戶籍改革新探索

向書杰

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)增長依靠勞動(dòng)力的投入以彌補(bǔ)初期資本稀缺的短板，其背后是過剩的農(nóng)村勞動(dòng)力供給。正是通過廉價(jià)的勞動(dòng)力供給，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，成為“世界工廠”。但30多年過去了，隨著人口不斷的老齡化，中國正在失去這一最大的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)最近國家統(tǒng)計(jì)局公布的2015年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國勞動(dòng)年齡人口和流動(dòng)人口同時(shí)減少，這是改革開放30多年來的首次發(fā)生。這是一個(gè)很值得關(guān)注的數(shù)據(jù)。因?yàn)镚DP增速創(chuàng)25年來的新低，實(shí)際上是與流動(dòng)人口和勞動(dòng)人口的減少有很大關(guān)系。

勞動(dòng)力供給的減少，必然帶來經(jīng)濟(jì)增速的下降。從理論上講，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三大要素：人力資源、資本和科技進(jìn)步，每一個(gè)要素都對(duì)經(jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)。中國過去經(jīng)濟(jì)的高增長最重要的因素就是人口紅利，但這幾年來，勞動(dòng)力成本迅速上升。

其實(shí)原因很簡(jiǎn)單。中國的勞動(dòng)年齡人口（16-59歲）從2012年開始下降，2015年已經(jīng)是連續(xù)第四年下降，累計(jì)減少了1300多萬。農(nóng)民工“正在從無限供給向有限供給轉(zhuǎn)變”，中國經(jīng)濟(jì)享受了幾十年的“人口紅利”正迅速消失。另一方面，當(dāng)前全社會(huì)的撫養(yǎng)比達(dá)到36.2%且有進(jìn)一步上升趨勢(shì)。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，未來35年里，中國的撫養(yǎng)比還將一路攀升，2050年中國撫養(yǎng)比將達(dá)到63%。

那么，是不是中國的人口紅利已經(jīng)釋放完畢呢？并非如此！廣義的人口紅利包括數(shù)量人口紅利、結(jié)構(gòu)人口紅利和質(zhì)量人口紅利三個(gè)方面。中國未來在人口結(jié)構(gòu)方面有重大紅利空間可供發(fā)掘。

結(jié)構(gòu)人口紅利，是指農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)帶來的生產(chǎn)力提升，即庫茨涅茨效應(yīng)。2014年中國農(nóng)村人口比重45.23%，農(nóng)民工數(shù)量大約2.7億，按照73%的比例來估算勞動(dòng)力人口，農(nóng)村能夠轉(zhuǎn)移的剩余勞動(dòng)力理論上限大約2.5億。然而，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中受制于城鄉(xiāng)分割的戶籍制度以及附著在戶籍上的城鄉(xiāng)二元福利結(jié)構(gòu)，真實(shí)的城市化率僅僅在37%左右。

正因?yàn)槿绱?，國家在加快推?dòng)戶籍改革。2014年3月中國發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！?014年7月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。截至目前，全國25個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了戶籍制度改革具體實(shí)施意見，還有一些城市提出積分落戶制度。一方面是明確落戶城鎮(zhèn)的條件和程序，從制度上有序敲開“農(nóng)民進(jìn)城”的大門，另一方面是推進(jìn)公共服務(wù)均等化，努力打破“本地人”“外地人”的權(quán)利藩籬。

2015年12月召開的中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域配套改革?！?/p>

2016年1月24日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署了深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，更大釋放內(nèi)需潛力。按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求，抓住農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)這一關(guān)鍵，通過深化改革加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。一是放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的依法自愿有償退出機(jī)制。除極少數(shù)超大城市外，全面放開高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等落戶限制。國務(wù)院已頒布居住證暫行條例，要求各地結(jié)合本地實(shí)際，抓緊制定細(xì)則，使有別于以往各類暫住證。含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常住人口，讓他們盡早在居住地享有義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項(xiàng)基本公共服務(wù)。

綜合各地戶籍改革的方案來看，建立居住證制度成為各地“標(biāo)配”，部分城市降低了落戶門檻，特大城市則普遍提出“建立積分落戶制度”。如今，在越來越多的城市里，居住證持有者可參加社保、購車、購房，子女可享受義務(wù)教育，身份證也可以異地?fù)Q領(lǐng)補(bǔ)辦，就連爭(zhēng)議最大的異地高考也正在破冰。同樣也要看到，按照常住人口計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.5億，但問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們?cè)诔擎?zhèn)仍不能平等享受諸多公共服務(wù)，帶來一些復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。中國的戶籍改革正在推進(jìn)，但這能否洗去人們現(xiàn)有對(duì)戶籍制度的疑慮？

“居住證”積分落戶改革

戶籍改革長期以來是大眾關(guān)注的焦點(diǎn)。它之所以牽動(dòng)人心，是因?yàn)樗休d著無數(shù)人的切身利益。農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，一字之差，卻由此衍生出諸多的差異。

據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。且這種不平等福利涉及就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、公共服務(wù)等方方面面。尤其是那些進(jìn)城務(wù)工人員，這種不平等福利更為明顯。同城同工卻不同待遇深受詬病。實(shí)際上，戶口本身并不重要，附著在上面的種種福利，才是人們關(guān)注戶籍改革的根本原因所在。

不少人呼吁戶籍政策放開大門。然而，一旦戶籍大門打開，肯定會(huì)吸引大量人口進(jìn)入“高福利”戶籍地；大門關(guān)上，又產(chǎn)生不平等，存在“兩難”。本輪戶籍改革正是要解決這一兩難的問題，而解決問題的關(guān)鍵在于社會(huì)公共資源如何均衡分配。

試想，如果北上廣這樣的大城市放開戶籍政策，會(huì)有多少人涌入？恐怕是天文數(shù)字。由此衍生出來的社會(huì)問題和城市環(huán)境問題，可想而知。上海市在這方面的探索可以作為借鑒。

公開資料顯示，截至2013年底，上海擁有常住人口2415.15萬，其中，戶籍常住人口1425.14萬，外來常住人口990.01萬，屬于需要嚴(yán)格控制人口的特大型城市。

對(duì)于諸如上海這樣的特大型城市，是戶籍改革最核心、最難啃的骨頭。上海是全國最早嘗試積分落戶制度的城市之一。上海一向以“對(duì)戶籍控制最嚴(yán)厲”著稱。改革開放之初，曾經(jīng)有過一些松動(dòng)和探索。直到1993年，上海在全國率先推出“藍(lán)印戶口”，這是對(duì)傳統(tǒng)戶籍管理體制的一個(gè)重要突破。從1994年初上海開始實(shí)施到2002年4月1日停辦，在藍(lán)印戶口實(shí)施的八年多時(shí)間里，全市獲得藍(lán)印戶口者為4.2萬余人。

2000年上海推出了《引進(jìn)人才工作證》，2002年6月，上海市又正式推出《上海市居住證》制度，兩者都成為對(duì)外地進(jìn)滬工作的人才影響較大的政策。2004年，上海開始對(duì)非本市生源高校畢業(yè)生進(jìn)滬就業(yè)辦理上海戶籍實(shí)行積分政策。

整套落戶積分體系包括個(gè)人要素、單位要素、附加要素三塊，其中個(gè)人要素又分為最高學(xué)歷、畢業(yè)學(xué)校、學(xué)習(xí)成績(jī)分級(jí)、外語水平、計(jì)算機(jī)水平等諸多小項(xiàng)。比如，博士積分30，碩士27，本科20；通過CET-6級(jí)或?qū)I(yè)英語八級(jí)加8分，通過CET-4級(jí)或?qū)I(yè)英語四級(jí)加7分……

按照規(guī)定，申請(qǐng)者各項(xiàng)要素的累計(jì)分值必須高于上海市高校畢業(yè)生就業(yè)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室公布的“標(biāo)準(zhǔn)分”才能落戶，否則只能辦理上海市居住證。2004 年10 月開始，上海市開始實(shí)施發(fā)放居住證的新政策《上海市居住證暫行規(guī)定》，持有居住證的外來人員將享有更多的“市民待遇”。

2013年，類似的積分體系又被上海運(yùn)用到居住證管理上。根據(jù)2013年7月開始實(shí)施的《上海市居住證管理辦法》，持證者的個(gè)人能力與對(duì)滬貢獻(xiàn)被轉(zhuǎn)換成一定分值；累計(jì)積分達(dá)到“標(biāo)準(zhǔn)分”120分者，被允許享受相應(yīng)的福利待遇。最突出的一點(diǎn)是，子女可以在上海參加中高考。

2014年2月23日，上海市居住證轉(zhuǎn)戶籍政策正式發(fā)布，上海的戶籍政策將從“指標(biāo)限定”轉(zhuǎn)為“條件管理”。新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，對(duì)特定人群可優(yōu)先申辦。這是上海人才引進(jìn)政策和戶籍政策的又一重大調(diào)整。

2015年，上海市又出臺(tái)最新政策，細(xì)化第四次戶籍改革以吸引人才，居住證轉(zhuǎn)戶籍也是方案的另一個(gè)主要內(nèi)容。其中一種方案建議實(shí)行打分制，凡滿足七大類指標(biāo)累積得分達(dá)到100分者，即可具備入戶上海的條件，包括：學(xué)歷；在滬就職；在滬繳納社會(huì)保險(xiǎn)；在滬繳納個(gè)人所得稅；外省市（海外）工作資質(zhì)；特殊成就；在滬創(chuàng)業(yè)投資納稅。

這一方案在公平性、普適性和可操作性上都比以前有所提高。它事實(shí)上給了公眾對(duì)于未來的明確預(yù)期，有利于公民通過合理合法的努力，去為自己和社會(huì)創(chuàng)造更加美好的生活。比起當(dāng)前很多地方過于嚴(yán)苛地規(guī)定哪一類人才可以入戶，上海的綜合積分制更科學(xué)、更普適、更公平。這樣的綜合積分，也使戶籍人口的增加始終處在有序的、財(cái)政和社會(huì)都能容納的范圍內(nèi)，防止入戶“井噴”導(dǎo)致可能的公共資源緊張，是一種各方都能接受的方案。

特大城市的戶籍改革的路徑

特大城市的戶籍改革，未來有兩種路徑：一種是淡化戶籍，另一種是強(qiáng)化戶籍。所謂淡化戶籍，就是按照權(quán)利義務(wù)對(duì)等的原則。只要外來人口在城市里就業(yè)、納稅，他就應(yīng)該享受與戶籍人口相同的公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)等。按照淡化戶籍的路徑，可以首先實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在特大城市享受養(yǎng)老保險(xiǎn)及子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，革除他們與戶籍的關(guān)系。而一些福利性待遇的改革，比如低保、廉租房、大學(xué)招生等，可以暫時(shí)放緩。當(dāng)逐步消除戶籍制度的福利安排作用，戶籍就會(huì)逐漸回歸人口登記的本來職能。筆者傾向于前一種。

筆者認(rèn)為，對(duì)于現(xiàn)有的居住證積分制度，應(yīng)該逐步淡化戶籍，未來的方向不應(yīng)是將之與入戶相聯(lián)系，而是積分為其提供階梯化的公共服務(wù)。積分制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以連續(xù)居住年限及社會(huì)貢獻(xiàn)為導(dǎo)向，而非學(xué)歷導(dǎo)向。按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則實(shí)現(xiàn)居住證與常住戶口的對(duì)接。首先，應(yīng)該將目前負(fù)載在戶籍之上的各種社會(huì)福利和權(quán)利逐步與戶籍剝離，淡化戶籍在身份確定方面的功能，盡快將那些付費(fèi)后才能獲得的福利（諸如養(yǎng)老、醫(yī)保等）與戶籍分開，無論是否有特大城市戶口，只要參加了這些社會(huì)保險(xiǎn)系統(tǒng)，符合相關(guān)的繳費(fèi)和年限的要求，就可以享受相應(yīng)的福利保障。其次，是在義務(wù)教育等方面對(duì)本市和外來人口提供基本相同的公共服務(wù)，并逐步對(duì)外來人口開放高中乃至大學(xué)?？平逃Y源。這不僅有利于外來人口特別是“民工二代”的社會(huì)融合，也是特大城市應(yīng)對(duì)未來年輕勞動(dòng)力短缺的一個(gè)有效的措施。