我國(guó)民族優(yōu)惠政策研究

楊乾龍 許賽 苑洪志

摘要：在民族區(qū)域自治制度下，我國(guó)在少數(shù)民族自治地方采取了許多特殊的優(yōu)惠政策，對(duì)民族區(qū)域自治地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了極其重要的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)水平得到了很大提高，少數(shù)民族優(yōu)惠政策受到社會(huì)公眾以及相關(guān)利益群體的高度關(guān)注，也隨之產(chǎn)生了很多對(duì)于實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的爭(zhēng)議。文章從如何認(rèn)識(shí)我國(guó)的民族政策入手，并對(duì)如何調(diào)整和完善該政策作一個(gè)初步探討。

關(guān)鍵詞：民族優(yōu)惠政策；完善與發(fā)展

中圖分類號(hào)： D633.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0045-02

少數(shù)民族優(yōu)惠政策作為解決民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本政策，對(duì)于維護(hù)多民族國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展有著極為重大的現(xiàn)實(shí)意義。但是，一段時(shí)間以來(lái)，社會(huì)上出現(xiàn)了對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)各種優(yōu)惠和支持存在誤解的言論和觀點(diǎn)，這不免會(huì)對(duì)我國(guó)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定造成不良影響。因此，我們必須正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的少數(shù)民族優(yōu)惠政策，對(duì)誤解的言論予以澄清，全面正確地堅(jiān)持貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的少數(shù)民族優(yōu)惠政策。

一、核心概念的界定

（一）民族政策。

民族政策是指在一個(gè)由不同民族和族群構(gòu)成的國(guó)家中，為維護(hù)和增加統(tǒng)治集團(tuán)的利益，政府運(yùn)用公共性權(quán)力對(duì)社會(huì)資源在不同民族群體之間作出權(quán)威性分配的措施、辦法、制度和過(guò)程。民族政策即是國(guó)家處理國(guó)內(nèi)民族關(guān)系的手段和方式，又是國(guó)家和政黨為調(diào)節(jié)民族關(guān)系、處理民族問(wèn)題而采取的相關(guān)原則、措施、規(guī)定等的總和。

（二）民族優(yōu)惠政策。

民族優(yōu)惠政策是指依附于少數(shù)民族成員身份或民族地區(qū)，有利于少數(shù)民族成員利益獲得的傾向性對(duì)待措施。民族優(yōu)惠政策是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下分配領(lǐng)域的重要制度安排，作為國(guó)家宏觀調(diào)配的有力工具，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)協(xié)調(diào)民族利益關(guān)系、緩解民族矛盾、促進(jìn)民族融合發(fā)揮了重要作用。目前，我國(guó)的民族優(yōu)惠政策體系主要涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)、人口等領(lǐng)域。2010 年 1 月和 5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院分別在北京召開(kāi)第五次西藏工作座談會(huì)和新疆工作座談會(huì)，之后有學(xué)者發(fā)文指出兩次座談會(huì)明確提出的 “促進(jìn)民族交往交流交融”的方針和要求是我國(guó)民族政策從第一代開(kāi)始向第二代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志，并提出要 “淡化漢族和各少數(shù)族群（民族）的族群（民族）意識(shí)”、“淡化附加在各族群（民族）成份上的政治權(quán)利”的主張。

二、正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的民族優(yōu)惠政策

黨和國(guó)家的一貫政策就是對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策。各民族共同繁榮，是黨和國(guó)家民族政策的根本立場(chǎng)。毛澤東主席曾經(jīng)指出：“我們要誠(chéng)心誠(chéng)意地、積極地幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)”。我國(guó)憲法也曾規(guī)定：“國(guó)家盡一切努力，促進(jìn)全國(guó)各民族的共同繁榮”?！皣?guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化，實(shí)現(xiàn)各民族的共同發(fā)展和全面進(jìn)步”。黨和國(guó)家以國(guó)家根本大法和黨的章程的形式把幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)加快經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展規(guī)定下來(lái)，代表了國(guó)家的意志和各族人民的根本利益，這是歷朝歷代民族政策所不能比擬的，得到全國(guó)各族人民的衷心擁護(hù)和歡迎。

針對(duì)少數(shù)民族社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，本身無(wú)力實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利的現(xiàn)狀，我國(guó)的民族優(yōu)惠政策是在民族平等這一社會(huì)主義民族關(guān)系的基本原則下，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面所給予的幫助及其優(yōu)惠。這一政策工具作為馬克思主義民族理論的一項(xiàng)基本原則和我國(guó)的基本國(guó)策，在保障少數(shù)民族權(quán)利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面是積極的，也取得了很大的實(shí)效。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入和發(fā)展，國(guó)內(nèi)外不斷有人以不同的方式對(duì)民族優(yōu)惠政策提出疑問(wèn)。當(dāng)前，面對(duì)國(guó)際民族主義盛行、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)差距拉大的現(xiàn)實(shí)，有必要從認(rèn)識(shí)上對(duì)此予以澄清，以明辨是非，更好的理解、實(shí)施這一政策。民族優(yōu)惠政策在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的作用也是一個(gè)需要我們進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題。一方面， 人們的民族意識(shí)被優(yōu)惠政策的存在普遍強(qiáng)化了，同時(shí)也強(qiáng)化了民族群體的邊界。另一方面，民族優(yōu)惠政策可能在實(shí)際上加速了民族內(nèi)部的社會(huì)分化，強(qiáng)化了少數(shù)民族精英分子的民族意識(shí)，使人們對(duì)于群體內(nèi)部個(gè)體之間差異的認(rèn)識(shí)集中在國(guó)家提供機(jī)會(huì)的差異上。不能否認(rèn)，民族優(yōu)惠政策正是將民族平等和民族發(fā)展政策落到實(shí)處的具體手段，在促進(jìn)我國(guó)少數(shù)民族的社會(huì)平等方面發(fā)揮了重要的積極作用。

三、實(shí)施民族優(yōu)惠政策的積極效果

優(yōu)惠政策兌現(xiàn)了黨和中央政府在解放這些少數(shù)民族地區(qū)時(shí)對(duì)這些少數(shù)民族的代表人物所做的政治承諾，有利于國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定； 另一方面有效的保障了少數(shù)民族成員的各項(xiàng)權(quán)利，其中有些民族因?yàn)榘l(fā)展較慢在平等競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)而無(wú)法確保他們的利益。這些方面的效果都是積極的。具體的來(lái)說(shuō)，在民族平等政策的深化和發(fā)展方面，不管是從經(jīng)濟(jì)方面，還是政治方面，國(guó)家都提出了民族自治、平等權(quán)利、雙語(yǔ)教育、甚至是三語(yǔ)教育，選拔少數(shù)民族干部、重要的升學(xué)考試視情況不同劃定少數(shù)民族線，培養(yǎng)少數(shù)民族骨干研究生、宗教法制化及加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展等一系列少數(shù)民族優(yōu)惠政策。

四、實(shí)施民族優(yōu)惠政策的負(fù)面效應(yīng)

黨和國(guó)家雖對(duì)少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施大規(guī)模的民族優(yōu)惠政策，但是由于沒(méi)有形成很好的政策設(shè)計(jì)，過(guò)分注重輸血式的扶助，而忽視激勵(lì)少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展能力的提高。少數(shù)民族群眾干部對(duì)于民族優(yōu)惠政策產(chǎn)生的慣性，形成了對(duì)民族優(yōu)惠政策嚴(yán)重的依賴識(shí)，“等、靠、要”思想成為少數(shù)民族干部群眾的主流意識(shí)。公民在利益的驅(qū)使下，通過(guò)各種渠道修改自身的民族身份，從而獲取各種利益。在沒(méi)有優(yōu)惠照顧政策的時(shí)代，人們都想擺脫落后的標(biāo)簽。然而在優(yōu)惠照顧政策的時(shí)代，卻主動(dòng)尋求落后標(biāo)簽以獲得落后帶來(lái)好處的傾向。旨在消解差距、追求平等為根本目的優(yōu)惠照顧政策的肯定性行動(dòng)反而促成了違反公平、正義等價(jià)值的民族身份逆向確定。

五、我國(guó)民族優(yōu)惠政策的完善與發(fā)展

無(wú)論是少數(shù)民族整體優(yōu)惠還是公民個(gè)體優(yōu)惠，在政策實(shí)踐中，我們應(yīng)該將二者結(jié)合起來(lái)加以運(yùn)用。針對(duì)特定政策內(nèi)容，適合于哪一種方式的解決方案就用哪一種方式。但要讓人們認(rèn)識(shí)到在一些領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)惠政策是過(guò)渡時(shí)期的暫時(shí)性政策，要防止針對(duì)一個(gè)特定群體的優(yōu)惠政策在執(zhí)行了一個(gè)時(shí)期之后，所形成的慣性。在取消某些領(lǐng)域內(nèi)民族優(yōu)惠政策時(shí)，應(yīng)防止激烈的社會(huì)反彈，要使政策受惠者理解這種制度安排不可能是永久性的。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到一定程度時(shí)，就需要制定調(diào)整措施，逐步向取消優(yōu)惠的方向過(guò)渡，最后向符合公平正義原則的“自由主義的多元主義”的方向發(fā)展，當(dāng)然這會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

完善中央對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資政策。關(guān)鍵是要不斷加大對(duì)民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度。要按照有關(guān)政策法規(guī)要求，確保中央財(cái)政性建設(shè)資金、其他專項(xiàng)建設(shè)資金和政策性銀行貸款，適當(dāng)增加用于民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。重點(diǎn)幫助民族地區(qū)建設(shè)一批對(duì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起重大作用的基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目。國(guó)家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要民族地區(qū)承擔(dān)配套資金的，適當(dāng)降低配套資金比例；對(duì)民族地區(qū)的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，免除配套資金。由于體制等方面的原因，中央規(guī)定的有些政策，還沒(méi)有得到很好的貫徹落實(shí)。比如，不少地方反映，基礎(chǔ)設(shè)施配套資金的減免還沒(méi)有完全落實(shí)。近幾年來(lái)，中央先后對(duì)5大自治區(qū)和幾個(gè)多民族省加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題形成了政策性文件，加大對(duì)這些地區(qū)的扶持力度。現(xiàn)在的關(guān)鍵是要把這些政策措施落到實(shí)處。

六、結(jié)論

對(duì)于民族優(yōu)惠政策的調(diào)整應(yīng)該循序漸進(jìn)，針對(duì)民族本身的性質(zhì)，如原生性與建構(gòu)性；針對(duì)不同的政策領(lǐng)域以及政策本身的期限性等，要有不同的調(diào)整策略。但這種調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)要以促進(jìn)國(guó)民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和建構(gòu)社會(huì)和諧為出發(fā)點(diǎn)，要維護(hù)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土的疆域，維護(hù)以國(guó)家利益為表現(xiàn)形式的人民的整體利益，同時(shí)也需要建立以容納差異為特征的社會(huì)民族關(guān)系的和諧。要以國(guó)家整體利益與國(guó)家的統(tǒng)一安定為出發(fā)點(diǎn)與歸宿。要以國(guó)家體制下維護(hù)“公民權(quán)利”的思路來(lái)保障少數(shù)民族的各項(xiàng)平等與發(fā)展權(quán)利。以保障現(xiàn)代公民身份與公民權(quán)利為政策價(jià)值取向，循序漸進(jìn)地加以調(diào)整和完善。

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