打造法治政府“升級(jí)版”

2015年12月底，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。這是中央首次以“法治政府”名義作出的專門文件，被視為中國法治政府建設(shè)的一件大事?！毒V要》對(duì)中國法治政府建設(shè)具有什么樣的意義？法治政府建設(shè)下一步該如何發(fā)展？

自2004年國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》后，開始了“法治政府”建設(shè)，首次提出要用10年左右時(shí)間基本建成法治政府的目標(biāo)。這一計(jì)劃時(shí)間如今已經(jīng)到期。同時(shí)，黨的十八大，十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)“全面依法治國”提出了明確要求，并作出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。

在這關(guān)鍵點(diǎn)上，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，明確地在標(biāo)題中提出“法治政府”，并對(duì)未來5年法治政府的目標(biāo)、衡量標(biāo)準(zhǔn)、保障措施等做出了規(guī)定。

由此可見，此次《綱要》的出臺(tái)不僅具有歷時(shí)性的、階段性的意義，也具有整體性、規(guī)劃性的戰(zhàn)略意義。這對(duì)我國未來5年全面開展法治政府建設(shè)具有重要意義，是一份綱領(lǐng)性文件，也意味著中國法治政府建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

老百姓對(duì)政府的期待

□讓老百姓滿意的政府應(yīng)該是什么樣的？《綱要》強(qiáng)調(diào)的法治政府的指標(biāo)和內(nèi)容是否能滿足這一期待？

■老百姓的第一個(gè)期待，是對(duì)政府職能和權(quán)限要有所要求，比如政府的職能設(shè)置要科學(xué)，政府行使的權(quán)力和責(zé)任要法定，用立法的方式明確政府的職能和權(quán)責(zé)范圍。老百姓希望的政府不是萬能政府，也不是全能政府，更不是沒有權(quán)力邊界的政府，而是一個(gè)依法行政的政府，所有活動(dòng)都應(yīng)該納入法治軌道。

第二個(gè)期待是希望政府在實(shí)施執(zhí)行法律時(shí)，能夠嚴(yán)格、規(guī)范、文明、公開、公正。老百姓希望看到一個(gè)透明的、規(guī)范的政府權(quán)力運(yùn)行過程，能夠公平公正地對(duì)待每一個(gè)老百姓。

第三個(gè)期待是廉潔。政府現(xiàn)在反腐敗，目的是為了規(guī)范政府的權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。如果政府不廉潔，百姓一定會(huì)不滿意，并會(huì)質(zhì)疑它的合法性和公信力。十八大以來，我們?cè)诜锤瘮》矫娌扇×艘幌盗写胧?，已形成了不敢腐的局面，下一步是形成不能腐、不想腐的局面?/p>

此外，老百姓還希望政府是一個(gè)高效率的政府。政府如果不作為、慢作為，不履行政府職責(zé)，特別是不提供應(yīng)有的公共服務(wù)職能，老百姓自然就會(huì)對(duì)政府有質(zhì)疑。

同時(shí)，老百姓還強(qiáng)調(diào)政府必須是守法誠信的政府，不能出爾反爾，變來變?nèi)?。只有政府講誠信，社會(huì)才能講誠信。這次《綱要》再次重申了對(duì)法治政府的定義：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。應(yīng)該說，這是和老百姓的期待相契合的。

□為實(shí)現(xiàn)2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，《綱要》將發(fā)揮什么作用？

■法治政府建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了10多年，無論是制度建設(shè)、法律法規(guī)的實(shí)施，以及依法行政觀念、能力的提升方面，都積累了一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一些成果，但也存在一些問題。比如，制度還不完備，雖然有了依法行政的制度體系，但有些領(lǐng)域的制度還不完善；法律的執(zhí)行、實(shí)施也還存在比較明顯的問題，甚至可以說是依法行政、法治政府建設(shè)的一個(gè)短板；政府在預(yù)防、化解和處置社會(huì)矛盾方面，還沒有非常成熟的制度體系，也沒有很豐富的經(jīng)驗(yàn)；依法行政的觀念不強(qiáng)，意識(shí)不強(qiáng)，運(yùn)用法治思維、法治方式的能力不強(qiáng)。這一系列問題都需要在下一步解決，而解決每個(gè)問題，都需要具體的制度安排。

這次《綱要》就是堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，是建設(shè)法治政府的時(shí)間表、路線圖。要把法治政府建設(shè)過程中的這些問題，在五年之內(nèi)逐一得以解決，最終實(shí)現(xiàn)基本建成法治政府的目標(biāo)。

以法治的方式來運(yùn)行政府

□十八大以來，中央高層一直強(qiáng)調(diào)重大改革要于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。具體到法治政府建設(shè)，應(yīng)該體現(xiàn)在哪些方面？

■這就要求政府出臺(tái)的所有改革舉措都要依法進(jìn)行，取得法律的授權(quán)。一些改革舉措要上升為法律、法規(guī)、規(guī)章。用法治的方式來引領(lǐng)推動(dòng)和保障改革。

過去，改革和法治有一種不協(xié)調(diào)關(guān)系，改革強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)突破現(xiàn)有的制度羈絆。但法治強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、長期性。如果過度強(qiáng)調(diào)改革，忽略法治的穩(wěn)定性，就會(huì)導(dǎo)致改革跑到法治前面，導(dǎo)致改革突破法律的規(guī)定，甚至違反法律的規(guī)定。這就會(huì)讓改革的正當(dāng)性、合法性受到質(zhì)疑。

當(dāng)然，如果一味強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性、長期性，無視改革的需要，也會(huì)導(dǎo)致立法拖改革的后腿，束縛改革的創(chuàng)新動(dòng)力，影響改革的積極性。所以要協(xié)調(diào)好這兩者的關(guān)系，一方面，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，另一方面，改革要做到于法有據(jù)。

□長期以來，“紅頭文件”規(guī)范指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用不言而喻，但近年來全國各地曝光的濫發(fā)“紅頭文件”的問題也司空見慣。如何解決“紅頭文件”的問題？

■“紅頭文件”一直是政府管理過程中的難點(diǎn)。政府發(fā)的文件太多，各級(jí)政府在發(fā)，一些部門和機(jī)構(gòu)也在發(fā)。很多“紅頭文件”都是設(shè)定了公民的義務(wù)，限制、剝奪了公民的權(quán)利，使得法律被虛置，甚至被架空?！凹t頭文件”成了調(diào)整社會(huì)關(guān)系的主要角色，這不符合法治原則和精神。

如何減少“紅頭文件”，很多地方有嘗試和探索。這次《綱要》也要求，完善規(guī)范性文件制定程序，落實(shí)合法性審查、集體討論決定等制度，實(shí)行制定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一印發(fā)制度。此外還要求不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)等。這些都是解決“紅頭文件”過多過濫、損害老百姓權(quán)益問題的重要舉措。

□法治政府講究的是程序和民主決策。在現(xiàn)實(shí)中，拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人的“三拍”決策還時(shí)有發(fā)生。決策過程中，盲目決策、專斷性決策、不聽取民意的決策、不規(guī)范的決策時(shí)隱時(shí)現(xiàn)。您認(rèn)為應(yīng)該如何避免“拍腦袋”決策的出現(xiàn)？

■為了規(guī)范決策，需要建立健全依法決策的機(jī)制。十八大以后提出行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化要求，建立行政決策的終身責(zé)任追究制和倒查機(jī)制，這也正是《綱要》所重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的問題。比如，要增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效，提高專家論證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的質(zhì)量，要加強(qiáng)合法性審查，堅(jiān)持集體討論決定，還要嚴(yán)格決策的責(zé)任追究，用這些方式來提高決策的科學(xué)化、民主化、法治化。

應(yīng)該說，避免“拍腦袋”決策的出現(xiàn)，最終還是要依靠法治化的方式來實(shí)現(xiàn)。

法治政府建設(shè)不是政府一家的事

□您覺得當(dāng)前法治政府建設(shè)還存在哪些問題？

■我覺得現(xiàn)在存在的問題主要有幾點(diǎn)：一是公權(quán)力不受規(guī)范，一把手濫權(quán)、法外用權(quán)，以言代法壓法廢法的現(xiàn)象仍存在；二是存在權(quán)力行使不透明，暗箱操作、利益交換、特權(quán)腐敗現(xiàn)象；三是權(quán)力行使的方式依然停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，靠人治建立起來的權(quán)力運(yùn)行體系十分牢固；四是有的法律法規(guī)仍得不到有效實(shí)施，在具體實(shí)踐中淪為“一紙空文”。

說到底，從現(xiàn)實(shí)看，我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有把權(quán)力關(guān)進(jìn)法律制度的籠子里，這是當(dāng)前法治中國建設(shè)的要害之所在。

□如何加快法治政府建設(shè)？

■一是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部要有厲行法治的政治自覺和行動(dòng)力。任何權(quán)力規(guī)范和約束都應(yīng)該也只能是自上而下進(jìn)行。領(lǐng)導(dǎo)干部要有厲行法治的政治自覺和行動(dòng)力，崇尚法治、敬畏法律、自我限權(quán)、帶頭守法。

二是重點(diǎn)規(guī)范約束公權(quán)力，將其納入法治軌道。特別要通過立法和制度建設(shè)對(duì)地方黨政一把手的權(quán)力加以更加嚴(yán)格的硬約束。

三是普遍提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)和法治觀念。針對(duì)全社會(huì)法治觀念不強(qiáng)、公務(wù)人員法律意識(shí)淡薄的現(xiàn)狀，應(yīng)盡早確立以法治為重要指標(biāo)體系的政績考核評(píng)價(jià)體系，即“法治GDP”。

□法治政府建設(shè)需要調(diào)動(dòng)各級(jí)政府及官員的積極性。您覺得該如何解決法治建設(shè)的動(dòng)力問題？

■法律得不到很好實(shí)施，關(guān)鍵在于沒有把法律的實(shí)施和法治建設(shè)的成效看作是政績的一個(gè)重要組成部分。所以，四中全會(huì)關(guān)于法律的實(shí)施與保障方面，有一個(gè)突破性的創(chuàng)新舉措，明確提出要把法治建設(shè)成效納入政績考核評(píng)價(jià)體系，要把法治建設(shè)作為地方黨政負(fù)責(zé)人的第一責(zé)任。這一舉措對(duì)于保證法律有效實(shí)施具有非常重要的意義。

□那么，如何將法治建設(shè)成效納入到政績考核指標(biāo)體系？

■法治建設(shè)成效可以從立法、法律的執(zhí)行與實(shí)施、解決糾紛矛盾、全社會(huì)守法四個(gè)方面界定，必須將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和獎(jiǎng)懲工作中，且運(yùn)用評(píng)價(jià)結(jié)果的主責(zé)部門，不是各個(gè)黨委政府的考核辦、績效辦，而是組織人事部門，尤其是組織部門。同時(shí)，全面推進(jìn)依法治國，需要我們拿出反腐敗的決心，拿出推行八項(xiàng)規(guī)定的勇氣。

總之，將法治建設(shè)成效納入政績考核評(píng)價(jià)體系是重視法治的重要抓手，應(yīng)該在這方面多做文章。只有下大力氣解決法治建設(shè)的動(dòng)力問題，才能夠切實(shí)地推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程。

這里，我特別要強(qiáng)調(diào)的是，法治政府建設(shè)不是政府一家的事，全黨全社會(huì)都要參與。