“工傷保險(xiǎn)先行支付”緣何難落實(shí)

朱薇　朱瑞卿

工傷保險(xiǎn)先行支付制度實(shí)施以來(lái)，對(duì)弱勢(shì)工傷職工保障的“托底”作用有所顯現(xiàn)。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前這一制度的落實(shí)情況與社會(huì)期望值存在較大落差，由于執(zhí)行中面臨重重阻力，部分工傷職工保障難兌現(xiàn)，導(dǎo)致“因傷致貧”情況時(shí)有發(fā)生。

先行支付“形同虛設(shè)”

2016年元月，四川瀘縣的夏光蓮老人經(jīng)過(guò)8年漫長(zhǎng)的期盼和堅(jiān)持，終于等到了社保局同意先行支付兒子工傷死亡賠償金的消息。這也即將成為重慶市“工傷保險(xiǎn)基金先行支付第一案”。

經(jīng)過(guò)法院的調(diào)解，重慶市江北區(qū)社保局愿意先行墊付賠償款：一次性支付劉玉虎死亡賠償金22萬(wàn)元；一次性支付劉玉虎兒子過(guò)去6年的生活費(fèi)4萬(wàn)余元；今后按月支付小孩生活費(fèi)780元，至孩子成年。

夏光蓮老人的獨(dú)子劉玉虎8年前在出差途中因公死亡，后經(jīng)確認(rèn)為工傷。為了討到兒子的工傷死亡賠償金，從2008年起已經(jīng)在社保局、法院之間奔波了無(wú)數(shù)次。自己和老伴的醫(yī)藥費(fèi)、打官司的交通費(fèi)，幾年維權(quán)下來(lái)，家里已經(jīng)欠下10多萬(wàn)元的債務(wù)，兒媳婦也因?yàn)榧邑毘鲎?。目前就靠著她和老伴打零工養(yǎng)活9歲的孫女。

歷經(jīng)4年的審判后，法院于2012年判決由劉玉虎所在公司賠償工傷死亡金39萬(wàn)余元，但幾年下來(lái)，法院僅執(zhí)行了7萬(wàn)元。去年10月，法院將公司的法定代表人一并納入被執(zhí)行人。

“現(xiàn)在老板跑路了，我們之前多少次向社保局申請(qǐng)先行支付，但社保局不予墊付。這是我兒子的命錢，贏了官司也沒(méi)用，國(guó)家有好制度、地方不執(zhí)行，這讓我們?cè)撛趺椿钛?？”夏光蓮老人向記者哭訴道。

夏光蓮老人的境遇，是目前我國(guó)工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度在基層難執(zhí)行的具體表現(xiàn)。

為了避免勞動(dòng)者遭受意外傷害時(shí)因賠償給付不足而陷入困境，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定了工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度，即在應(yīng)當(dāng)由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險(xiǎn)待遇而其不支付的情形下，經(jīng)工傷職工或其親屬的申請(qǐng)，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。自2012年起，全國(guó)多地先后出現(xiàn)了“工傷保險(xiǎn)基金先行支付案例”，工傷保險(xiǎn)先行支付制度對(duì)弱勢(shì)職工保障的“托底”作用得以顯現(xiàn)。

與此同時(shí)，有關(guān)專家認(rèn)為，社會(huì)各界尤其是廣大勞動(dòng)者對(duì)工傷保險(xiǎn)先行支付制度期待很高，但這項(xiàng)政策在實(shí)際操作中仍存在較大阻礙，甚至出現(xiàn)與該制度立法目的背道而馳的尷尬局面。尤其在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、民營(yíng)企業(yè)老板“跑路”多的情況下，先行支付制度更加難以落實(shí)，對(duì)工傷職工的保障難以兌現(xiàn)。

農(nóng)民工維權(quán)律師周立太介紹說(shuō)，1998年，深圳市人大通過(guò)修法曾經(jīng)率先在全國(guó)實(shí)施工傷保險(xiǎn)“先行支付”，由于難執(zhí)行，2001年又把法律修改回去了，取消了先行支付制度，說(shuō)明部門(mén)阻力之大。2012年，全國(guó)人大常委會(huì)修法后推出先行支付制度，這是保護(hù)弱勢(shì)群體的一項(xiàng)好政策，然而在各地實(shí)踐中執(zhí)行情況并不好，一是許多老百姓甚至是部分律師都不知道有這項(xiàng)制度，二是地方社保機(jī)構(gòu)基本缺乏執(zhí)行的主動(dòng)性，勞動(dòng)者向社保局申請(qǐng)先行支付成功的案例很少，鮮有成功的案例都是通過(guò)司法的強(qiáng)力介入才得以實(shí)施。如果一些地方社保機(jī)構(gòu)與法院形成“默契”，以各種理由推托，先行支付制度的執(zhí)行便成了“鏡花水月”。

三大“癥結(jié)”導(dǎo)致落實(shí)難

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡彩霄說(shuō)，工傷保險(xiǎn)基金先行支付這一概念首次出現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)法中，但2004年起開(kāi)始實(shí)施的《工傷保險(xiǎn)條例》卻對(duì)“先行支付”問(wèn)題只字未提。雖然人力資源和社會(huì)保障部隨后發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)基金先行支付暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），很多地方至今仍未出臺(tái)先行支付的貫徹實(shí)施辦法，造成先行支付制度在實(shí)際執(zhí)行中“形同虛設(shè)”。

對(duì)此，部分專家表示，工傷保險(xiǎn)基金的安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，是影響地方社保部門(mén)執(zhí)行先行支付制度最大的擔(dān)憂所在，實(shí)際執(zhí)行中存在缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)時(shí)間不明確、追償機(jī)制不健全等三大“癥結(jié)”，亟待解決。

癥結(jié)一：關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、制度執(zhí)行缺乏啟動(dòng)程序。根據(jù)法律規(guī)定，用人單位不支付、因第三人造成工傷而第三人不支付、無(wú)法確定第三人，是能否適用先行支付制度的重要前提條件。《暫行辦法》也對(duì)“用人單位不支付”的情形作出列舉，即用人單位被依法吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記備案的；用人單位拒絕支付全部或部分費(fèi)用的；依法經(jīng)仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險(xiǎn)待遇，法院出具中止執(zhí)行文書(shū)的；職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。周立太律師指出，這種簡(jiǎn)單分類的做法只是對(duì)部分“用人單位不支付”的情形進(jìn)行了認(rèn)定，但對(duì)列舉之外情形的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍是空白，這在一定程度上與工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度設(shè)立的目的存在一定沖突，也為相關(guān)部門(mén)解讀執(zhí)行政策留下很大的“回旋空間”。

癥結(jié)二：申請(qǐng)時(shí)間不明確。盡管《暫行辦法》規(guī)定了工傷職工及其親屬享有先行支付的申請(qǐng)權(quán)，但規(guī)定要求申請(qǐng)人只能在所有醫(yī)療終結(jié)之后才能行使先行支付申請(qǐng)權(quán)，那么這項(xiàng)制度使工傷職工獲得及時(shí)救治的立法目的也就很難實(shí)現(xiàn)。

癥結(jié)三：追償機(jī)制不健全。部分地方人社部門(mén)反映，目前工傷保險(xiǎn)基金追償機(jī)制尚不健全，存在著基金支付后無(wú)法追回的風(fēng)險(xiǎn)。胡彩霄表示，《暫行辦法》對(duì)社保機(jī)構(gòu)的追償僅僅規(guī)定了責(zé)令支付、簽訂協(xié)議、要求償還等方式，這些方式明顯強(qiáng)制力度不高，缺少切實(shí)有效的追償手段及程序，尤其在老板“跑路”等極端情況下，不利于工傷保險(xiǎn)基金的追回。

胡彩霄說(shuō)，一方面工傷保險(xiǎn)基金支出增加，另一方面基金追回難度大，共同引發(fā)了基金的安全風(fēng)險(xiǎn)。不解決基金安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，不僅無(wú)法繼續(xù)推行工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度，還將損害依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用人單位的合法利益。

完善政策，發(fā)揮“托底”作用

鑒于工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度在社會(huì)政策“托底”中的重要作用，部分專家建議，應(yīng)盡快通過(guò)完善立法以解決先行支付制度中認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)時(shí)間及基金安全等具體執(zhí)行問(wèn)題，打通社會(huì)政策“托底”作用的“最后一公里”，使工傷職工能夠得到及時(shí)有效的救助。

一是設(shè)立先行支付專項(xiàng)基金、專款專用。胡彩霄建議，可由中央主管部門(mén)編列專項(xiàng)預(yù)算，獨(dú)立于工傷保險(xiǎn)基金，專門(mén)對(duì)未參保的工傷職工予以補(bǔ)償?；鹬饕獊?lái)源為國(guó)家財(cái)政預(yù)算，以及對(duì)未參保單位的追償所得和罰款所得等。通過(guò)以罰充養(yǎng)，一方面突出政府責(zé)任的回歸，另一方面保障工傷保險(xiǎn)基金安全，為未參保工傷職工提供及時(shí)的救治。

二是細(xì)化法律規(guī)定?！稌盒修k法》作為部門(mén)規(guī)章，法律效力不足，《工傷保險(xiǎn)條例》作為行政法規(guī)，卻未涉及工傷保險(xiǎn)基金先行支付制度。專家建議《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)先行支付制度作出具體規(guī)定 ，為地方制定基金先行支付實(shí)施辦法提供參照和依據(jù)。

三是完善政府責(zé)任，確?；鸢踩Ｏ刃袎|付制度的實(shí)施需要政府相關(guān)部門(mén)承擔(dān)起監(jiān)督用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)、懲治制度運(yùn)行過(guò)程中各種違法行為的責(zé)任，并通過(guò)完善基金追償制度、明確相關(guān)主體法律責(zé)任等手段維護(hù)基金安全。

四是針對(duì)部分工傷職工贏了官司、賠償難兌現(xiàn)的問(wèn)題，建議盡快出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，明確從法院執(zhí)行到實(shí)施先行支付制度之間的程序、辦法，切實(shí)解決工傷職工保障兌現(xiàn)的“梗阻”問(wèn)題。