檢察機(jī)關(guān)案件管理部門的價值定位

劉光輝 劉建立

內(nèi)容摘要：案管部門既是檢察機(jī)關(guān)司法行為規(guī)范發(fā)展的產(chǎn)物，又是進(jìn)一步規(guī)范檢察機(jī)關(guān)司法行為的重要平臺。案管部門的價值定位問題不僅關(guān)乎對其存在必要性的認(rèn)知，而且關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)案件管理工作的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 案管部門 價值 定位

檢察機(jī)關(guān)案件管理部門的價值定位問題，實質(zhì)是其存在的正當(dāng)性問題，主要取決于：一是案管部門本身的性質(zhì)和運(yùn)行狀況；二是檢察工作發(fā)展的客觀需要。兩者的契合程度是考察和確定案管部門價值定位的基準(zhǔn)。從設(shè)立目的、工作職能、檢察管理等角度正確定位案管部門的存在價值，對案件管理工作具有重要指導(dǎo)意義。

一、案管部門是檢察機(jī)關(guān)辦案程序的“控制閥”

我國刑事訴訟是由偵查、起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)組成的遞進(jìn)式線性結(jié)構(gòu)，具體任務(wù)分別由偵查、檢察、法院、監(jiān)獄等司法機(jī)關(guān)執(zhí)行。案件受理是司法機(jī)關(guān)啟動自身辦案程序的前提。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的受案模式是由內(nèi)設(shè)部門自行審查受理有關(guān)案件。這種受案模式存在明顯弊端。以公安機(jī)關(guān)移送案件為例。提請逮捕時，偵查人員將案卷送偵查監(jiān)督部門；提請起訴時，偵查人員再將案卷送公訴部門。同一偵查人員長期與批捕、起訴等直接影響其辦案結(jié)果的檢察人員打交道，在重配合輕制約觀念影響下，很難杜絕關(guān)系案和人情案。司法實踐中，大到冤假錯案、小到互借辦案期限侵害當(dāng)事人訴訟權(quán)益，無不與受案不規(guī)范以及偵查人員直接接觸檢察辦案人員有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的部門分工也存在著前后承繼的線性流動和不可逆特點，一旦某個部門案件受理不當(dāng)，必然會對相關(guān)部門工作造成困擾，進(jìn)而影響檢察機(jī)關(guān)整體的辦案效果。案管部門將檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)分散的受案模式集約化，通過集中統(tǒng)一受理，規(guī)范案件管轄、法定期限、案卷材料、法律文書、涉案款物、犯罪嫌疑人等受理標(biāo)準(zhǔn)，加大案件受理的審查力度和審查質(zhì)量，有效管控案件入口，不僅避免了傳統(tǒng)受理模式的弊端，而且分擔(dān)了業(yè)務(wù)部門的事務(wù)性工作。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的結(jié)案模式也是部門負(fù)責(zé)，在送案材料的規(guī)范性、法律文書的嚴(yán)謹(jǐn)性、涉案財物處理的及時性等方面缺乏必要的監(jiān)督審核。案管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)結(jié)案審核工作，能夠以中立者和旁觀者的身份克服傳統(tǒng)弊端，確保向其他單位移送案件材料時規(guī)范齊備，切實維護(hù)檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法獨立公正的社會形象。

案管部門統(tǒng)一受案和結(jié)案審核功能具有開啟和關(guān)閉檢察機(jī)關(guān)辦案程序的“控制閥”價值。通過案管部門把關(guān)，不適格案件進(jìn)不來，不符合結(jié)案條件的案件出不去，通過控制刑事訴訟檢察環(huán)節(jié)的案件出入口，保障檢察機(jī)關(guān)受案質(zhì)量和結(jié)案質(zhì)量。

二、案管部門是檢察機(jī)關(guān)部門間協(xié)調(diào)配合的“連接器”

檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門處于刑事訴訟線性流程的不同環(huán)節(jié)，由不同的分管檢察長領(lǐng)導(dǎo)。傳統(tǒng)管理模式下，分管檢察長各管一段，案件辦理和管理界限不明，部門間客觀存在信息孤島現(xiàn)象，容易形成部門壁壘。行政化管理所致的自身封閉性以及業(yè)務(wù)條線考核的利益驅(qū)動，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門本位主義嚴(yán)重，配合意識、大局意識不強(qiáng)，檢察長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度很大。在案件管理層面，辦案部門間在處理同一案件時極易出現(xiàn)脫節(jié)或空檔。如公安機(jī)關(guān)提請批捕案件，偵查監(jiān)督部門批捕的同時要求其補(bǔ)充偵查相關(guān)證據(jù)，公安機(jī)關(guān)沒有補(bǔ)充而直接提請公訴。公訴部門若因證據(jù)不足不起訴，必然影響批捕決定；如退回補(bǔ)充偵查，則偵查監(jiān)督部門前期要求補(bǔ)充偵查相關(guān)證據(jù)的監(jiān)督工作就等于白做，客觀上犯罪嫌疑人的羈押期限也被人為地延長。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》規(guī)定案管部門對各部門的辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警。案管部門作為整個檢察機(jī)關(guān)辦案過程的全程監(jiān)督者和管理者，掌控著每個案件的相關(guān)信息，負(fù)有監(jiān)督保障業(yè)務(wù)部門各項辦案工作依法依紀(jì)開展的重要職能。案管部門的全程化監(jiān)督管理，消解了分散管理形成的部門壁壘，解決了信息孤島導(dǎo)致的暗箱操作等問題。如批捕后公安機(jī)關(guān)未按偵查監(jiān)督部門要求補(bǔ)充證據(jù)，提請起訴時案管部門可不予受理，這樣既能保障檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的落實，也能避免瑕疵案件再次進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，整體上維護(hù)了檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量和司法權(quán)威。案管部門連接捕訴并填補(bǔ)監(jiān)督空檔的功能性價值，提高了辦案的質(zhì)量和效率，也提升了業(yè)務(wù)部門的法律監(jiān)督合力。檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運(yùn)行以來，案管部門在檢察機(jī)關(guān)訴訟流程上的連接價值體現(xiàn)的更加明顯。各業(yè)務(wù)部門從立案到結(jié)案相互銜接都離不開案管部門的受理、流轉(zhuǎn)和監(jiān)控。案管部門像是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部訴訟流程相互銜接的“連接器”，為不同節(jié)點的業(yè)務(wù)部門架起溝通橋梁，監(jiān)督促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)配合，共同提升檢察機(jī)關(guān)整體辦案效果。

三、案管部門是保障檢察干警依法規(guī)范辦案的“警示標(biāo)”

檢察機(jī)關(guān)既是刑事訴訟的參與者，又是偵查、審判程序的監(jiān)督者，多重職能決定其更應(yīng)注重自身的內(nèi)部制約和履職的依法規(guī)范。業(yè)務(wù)部門自我封閉管理存在諸多弊端。就檢察干警而言，其辦案行為在訴訟程序上的合法性和及時性缺乏同步跟蹤監(jiān)督，不規(guī)范司法、隨意司法等現(xiàn)象難以杜絕。就部門而言，內(nèi)部管理缺乏剛性，出于民主測評的功利考慮，部門領(lǐng)導(dǎo)不愿管不敢管；部門間則抱有“各掃門前雪”心態(tài)，案件銜接和流轉(zhuǎn)不嚴(yán)謹(jǐn)不規(guī)范，由此衍生案件超期久押不決、涉案款物管理混亂、侵犯律師執(zhí)業(yè)權(quán)利等問題。特別是涉案款物的管理和處理，是檢察隊伍違紀(jì)違法問題的易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，也是引發(fā)涉檢信訪案件，需重點解決的問題。正因傳統(tǒng)案件自我管理、分散管理和縱向管理方式存在諸多弊端，才為案管部門的集中管理、全程管理和橫向管理提供了合理性依據(jù)。管理權(quán)與辦案權(quán)分開，案管部門能夠超脫辦案部門的利益羈絆，以獨立專業(yè)第三方身份參與到案件管理的過程中來。

案管部門的保障功能體現(xiàn)的是一種“警示標(biāo)”價值。警示標(biāo)，是警告車輛行人注意前方危險地點的標(biāo)志，目的是提醒或引起行人注意，謹(jǐn)慎慢行，保障安全。案管部門的警示標(biāo)價值是通過案件管理監(jiān)督職能實現(xiàn)的。“案件管理監(jiān)督的目的有兩個：一是保持檢察執(zhí)法行為自始至終保持在公平正義軌道上的運(yùn)行狀態(tài)使其不發(fā)生偏離；二是引導(dǎo)有偏離公平正義軌道上的檢察執(zhí)法行為回到正常的狀態(tài)?！盵1]設(shè)置案管部門，實現(xiàn)案件受理、管理、監(jiān)督和案件辦理的相對分離，對執(zhí)法辦案開展同步監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)案件管理的體制性變革。案件管理的工作機(jī)制層面，案管部門對檢察機(jī)關(guān)涉案財物、法律文書、辦案期限、辦案程序、訴訟參與人權(quán)利保障、違法辦案其他情形等進(jìn)行監(jiān)督和糾正。依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)軟件，通過節(jié)點控制、實時監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，對辦案程序和辦案期限全程跟蹤、監(jiān)控和預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)和督促糾正程序違法、辦案超期、法律文書不規(guī)范、涉案財物違法處理等情形；重點監(jiān)控涉及公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和案件處理結(jié)果的法律文書，防止因法律文書濫用或制作不規(guī)范造成不良的社會影響。案管部門的警示標(biāo)功能，不僅具有保障檢察干警依法規(guī)范辦案、杜絕違法違紀(jì)的預(yù)防價值，而且具有促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)樹立正確的政績觀和公正文明司法觀的引導(dǎo)價值。

四、案管部門是檢察長和檢委會參謀決策的“數(shù)據(jù)庫”

根據(jù)《案件管理暫行辦法》的規(guī)定，案管部門是專門負(fù)責(zé)案件管理的綜合性業(yè)務(wù)部門，主要承擔(dān)案件管理、監(jiān)督、服務(wù)、參謀職能。案管部門的參謀職能建立在其本身是檢察機(jī)關(guān)“數(shù)據(jù)庫”的基礎(chǔ)上?！皵?shù)據(jù)庫”，是信息技術(shù)科學(xué)領(lǐng)域的概念，指按照數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)來組織、存儲和管理數(shù)據(jù)的倉庫，存儲的是屬于單位需要管理的有關(guān)事務(wù)數(shù)據(jù)的集合。案管部門處于檢察業(yè)務(wù)樞紐位置，承擔(dān)著檢察數(shù)據(jù)的統(tǒng)計管理和分析職能，各業(yè)務(wù)部門在不同環(huán)節(jié)不同階段的案件信息，都要接受案管部門的監(jiān)控、連接和共享、反饋。因此，案管部門在管理、監(jiān)督、服務(wù)的基礎(chǔ)上沉淀了大量與檢察職能和案件流程有關(guān)的數(shù)據(jù)信息。特別是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)作為檢察業(yè)務(wù)基礎(chǔ)信息平臺正式運(yùn)行以來，檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)了案件信息網(wǎng)上錄入、辦案流程網(wǎng)上管理、司法活動網(wǎng)上監(jiān)督、案件質(zhì)量網(wǎng)上考核的司法辦案新機(jī)制，案管部門的“數(shù)據(jù)庫”功能體現(xiàn)的更加明顯。案管部門通過管理和應(yīng)用辦案系統(tǒng)，對檢察業(yè)務(wù)的各項數(shù)據(jù)、指標(biāo)及工作效能進(jìn)行跟蹤、統(tǒng)計，對檢察業(yè)務(wù)的運(yùn)行態(tài)勢和趨勢進(jìn)行分析研判，能夠及時發(fā)現(xiàn)辦案中存在的傾向性問題，為檢察長和檢委會科學(xué)決策提供真實可靠的依據(jù)和具有前瞻性的參謀建議。案管部門的參謀職能之所以具有不可替代性，正是因其具有掌控檢察機(jī)關(guān)所有辦案環(huán)節(jié)和辦案數(shù)據(jù)的能力，其本身就是檢察機(jī)關(guān)的“數(shù)據(jù)庫”，這種“數(shù)據(jù)庫”價值也正是其履行參謀決策功能的重要保障。

五、案管部門是考評檢察干警辦案質(zhì)量的“測量儀”

測量儀，系指為獲得或確定目標(biāo)物的空間、時間、速度、功能等屬性數(shù)值而使用第三方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量的工具。測量儀的可信賴性以其中立、客觀、公平、透明等特質(zhì)為基礎(chǔ)。案件質(zhì)量是確保檢察機(jī)關(guān)司法公正的生命線，而案件質(zhì)量管理則是檢驗生命線律動指標(biāo)的測量儀。案件質(zhì)量管理的對象雖然是案件，但管理的過程、結(jié)果和責(zé)任承擔(dān)卻離不開承辦案件的檢察干警。案件質(zhì)量管理實際上與檢察干警的業(yè)績考評緊密相連。案件質(zhì)量管理表面上是管理考評案件，實質(zhì)上是對辦案人員的司法理念、辦案能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)、司法規(guī)范等方面的全面檢測。案件質(zhì)量管理納入案管部門后，因其地位超脫于辦案部門，管理方式具有獨立、中立、客觀、透明等特性，客觀上也就具備了成為衡量檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的“測量儀”價值。

依托統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)作為質(zhì)量管理平臺，通過流程管理及結(jié)案審核等工作，案管部門能夠?qū)Π讣M(jìn)行全過程全方位監(jiān)控，利用預(yù)警機(jī)制提醒業(yè)務(wù)部門在司法辦案中存在的質(zhì)量風(fēng)險，從而有效避免案件質(zhì)量瑕疵，實現(xiàn)由原來事后監(jiān)督向事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。案件質(zhì)量評查是案管部門的另一種“測量”方式，是對業(yè)務(wù)部門已辦結(jié)案件，從證據(jù)采信、事實認(rèn)定、法律適用、程序規(guī)范、風(fēng)險評估、文書使用和制作、涉案財物管理、辦案效果等方面進(jìn)行的評查?！栋讣芾頃盒修k法》第37條規(guī)定：“案件管理工作中形成的案件信息材料和數(shù)據(jù)是考核辦案部門和辦案人員的重要依據(jù)”，體現(xiàn)的正是案管部門的“測量儀”價值。這種價值，能夠保障檢察機(jī)關(guān)有效提高辦案質(zhì)量和辦案效率，同時也能夠為檢察干警的業(yè)績考評、錯案責(zé)任追究、晉級晉職、評先評優(yōu)提供參考依據(jù)。

六、案管部門是檢察機(jī)關(guān)與社會群眾信息交流的“中轉(zhuǎn)站”

依法監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員并提出批評和建議，對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉是憲法賦予公民的基本權(quán)利。作為國家機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)不但要接受公民監(jiān)督，而且還負(fù)有依法受理查辦申訴、控告、檢舉國家工作人員違法失職行為的職責(zé)。這在客觀上需要科學(xué)設(shè)置檢察機(jī)關(guān)與社會群眾有效交流信息的管道。案管部門成立前，檢察機(jī)關(guān)直接接觸群眾、宣傳群眾、服務(wù)群眾的對外部門很多。但是由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理以及檢察人員素質(zhì)良莠不齊等因素，檢察工作對公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障力度并不是很夠，在一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)的司法公信力。案管部門成立后，將過去由案件承辦人直接接待辯護(hù)人模式轉(zhuǎn)由案管部門統(tǒng)一接待管理。這種轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是在辦案人與辯護(hù)律師之間設(shè)置了一個信息交流的“中轉(zhuǎn)站”。中轉(zhuǎn)站的價值在于，一方面可以保障辯護(hù)律師訴訟權(quán)利得到及時落實；一方面能夠避免因辦案人與辯護(hù)律師直接接觸而達(dá)成影響案件公正處理的不正當(dāng)交易。案管部門與案件處理結(jié)果沒有直接利害關(guān)系，接待辯護(hù)律師時更加理性公正平和，客觀上能夠避免因控辯雙方情緒對立而引發(fā)有損檢察機(jī)關(guān)司法公信力的輿情事件。

案管部門的中轉(zhuǎn)站價值，除接待辯護(hù)人、保障辯護(hù)律師職業(yè)權(quán)利外，還體現(xiàn)在為社會群眾提供案件查詢服務(wù)和檢務(wù)公開工作。社會群眾關(guān)注檢察機(jī)關(guān)或者與檢察機(jī)關(guān)打交道，根源在于案件。曹建明檢察長在2012年全國檢察長座談會上指出：“要更好地推進(jìn)訴訟公開，完善執(zhí)法辦案公開機(jī)制，增強(qiáng)執(zhí)法辦案透明度，對執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法過程、執(zhí)法結(jié)果和執(zhí)法依據(jù)，依法可以公開的都向當(dāng)事人、其他訴訟參與人和社會公眾公開，讓訴訟參與人和廣大人民群眾通過看得見、信得過的法律程序感受司法公正”。[2]根據(jù)《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定（試行）》的有關(guān)規(guī)定，各級檢察機(jī)關(guān)案管部門開始負(fù)責(zé)將本院辦理案件的程序性信息、重大案件信息和終結(jié)性法律文書通過互聯(lián)網(wǎng)向社會群眾公開。這一舉措方便了社會群眾查詢案件、及時關(guān)注了解案件動態(tài)。辯護(hù)與代理的管理、案件查詢服務(wù)、向社會群眾進(jìn)行案件信息公開等工作都是案管部門的基本職能。這些工作的實質(zhì)是對內(nèi)外部交流的信息進(jìn)行中間篩選和轉(zhuǎn)換，以保障信息交流的準(zhǔn)確性、及時性和有效性，從而確保公民對檢察工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實。

綜上所述，事物的價值具有客觀性亦具有可變性，案管部門的價值定位亦非一成不變。其必然也要隨著時代和司法環(huán)境的變化而變化，隨著檢察工作的客觀需要而不斷演進(jìn)發(fā)展。因此，案管部門價值定位研究本身也不可避免地帶有時代性和局限性，其本身也是一個認(rèn)識不斷深入和理論不斷完善的過程。

注釋：

[1]王晉：《案件管理監(jiān)督職能理論問題探究》，載《人民檢察》2013年第19期。

[2]曹建明：《牢固樹立“五個意識”著力轉(zhuǎn)變和更新執(zhí)法理念 努力作到“六個并重”確保刑訴法全面正確實施》，載《檢察日報》2012年7月23日。