打造法治政府“升級版”

2015年12月底，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）。這是中央首次以“法治政府”名義作出的專門文件，被視為中國法治政府建設的一件大事?！毒V要》對中國法治政府建設具有什么樣的意義？法治政府建設下一步該如何發(fā)展？

自2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》后，開始了“法治政府”建設，首次提出要用10年左右時間基本建成法治政府的目標。這一計劃時間如今已經(jīng)到期。同時，黨的十八大，十八屆三中、四中全會對“全面依法治國”提出了明確要求，并作出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局。

在這關鍵點上，中共中央、國務院發(fā)布了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，明確地在標題中提出“法治政府”，并對未來5年法治政府的目標、衡量標準、保障措施等做出了規(guī)定。

由此可見，此次《綱要》的出臺不僅具有歷時性的、階段性的意義，也具有整體性、規(guī)劃性的戰(zhàn)略意義。這對我國未來5年全面開展法治政府建設具有重要意義，是一份綱領性文件，也意味著中國法治政府建設進入了一個新的歷史階段。

老百姓對政府的期待

□讓老百姓滿意的政府應該是什么樣的？《綱要》強調的法治政府的指標和內容是否能滿足這一期待？

■老百姓的第一個期待，是對政府職能和權限要有所要求，比如政府的職能設置要科學，政府行使的權力和責任要法定，用立法的方式明確政府的職能和權責范圍。老百姓希望的政府不是萬能政府，也不是全能政府，更不是沒有權力邊界的政府，而是一個依法行政的政府，所有活動都應該納入法治軌道。

第二個期待是希望政府在實施執(zhí)行法律時，能夠嚴格、規(guī)范、文明、公開、公正。老百姓希望看到一個透明的、規(guī)范的政府權力運行過程，能夠公平公正地對待每一個老百姓。

第三個期待是廉潔。政府現(xiàn)在反腐敗，目的是為了規(guī)范政府的權力，把權力關進制度的籠子里。如果政府不廉潔，百姓一定會不滿意，并會質疑它的合法性和公信力。十八大以來，我們在反腐敗方面采取了一系列措施，已形成了不敢腐的局面，下一步是形成不能腐、不想腐的局面。

此外，老百姓還希望政府是一個高效率的政府。政府如果不作為、慢作為，不履行政府職責，特別是不提供應有的公共服務職能，老百姓自然就會對政府有質疑。

同時，老百姓還強調政府必須是守法誠信的政府，不能出爾反爾，變來變去。只有政府講誠信，社會才能講誠信。這次《綱要》再次重申了對法治政府的定義：職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。應該說，這是和老百姓的期待相契合的。

□為實現(xiàn)2020年基本建成法治政府的目標，《綱要》將發(fā)揮什么作用？

■法治政府建設已經(jīng)進行了10多年，無論是制度建設、法律法規(guī)的實施，以及依法行政觀念、能力的提升方面，都積累了一些經(jīng)驗，取得了一些成果，但也存在一些問題。比如，制度還不完備，雖然有了依法行政的制度體系，但有些領域的制度還不完善；法律的執(zhí)行、實施也還存在比較明顯的問題，甚至可以說是依法行政、法治政府建設的一個短板；政府在預防、化解和處置社會矛盾方面，還沒有非常成熟的制度體系，也沒有很豐富的經(jīng)驗；依法行政的觀念不強，意識不強，運用法治思維、法治方式的能力不強。這一系列問題都需要在下一步解決，而解決每個問題，都需要具體的制度安排。

這次《綱要》就是堅持目標導向、問題導向，是建設法治政府的時間表、路線圖。要把法治政府建設過程中的這些問題，在五年之內逐一得以解決，最終實現(xiàn)基本建成法治政府的目標。

以法治的方式來運行政府

□十八大以來，中央高層一直強調重大改革要于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。具體到法治政府建設，應該體現(xiàn)在哪些方面？

■這就要求政府出臺的所有改革舉措都要依法進行，取得法律的授權。一些改革舉措要上升為法律、法規(guī)、規(guī)章。用法治的方式來引領推動和保障改革。

過去，改革和法治有一種不協(xié)調關系，改革強調創(chuàng)新，強調突破現(xiàn)有的制度羈絆。但法治強調穩(wěn)定性、長期性。如果過度強調改革，忽略法治的穩(wěn)定性，就會導致改革跑到法治前面，導致改革突破法律的規(guī)定，甚至違反法律的規(guī)定。這就會讓改革的正當性、合法性受到質疑。

當然，如果一味強調法律的穩(wěn)定性、長期性，無視改革的需要，也會導致立法拖改革的后腿，束縛改革的創(chuàng)新動力，影響改革的積極性。所以要協(xié)調好這兩者的關系，一方面，立法要主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，另一方面，改革要做到于法有據(jù)。

□長期以來，“紅頭文件”規(guī)范指導經(jīng)濟社會發(fā)展的作用不言而喻，但近年來全國各地曝光的濫發(fā)“紅頭文件”的問題也司空見慣。如何解決“紅頭文件”的問題？

■“紅頭文件”一直是政府管理過程中的難點。政府發(fā)的文件太多，各級政府在發(fā)，一些部門和機構也在發(fā)。很多“紅頭文件”都是設定了公民的義務，限制、剝奪了公民的權利，使得法律被虛置，甚至被架空。“紅頭文件”成了調整社會關系的主要角色，這不符合法治原則和精神。

如何減少“紅頭文件”，很多地方有嘗試和探索。這次《綱要》也要求，完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。此外還要求不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務等。這些都是解決“紅頭文件”過多過濫、損害老百姓權益問題的重要舉措。

□法治政府講究的是程序和民主決策。在現(xiàn)實中，拍腦袋決策、拍胸脯執(zhí)行、拍屁股走人的“三拍”決策還時有發(fā)生。決策過程中，盲目決策、專斷性決策、不聽取民意的決策、不規(guī)范的決策時隱時現(xiàn)。您認為應該如何避免“拍腦袋”決策的出現(xiàn)？

■為了規(guī)范決策，需要建立健全依法決策的機制。十八大以后提出行政決策的科學化、民主化、法治化要求，建立行政決策的終身責任追究制和倒查機制，這也正是《綱要》所重點強調的問題。比如，要增強公眾參與的實效，提高專家論證風險評估的質量，要加強合法性審查，堅持集體討論決定，還要嚴格決策的責任追究，用這些方式來提高決策的科學化、民主化、法治化。

應該說，避免“拍腦袋”決策的出現(xiàn)，最終還是要依靠法治化的方式來實現(xiàn)。

法治政府建設不是政府一家的事

□您覺得當前法治政府建設還存在哪些問題？

■我覺得現(xiàn)在存在的問題主要有幾點：一是公權力不受規(guī)范，一把手濫權、法外用權，以言代法壓法廢法的現(xiàn)象仍存在；二是存在權力行使不透明，暗箱操作、利益交換、特權腐敗現(xiàn)象；三是權力行使的方式依然停留在計劃經(jīng)濟時代，靠人治建立起來的權力運行體系十分牢固；四是有的法律法規(guī)仍得不到有效實施，在具體實踐中淪為“一紙空文”。

說到底，從現(xiàn)實看，我們還遠遠沒有把權力關進法律制度的籠子里，這是當前法治中國建設的要害之所在。

□如何加快法治政府建設？

■一是作為“關鍵少數(shù)”的領導干部要有厲行法治的政治自覺和行動力。任何權力規(guī)范和約束都應該也只能是自上而下進行。領導干部要有厲行法治的政治自覺和行動力，崇尚法治、敬畏法律、自我限權、帶頭守法。

二是重點規(guī)范約束公權力，將其納入法治軌道。特別要通過立法和制度建設對地方黨政一把手的權力加以更加嚴格的硬約束。

三是普遍提高公務人員的法律素養(yǎng)和法治觀念。針對全社會法治觀念不強、公務人員法律意識淡薄的現(xiàn)狀，應盡早確立以法治為重要指標體系的政績考核評價體系，即“法治GDP”。

□法治政府建設需要調動各級政府及官員的積極性。您覺得該如何解決法治建設的動力問題？

■法律得不到很好實施，關鍵在于沒有把法律的實施和法治建設的成效看作是政績的一個重要組成部分。所以，四中全會關于法律的實施與保障方面，有一個突破性的創(chuàng)新舉措，明確提出要把法治建設成效納入政績考核評價體系，要把法治建設作為地方黨政負責人的第一責任。這一舉措對于保證法律有效實施具有非常重要的意義。

□那么，如何將法治建設成效納入到政績考核指標體系？

■法治建設成效可以從立法、法律的執(zhí)行與實施、解決糾紛矛盾、全社會守法四個方面界定，必須將評價結果運用于領導干部的選拔任用和獎懲工作中，且運用評價結果的主責部門，不是各個黨委政府的考核辦、績效辦，而是組織人事部門，尤其是組織部門。同時，全面推進依法治國，需要我們拿出反腐敗的決心，拿出推行八項規(guī)定的勇氣。

總之，將法治建設成效納入政績考核評價體系是重視法治的重要抓手，應該在這方面多做文章。只有下大力氣解決法治建設的動力問題，才能夠切實地推進法治建設進程。

這里，我特別要強調的是，法治政府建設不是政府一家的事，全黨全社會都要參與。