人提出鑒于城市空氣污染的嚴重現(xiàn)狀，建議條例應禁止排放標準較低的黃標車上路。暨大基地提出，黃標車購買年代較早，當時國家對機動車的排放標準要求低，但也是檢測合格的車輛，如果因為現(xiàn)在國家提高了排放標準，就一刀切取締黃標車，是對車主物權的剝奪，不符合‘法不溯及既往的原則和物權法的精神。最后，立法機關采納了我們的建議，只是對黃標車作出不予辦理注冊登記或者遷入手續(xù)的相關限制?！?/p>

劉文靜講了一件“做到最大限度的合法性”的故事。2013年10月，《廣東省行政審批監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》向各基地征求意見。2013年11月5日，暨南大學基地提交了第一份書面意見，提出行政審批與行政許可概念有本質(zhì)的區(qū)別，不宜將行政許可和“非許可審批”事項放在同一部法規(guī)中立法；2013年12月29日，又提交了第二份書面意見，指出草案征求意見稿與其上位法《中華人民共和國行政許可法》和國務院逐步減少和取消行政審批的相關精神直接沖突；2014年3月12日，提交了第三份意見，再次強調(diào)，如果讓本來應當逐步取消和調(diào)整的非行政許可審批事項，憑借本條例而取得“合法地位”，與國家行政審批改革的走向相悖。

在該條例提交表決前，國務院發(fā)布了《關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，再次強調(diào)“各地區(qū)、各部門要抓緊做好取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，并切實加強事中事后監(jiān)管”。暨南大學基地的建議與國務院的精神是一致的，廣東省人大常委會及時作出反應，對草案稿的名稱和相關內(nèi)容進行修改。這部法規(guī)最終修改為《廣東省行政許可監(jiān)督管理條例》，于2014年5月通過，為廣東省規(guī)范行政許可制度、促進行政審批改革提供了地方立法依據(jù)。

“意見被采納，成就感只是瞬間。學者憑著自己對法律的理解而做了應該做的事，說實話沒什么可值得夸耀的。立法機關對待不同意見的開放態(tài)度，這是對法治精神的真正到位的理解和貫徹?！眲⑽撵o說。

給高校帶來的生長力

基地教師的活躍工作為地方立法帶來活力的同時，也為高校校園帶來蓬勃的生長力。

立法基地落戶高校，華南理工大學法學院副院長夏正林教授用“沖擊”這個詞說明法學院從教學科研和人才培養(yǎng)多個方面發(fā)生的變化。

“教師面臨的挑戰(zhàn)最大。以前老師都是‘自己玩，教學著書做自己的學問?，F(xiàn)在要參與地方立法工作，專業(yè)水平怎么樣，政策水平如何，調(diào)研能力強不強，對國情民意了解得透不透，每個教師都會對自己做一個綜合性的考量，欠缺的部分就是提升的空間，在這個過程中，教師們各方面的能力都有很大提高?！毕恼终f。

高軒副教授是暨南大學法學院“立法學”課程的任課教師?！耙郧斑@門課講起來很枯燥，紙上談兵?，F(xiàn)在我手里鮮活的素材一把一把的，自己講得輕松生動，學生也愛聽?！?/p>

“法學是一門應用性很強的學科，而現(xiàn)在法學院的教師基本上都是出了校門就進校門，只熟悉教科書里的案例，對真實世界里的法律問題知之甚少，比如法律是如何生成的，如何運作的，以及其背后復雜的背景，只有親身經(jīng)歷才有體會。現(xiàn)在立法基地的工作對青年教師來說，也是一個補課的過程。教師接地氣，學生才不至于摸來摸去都摸不到真正的問題?！鼻裥抡f。

方雅然，暨南大學行政法專業(yè)的研究生。2015年5月，她加入其導師參與的《廣州市海上絲綢之路史跡保護規(guī)定》的起草制定工作?！皬乃鸭Y料到實地調(diào)研，參與專家研討會、意見征詢會，我目睹了行政機關與相對人利益博弈的過程，深刻地體會到制定機關與課題組在地方立法工作中的細致和嚴謹?shù)膽B(tài)度。通過參與地方立法課題，也為我的研究生畢業(yè)論文選題提供了嶄新的視角和最具說服力的研究資源?！?/p>

“高校參與立法實踐工作，讓我們看到，以司法為中心的法學教育已經(jīng)不適應現(xiàn)階段依法治國的需要。法治社會首先要立法，但立法不是由立法機關說了算，必須由大家參與，然后大家去執(zhí)行。如果不去培養(yǎng)專門的立法人才，只培養(yǎng)執(zhí)行的人，不知道怎么立法，你出去就執(zhí)不好法。”王波說。

可持續(xù)發(fā)展的隱憂

幾年來，廣東省9個立法基地工作開展得風生水起，成效明顯。不過，在2015年12月底暨南大學舉辦的“地方立法與法治”智庫研討會上，一些教師也對基地的可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)出不同程度的擔心。

在9個基地中，廣州外經(jīng)貿(mào)大學基地運作最“正規(guī)”：配備5名專職研究人員和1名行政秘書，有相應的辦公設施和配套經(jīng)費，專門機構、專職人員和專門經(jīng)費保障了基地的正常運轉(zhuǎn)。但“人財物吃力運轉(zhuǎn)”是其他幾個基地目前不得不面對的現(xiàn)狀。

“基地的工作意義不言而喻，但的確也牽扯了教師很大一部分精力，在教學和科研任務不減的情況下，許多人不是滿負荷運作而是超負荷運作?！眲⑽撵o說。

現(xiàn)行的教師考核評價機制也讓參與基地工作的教師們很困惑：參與立法工作并不能算入他們業(yè)務考核的“加分”范圍。事實上，接受立法機關委托進行專家建議稿的起草，或者為地方立法提出有效的建議，是真正的學以致用——直接影響法治建設；與在“核心期刊”發(fā)表學術論文相比，二者的價值如何衡量？

“在一個學校的科研評價中，如果說一個研究機構相關的學者參加了法律專家建議稿的起草工作，或者受邀參加法律草案的起草咨詢會發(fā)表咨詢意見，為什么不能和在頂尖刊物發(fā)表文章予以同樣對待？”長期參與立法實踐的中國人民大學王軼教授給出了他的質(zhì)疑。

科研基金的定位和使用，也讓各個基地負責人頭疼：基地增加了老師的工作量，報酬怎么給？現(xiàn)在所有科研基金都必須拿發(fā)票來報銷。如果只是查資料寫建議和報告，那么花費的物質(zhì)成本是多少呢？

王軼教授還有一個身份，是中國人民大學發(fā)展規(guī)劃處處長。王軼認為，新的形勢下大學想更好地發(fā)揮“智庫”功能，面臨著機制創(chuàng)新的問題。中國人民大學的辦法是通過整合全校各院系的力量，設立了“國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院”。這個機構有專門的編制，設立以科研為主型的崗位，同時招聘專門的行政人員來推動其日常運轉(zhuǎn)。“人財物都落實，工作就好開展了。”

2015年，在地方立法基地工作中作出了突出成績的暨南大學法學院，以“地方立法與法治智庫”的名義得到了學校的直接支持。

智庫的發(fā)展帶來“滾雪球”的效應。據(jù)悉，2015年底，廣東省依法治省領導小組辦公室又與暨南大學簽訂了“法治廣東智庫”的共建協(xié)議。學校、學院和老師們肩上的擔子更重了，智庫負責人對“可持續(xù)發(fā)展”的擔憂也更多了。該校校長胡軍表示，學校今后還會加大對法治型智庫的支持力度。

“科研經(jīng)費的籌措、使用機制，以及教師的考評機制，也應該通過立法的形式加以明確，讓教師的智力投入通過合規(guī)合法的形式得到承認，這樣，高校服務社會的功能才會有持續(xù)發(fā)展的源動力。”暨南大學社科處處長潘啟亮的這番話，讓參與智庫討論的各個立法基地的老師們備受鼓舞。