淺析我國(guó)現(xiàn)行消防法規(guī)存在的問(wèn)題及對(duì)策

【摘 要】我國(guó)現(xiàn)行的消防法律體系由消防法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)章、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章及行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等幾個(gè)方面共同構(gòu)成的，效力層次由高到低依次為消防法律、消防法規(guī)、消防規(guī)章和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。本文從我國(guó)現(xiàn)行消防法律法規(guī)實(shí)踐中入手，尋找現(xiàn)行消防法規(guī)中存在的問(wèn)題，分析問(wèn)題，并對(duì)存在的問(wèn)題提出對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】消防法規(guī) 問(wèn)題 對(duì)策

我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱消防法）是第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于2008年10月28日修訂通過(guò)，2009年5月1日起施行的，已經(jīng)實(shí)施了五年多，這部法律是我國(guó)現(xiàn)行消防法律法規(guī)體系的核心，消防法及其配套實(shí)施的消防部門規(guī)章、地方性規(guī)章和消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)消防法治化起到了極大地推動(dòng)作用，同時(shí)也存在一些問(wèn)題。

1 我國(guó)現(xiàn)行消防法規(guī)存在的問(wèn)題

1.1 部分條款不便于實(shí)際操作

《消防法》第十五條：公眾聚集場(chǎng)所在使用使用、營(yíng)業(yè)前，建設(shè)單位或者使用單位應(yīng)當(dāng)向場(chǎng)所所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)消防安全檢查。而在《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中并未規(guī)定具體范圍，因此可以理解為所有公眾聚集場(chǎng)所都應(yīng)申請(qǐng)辦理消防安全檢查。如果不辦理該手續(xù)，則按照《消防法》第五十八條規(guī)定：責(zé)令停止?fàn)I業(yè)，并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下的處罰。公眾聚集場(chǎng)所的定義為：賓館、飯店、商場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)、客運(yùn)車站候車室、客運(yùn)碼頭后船廳、民用機(jī)場(chǎng)航站樓、體育場(chǎng)館、會(huì)堂以及公共娛樂(lè)場(chǎng)所等。按照此定義，僅飯店一項(xiàng)的數(shù)量，如果不分大小，一個(gè)縣區(qū)就成千上萬(wàn)，且飯店頻繁地改頭換面，實(shí)際情況是，許多類似場(chǎng)所并未辦理，假設(shè)所有的公眾聚集場(chǎng)所都辦理了消防安全檢查，那么一個(gè)大隊(duì)一年的消防安全檢查卷數(shù)量將達(dá)到數(shù)千本或數(shù)萬(wàn)本，以目前基層大隊(duì)監(jiān)督員的數(shù)量，是根本無(wú)法完成的工作。

1.2 法律法規(guī)之間存在交叉，不便理解

《消防法》第六十五條規(guī)定，人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五百元以上二千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。根據(jù)《消防產(chǎn)品現(xiàn)場(chǎng)檢查判定規(guī)則》（GA588-2005）第7.6.1.1條規(guī)定，壓力指示器的指針在紅色區(qū)域范圍內(nèi)即為不合格消防產(chǎn)品。但是滅火器無(wú)壓力也可理解為消防器材未保持完好有效，那么又可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第六十條規(guī)定，責(zé)令改正，處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款。在實(shí)際工作中造成了這樣的后果，即：想處罰就處罰，不想處罰就責(zé)令限期改正。失去了法律的公平、公正性。

1.3 數(shù)罪并罰時(shí)顯失公平

根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十八條的規(guī)定，同一人（單位）有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行。公安部也下發(fā)了《消防違法行為名稱規(guī)范》。例如：

假設(shè)甲單位存在一處室內(nèi)消火栓被遮擋，一個(gè)疏散指示標(biāo)志損壞兩項(xiàng)隱患；乙單位存在五處室內(nèi)消火栓被遮擋。甲單位違法行為根據(jù)《消防法》第六十條第一款第（二）項(xiàng)和第（四）項(xiàng)規(guī)定，有兩項(xiàng)違法行為，應(yīng)當(dāng)合并執(zhí)行，最少處1萬(wàn)元罰款；乙單位違法行為根據(jù)《消防法》第六十條第一款第（四）項(xiàng)，最少處5000元罰款。從實(shí)際工作中看，甲乙兩個(gè)單位存在的違法行為或者說(shuō)存在火災(zāi)隱患的嚴(yán)重程度差不多，但按照規(guī)定，處罰數(shù)額的起點(diǎn)卻不同。

1.4 處罰額度與消防違法行為危害程度之間的矛盾

“過(guò)罰相適應(yīng)”是《行政處罰法》的基本原則，但目前《消防法》對(duì)一些行政處罰的設(shè)定與上述原則存在一定的背離。比如《消防法》對(duì)消防設(shè)施、器材未保持完好有效的處罰起始數(shù)額是5000元，但在實(shí)際中，消防產(chǎn)品有其正常損耗和故障率，輕微的故障、損壞或者個(gè)別的產(chǎn)品損壞并不會(huì)對(duì)整體消防安全帶來(lái)太大的影響。比如，某單位設(shè)置50個(gè)疏散指示標(biāo)志，若在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)1具損壞，單位不能現(xiàn)場(chǎng)改正，即應(yīng)處以5000元以上的罰款。因一具疏散指示標(biāo)志價(jià)值不過(guò)100元左右，卻被處以5000元以上的罰款，其罰款數(shù)額與違法行為的危害明顯不相適應(yīng)，這種失衡的處罰難免遭人詬病。

1.5 下位法與上位法的矛盾

消防法中還有些條款只規(guī)定了要求，并沒(méi)有規(guī)定了違反這些要求要承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，消防法第二十六條：“建筑構(gòu)件、建筑材料和室內(nèi)裝修、裝飾材料的防火性能必須符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。人員密集場(chǎng)所室內(nèi)裝修、裝飾，應(yīng)當(dāng)按照消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，使用不燃、難燃材料。”對(duì)于違反二十六條承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任沒(méi)有任何規(guī)定。消防監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違反本條的違法行為只能進(jìn)行口頭糾違，如果消防行政相對(duì)人決意不整改，監(jiān)督人員有時(shí)也無(wú)可奈何。公安部120號(hào)令《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定了臨時(shí)查封的情形第一款第五項(xiàng)：“公眾聚集場(chǎng)所違反消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，采用易燃、可燃材料裝修，可能導(dǎo)致重大人員傷亡的”，部門規(guī)章涉及到了違反消防法第二十六條的法律責(zé)任，但實(shí)踐中仍然存在紕漏，臨時(shí)查封作為一種十分嚴(yán)厲的行政強(qiáng)制手段，消防行政相對(duì)人肯定也會(huì)高舉法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，但是作為上位法的消防法沒(méi)有具體違反的法律責(zé)任規(guī)定，依照上位法優(yōu)于下位法的原則，消防行政相對(duì)人是否可以提出消防機(jī)構(gòu)采取的行政措施不合消防法呢？消防機(jī)構(gòu)就會(huì)相當(dāng)被動(dòng)，長(zhǎng)此以往，常常會(huì)導(dǎo)致“不敢”執(zhí)法，讓確實(shí)存在的火災(zāi)隱患不能真正消除。

2 現(xiàn)行消防法規(guī)存在的問(wèn)題的對(duì)策探討

2.1 細(xì)致化法律條文，進(jìn)一步完善具體的配套實(shí)施細(xì)則

針對(duì)消防法規(guī)中各種處罰幅度的條款，未來(lái)修改消防法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)在具體的條款中規(guī)定相對(duì)細(xì)致的處罰幅度，可以依據(jù)不同的違法行為程度劃分處罰幅度。按照我國(guó)目前的法律體制，修改法律法規(guī)需要一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的過(guò)程，可以先行出臺(tái)若干規(guī)范性文件做補(bǔ)充，及時(shí)堵塞法律法規(guī)的漏洞，使基層消防監(jiān)督員有法可依，摘除基層消防監(jiān)督員的責(zé)任。

2.2 消防立法應(yīng)當(dāng)前后呼應(yīng)

消防法規(guī)作為行政法規(guī)的分支，必然具有行政法規(guī)的特征，比如強(qiáng)制性甚至具有一定的任意性，是國(guó)家機(jī)關(guān)為了保障公民大眾權(quán)利維護(hù)行政權(quán)力的貫徹的法律手段，所以在立法的條文上要保持前后呼應(yīng)，有違法行為的條款就應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律責(zé)任條款，尤其是法律效力較高且具有指導(dǎo)意義的上位法，這樣可以使消防行政主體行使行政行為的強(qiáng)制性得到貫徹，維護(hù)國(guó)家行政行為在法律上的嚴(yán)肅性，更重要的是對(duì)各種行為的法律規(guī)范性得到加強(qiáng)，盡量避免上位法與下位法的之間的矛盾出現(xiàn)，更好地維護(hù)消防機(jī)構(gòu)消防工作的合法性，合理性，體現(xiàn)了法治的精神。

2.3 明確消防行政執(zhí)法程序

目前消防行政執(zhí)法程序主要遵循的是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，但該規(guī)定由于涉及公安機(jī)關(guān)各個(gè)警種，明顯缺乏針對(duì)消防執(zhí)法特殊性的考量，而其他消防法規(guī)中雖然在個(gè)別條款中涉及消防執(zhí)法程序，但不系統(tǒng)，故建議整合現(xiàn)有規(guī)定，完善消防執(zhí)法程序，制定專門的消防行政程序法規(guī)作為主法規(guī)的配套依據(jù)來(lái)使用，在程序結(jié)構(gòu)上推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程。

2.4 對(duì)輕微違法行為應(yīng)當(dāng)給予對(duì)方改正且免受處罰的機(jī)會(huì)

我國(guó)《行政處罰法》中對(duì)于違法行為輕微，免受處罰的規(guī)定是第二十七條：“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰?！倍婪ㄒ?guī)中免受處罰的規(guī)定是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第十九條：“對(duì)違法行為輕微并當(dāng)場(chǎng)改正完畢，依法可以不予行政處罰的，可以口頭責(zé)令改正”。從這兩個(gè)規(guī)定中看，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)免于行政處罰的要求明顯高于《行政處罰法》，只有當(dāng)場(chǎng)整改完畢的，才能免受處罰。從立法角度，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的法律效力低于《行政處罰法》，建議以《行政處罰法》中的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，修改《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，對(duì)輕微的消防違法行且當(dāng)事人有積極整改意向的，為給予對(duì)方改正且免受處罰的機(jī)會(huì)。

3 結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)當(dāng)代消防事業(yè)正處在一個(gè)高速發(fā)展的階段，與之相適應(yīng)的消防法規(guī)建設(shè)，法治化進(jìn)程也在不斷完善中，只有實(shí)踐與理論相結(jié)合，古今中外借鑒，不斷細(xì)化、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，才能形成與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的法治化的消防法律法規(guī)。

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作者簡(jiǎn)介：高思遠(yuǎn)（1980—），男，黑龍江鶴崗人，本科，畢業(yè)于東北林業(yè)大學(xué)，工程師，現(xiàn)就職于鶴崗市公安消防支隊(duì)法制科，研究方向：消防法律法規(guī)。