檢委會(huì)制度專業(yè)化改革之路徑

“檢委會(huì)專業(yè)化建設(shè)研究”課題組

內(nèi)容摘要：檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)核心業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其專業(yè)化改革程度直接關(guān)系著新一輪司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及中國(guó)特色檢察制度的發(fā)展與完善。在新一輪司法體制改革背景下，應(yīng)當(dāng)立足于檢察實(shí)踐中檢委會(huì)制度專業(yè)化建設(shè)存在的問題，從檢委會(huì)的功能定位、決策機(jī)制、決策主體等方面強(qiáng)化我國(guó)檢委會(huì)制度專業(yè)化改革，以順應(yīng)新時(shí)期檢察改革與發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞：檢察改革 員額制 專業(yè)化 司法親歷性

近年來，作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部討論決定重大疑難案件和重大事項(xiàng)的重要制度，檢委會(huì)制度得到不斷地發(fā)展完善，檢委會(huì)工作逐步走向制度化、規(guī)范化，但仍存在諸多亟欲解決的問題，一定程度上制約了檢委會(huì)制度的健康發(fā)展。特別是在檢委會(huì)制度專業(yè)化改革與發(fā)展方面，當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注不夠，缺乏對(duì)一些基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問題的深入研究。在新一輪司法體制改革背景下，我們有必要在系統(tǒng)梳理檢委會(huì)專業(yè)化改革的發(fā)展脈絡(luò)與根源性問題基礎(chǔ)上，多維度地探索進(jìn)一步改革與完善的路徑，以期更好地服務(wù)于檢察實(shí)踐。

一、在檢察官員額制改革背景下重新定位檢委會(huì)制度的功能

伴隨著新一輪司法改革的推進(jìn)，為了更好地發(fā)揮檢委會(huì)的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制與民主集中制的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使之更加契合檢察發(fā)展規(guī)律，保障檢察改革協(xié)調(diào)有序推進(jìn)，我們有必要重新定位其功能作用。首先，有必要將其決策與指導(dǎo)功能逐步過渡為司法評(píng)議。從司法實(shí)踐，尤其是基層檢委會(huì)運(yùn)行實(shí)踐來看，議決重大案件是檢委會(huì)的核心職能，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致部分檢委會(huì)已淪為檢察機(jī)關(guān)的“第二辦案機(jī)構(gòu)”。在檢察官員額制改革的背景下，我們有必要確保檢察官相對(duì)獨(dú)立的辦案主體地位，重新界定檢委會(huì)對(duì)重大案件的司法處斷范圍。案件的事實(shí)認(rèn)定及證據(jù)采信理應(yīng)交由員額制改革后的檢察官承擔(dān)，檢委會(huì)的職能應(yīng)從現(xiàn)有的司法處斷逐步過渡為司法評(píng)議，將工作重點(diǎn)放在對(duì)司法領(lǐng)域中的一些法律適用爭(zhēng)議、定罪量刑的自由裁量以及類案的法律適用等問題進(jìn)行司法評(píng)議以及典型經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣上。其次，有必要彰顯檢委會(huì)的監(jiān)督、管理功能。檢委會(huì)的監(jiān)督功能主要表現(xiàn)為集思廣益，發(fā)揮集體智慧，避免檢察官在認(rèn)識(shí)事實(shí)和適用法律上的局限性，起到案件把關(guān)的作用。在新一輪司法體制改革背景下，經(jīng)遴選進(jìn)入檢察官員額內(nèi)的檢察官，其業(yè)務(wù)水平的高低也將會(huì)在檢委會(huì)得到較為直觀地呈現(xiàn)。另外，為適應(yīng)新形勢(shì)下檢察工作的發(fā)展，檢委會(huì)應(yīng)充分發(fā)揮集體智慧和經(jīng)驗(yàn)，通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、制約等方法，對(duì)司法過程進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)檢察工作進(jìn)行科學(xué)考評(píng)，充分發(fā)揮其在檢察管理方面的職能作用，將“檢察管理”作為新形勢(shì)下檢委會(huì)功能拓展的重要方向。再次，有必要高度重視檢委會(huì)負(fù)擔(dān)的隱性權(quán)力協(xié)調(diào)功能。在我國(guó)，國(guó)家在一元化領(lǐng)導(dǎo)體制下實(shí)行內(nèi)生型監(jiān)督[1]，這種監(jiān)督模式體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，即為檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與檢委會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)結(jié)合。檢委會(huì)制度作為“這種內(nèi)生性權(quán)力制約和監(jiān)督體系中的重要環(huán)節(jié)，在一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制下具有明顯的政治性”[2]。一直以來，在中國(guó)的社會(huì)文化傳統(tǒng)中，“各種糾紛往往被作為潛在的不穩(wěn)定因素，因此，解決糾紛不僅要求確認(rèn)具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還要求修復(fù)當(dāng)事人及其周圍人的人際關(guān)系，不僅要解決法律上的糾紛，也要解決社會(huì)上存在的所有爭(zhēng)端?！盵3]這樣的文化傳統(tǒng)體現(xiàn)在檢委會(huì)制度運(yùn)行中，主要表現(xiàn)在因“維穩(wěn)”需要奉命處理一些“敏感案件”。檢委會(huì)的最終決議不僅關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、人民利益等重大政治與社會(huì)命題，同時(shí)也更容易受到相關(guān)的政治或社會(huì)壓力。這種沖突與壓力，已超出了一個(gè)檢察官應(yīng)當(dāng)承受的范圍，也是其所不能承受的?！耙袚?dān)這種政治與社會(huì)功能，可能更多需要的是政治資源、政治權(quán)威所帶來的政治協(xié)調(diào)能力?！盵4]在檢察機(jī)關(guān)，既具有政治協(xié)調(diào)能力，又具有檢察權(quán)威的，非檢委會(huì)莫屬。檢委會(huì)的這一隱性權(quán)力協(xié)調(diào)功能雖然事實(shí)上已被司法實(shí)務(wù)所熟知且運(yùn)用甚廣，但在理論上卻很隱晦，缺乏較為深入的研究與探討，有必要予以重視。

二、遵循司法規(guī)律強(qiáng)化檢委會(huì)制度決策機(jī)制建設(shè)

首先，合理界定檢察長(zhǎng)在檢委會(huì)中的角色定位。實(shí)踐中，由于檢察長(zhǎng)既是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作”的行政首長(zhǎng)同時(shí)又是檢委會(huì)集體中的平等一員，這就難免會(huì)產(chǎn)生角色內(nèi)沖突，可能導(dǎo)致檢察長(zhǎng)作為檢委會(huì)集體中的民主一員與作為行政首長(zhǎng)角色的主持人之間產(chǎn)生矛盾。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，檢委會(huì)與檢察長(zhǎng)決策權(quán)限內(nèi)在邏輯矛盾的深層原因在于檢察長(zhǎng)的角色雙重性（即“出主意”角色與“選主意”角色）。[5]筆者認(rèn)為，理想的情況下，檢察長(zhǎng)參與檢委會(huì)決策活動(dòng)時(shí)應(yīng)立足于“選主意”的會(huì)議主持人，在檢委會(huì)決策體系中僅限于“主持人”角色，不得越位越權(quán)。盡量減少作為行政首長(zhǎng)這一角色對(duì)其他檢委會(huì)委員的潛在影響，進(jìn)一步弱化檢察長(zhǎng)在主持檢委會(huì)時(shí)事實(shí)上的主導(dǎo)地位，堅(jiān)持“最后發(fā)表意見”的議事規(guī)則。嚴(yán)格規(guī)范檢委會(huì)決策的表決程序，在檢委會(huì)議決重大案件或重大事項(xiàng)時(shí)，將無記名投票模式引入檢委會(huì)議決程序，以確保檢委會(huì)的決議是多數(shù)委員的意見而非檢察長(zhǎng)或個(gè)別委員的意見。

其次，改革檢委會(huì)決策模式，增強(qiáng)決策主體的司法親歷性。檢委會(huì)“作為檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，其討論決定重大案件等具有訴訟化性質(zhì)的議題是檢察機(jī)關(guān)從事司法活動(dòng)、履行司法職能的體現(xiàn)，理應(yīng)符合司法對(duì)于中立式公正和對(duì)抗式參與的要求”[6]。一方面，對(duì)檢委會(huì)議題進(jìn)行二元化區(qū)分，建構(gòu)對(duì)“重大案件”議題的“準(zhǔn)司法化”決策模式。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，檢委會(huì)主要審議“重大案件”以及“其他重大事項(xiàng)”議題。其中，“重大案件的內(nèi)容是一個(gè)個(gè)案的研究與認(rèn)定，主要是一種具體的事實(shí)認(rèn)定和法律適用的過程”[7]，屬于訴訟化議題，檢委會(huì)決策是將法律規(guī)定運(yùn)用到具體個(gè)案的司法認(rèn)定過程，是履行檢察機(jī)關(guān)訴訟職能的體現(xiàn)；而“重大事項(xiàng)則可歸結(jié)為一種檢察政策、刑事政策的制定與實(shí)施，以及具體檢察工作的抽象總結(jié)，主要是一種上下級(jí)院之間、本院內(nèi)部上級(jí)與具體承辦人之間的宏觀的政策指導(dǎo)過程”[8]，屬于行政化的議題，是履行檢察機(jī)關(guān)訴訟職能以外的職能的體現(xiàn)。因此，我們有必要改變過去不加區(qū)分地對(duì)二元化的檢委會(huì)議題一概適用一元化（行政化）議事模式，設(shè)置與之相適應(yīng)的二元化議事模式，即“根據(jù)審議議題性質(zhì)的不同，分別適用不同的議事程序：對(duì)于具有訴訟化議題性質(zhì)的重大案件，適用‘準(zhǔn)司法化模式的議事程序；對(duì)于其他性質(zhì)的重大檢察業(yè)務(wù)事項(xiàng)，適用‘行政化模式的議事程序?！盵9]另一方面，適當(dāng)引入辯論機(jī)制以及多媒體示證等方式，增強(qiáng)決策主體的司法親歷性。由擔(dān)負(fù)議題實(shí)體審查職責(zé)的檢委會(huì)專職委員提出辯論的動(dòng)議，委員們?cè)谥鞒秩说闹鞒窒聡@著同一個(gè)議題進(jìn)行交叉論辯。通過自由、充分的論辯，委員們的“不同意見可以實(shí)現(xiàn)平等交流，互擺道理，以理服人，有利于委員提高自身素質(zhì)，也有利于更好發(fā)揚(yáng)民主，消除分歧、增進(jìn)共識(shí)，實(shí)現(xiàn)檢委會(huì)決策的科學(xué)性”[10]，增強(qiáng)檢委會(huì)委員對(duì)議決議題的熟悉程度與直觀感受。

再次，科學(xué)界定檢委會(huì)的職責(zé)范疇。一方面，合理限縮“重大案件”議題范圍。綜合考慮案件的疑難復(fù)雜程度、社會(huì)影響及其關(guān)注度以及改革過渡期內(nèi)檢察官的職責(zé)履行匹配度等因素，注重把握適度、循序漸進(jìn)原則，重點(diǎn)審議法律適用存在爭(zhēng)議的案件，如涉及新類型案件、介入罪與非罪的案件以及具有法條競(jìng)合性質(zhì)的案件；擬在檢察環(huán)節(jié)作出具有終局性決定的案件，對(duì)于不訴、撤案等案件辦理前期非終局性的案件一般不宜審議；以及其他涉及訴訟法律監(jiān)督方面的如按審判監(jiān)督程序提起抗訴等重大、疑難案件。另一方面，準(zhǔn)確界定檢委會(huì)、黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)的職責(zé)范圍，合理界定“其他重大問題”范圍，充分展現(xiàn)檢委會(huì)應(yīng)有的行政屬性。盡力避免實(shí)踐中存在的將檢委會(huì)視為“第二辦案機(jī)構(gòu)”，“其他重大問題”交由黨組會(huì)和檢察長(zhǎng)辦公會(huì)審議決策的現(xiàn)象，充分彰顯檢委會(huì)制度應(yīng)有的行政屬性。將“其他重大問題”的議題限定在涉及檢察機(jī)關(guān)發(fā)展方向，對(duì)檢察工作有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的、普遍性的影響，或涉及檢察工作全局的重大檢察業(yè)務(wù)問題之內(nèi)。而其他有關(guān)人事、行政管理等重大問題則交由黨組會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公會(huì)審議。

三、以專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化檢委會(huì)決策主體的司法能力建設(shè)

首先，規(guī)范檢委會(huì)委員的構(gòu)成模式、選任標(biāo)準(zhǔn)及程序。針對(duì)實(shí)踐中存在檢委會(huì)委員構(gòu)成行政官僚化，選任程序與標(biāo)準(zhǔn)隨意化以及委員任期長(zhǎng)期化等問題，一方面，要嚴(yán)格委員的選任條件，調(diào)整委員結(jié)構(gòu)，將檢察業(yè)務(wù)熟稔、職業(yè)倫理素養(yǎng)高的優(yōu)秀檢察官充實(shí)到檢委會(huì)。改革傳統(tǒng)的檢委會(huì)委員選任與行政級(jí)別掛鉤模式，依照選賢任能原則，除正、副檢察長(zhǎng)外，其余檢委會(huì)委員名額按照代表性、廣泛性與公正性要求，明確檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人以及資深檢察官可以擔(dān)任委員，其他非業(yè)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和非業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不得擔(dān)任委員；另一方面，嚴(yán)格委員的選任程序，引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，通過公開競(jìng)聘等方式進(jìn)行選任?？刹扇z察業(yè)務(wù)考試、公開答辯以及業(yè)務(wù)素能評(píng)比等方式在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行選撥，提出差額候選名單并附個(gè)人檢察工作業(yè)績(jī)?cè)诠娒浇樯嫌枰怨?，接受社?huì)監(jiān)督。公示結(jié)束后提出正式候選名單報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)任命。同時(shí)，在選任委員時(shí)要嚴(yán)格控制委員的員額比例，優(yōu)化委員的年齡機(jī)構(gòu)，注重培養(yǎng)優(yōu)秀的年輕檢察官擔(dān)任委員；另外，明確委員任職期限，原則上應(yīng)當(dāng)與檢察長(zhǎng)任期一致，不得連任兩屆。但對(duì)于檢察業(yè)務(wù)專業(yè)人才而言，則應(yīng)強(qiáng)調(diào)檢察資歷與經(jīng)驗(yàn)的累積，不能過于強(qiáng)調(diào)任期，除有明顯過錯(cuò)或違法，一般不得隨意任免。

其次，強(qiáng)化檢委會(huì)專職委員的地位及職能。作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，檢委會(huì)專職委員主要是為解決檢委會(huì)討論議題時(shí)缺乏司法親歷性的缺陷和獲取信息遞減的矛盾，并使其成為獨(dú)立的制衡主體（相對(duì)于業(yè)務(wù)部門）而設(shè)立的。實(shí)踐中，專職委員存在著定位不準(zhǔn)、角色不明、職責(zé)混亂等問題，因此，一方面需要明確專職委員不是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)，而是檢察業(yè)務(wù)方面的法律專家，應(yīng)區(qū)別于檢察機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)，在檢委會(huì)中其應(yīng)“扮演相比其他檢委會(huì)委員更高瞻遠(yuǎn)矚地對(duì)議事議案發(fā)表決定性參謀意見的角色”[11]，進(jìn)一步完善其“首發(fā)”發(fā)言制度，并建立與之適應(yīng)的“首發(fā)”行為規(guī)范；另一方面要明確專職委員是獨(dú)立于其他委員的法律專家，應(yīng)當(dāng)分管檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)工作，對(duì)檢委會(huì)議題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。并杜絕兼任其他檢察業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人或其他院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以充分保障專職委員科學(xué)有效地履行職責(zé)。

再次，合理配置檢委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)及決策輔助機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，辦事機(jī)構(gòu)的配置和職能發(fā)揮呈現(xiàn)良莠不齊的現(xiàn)象，一定程度上影響到檢委會(huì)的決斷能力與司法效率。因此，有必要科學(xué)定位其職能，凸顯其為檢委會(huì)討論決定重大案件和其他重大問題的參謀與服務(wù)的基本功能與職責(zé)，其核心是對(duì)擬提請(qǐng)討論事項(xiàng)、案件進(jìn)行會(huì)前審查，做好檢委會(huì)會(huì)務(wù)及其他相關(guān)延伸工作。在新一輪司法體制改革背景下，設(shè)立專門辦事機(jī)構(gòu)已有違改革的總體目標(biāo)。可考慮在實(shí)踐的基礎(chǔ)上繼續(xù)采取與法律政策研究室合署方式，但必須由具備專業(yè)法律素養(yǎng)與檢察實(shí)務(wù)工作經(jīng)歷的專人負(fù)責(zé)。嘗試在辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立檢察業(yè)務(wù)專家咨詢委員會(huì)以保障檢委會(huì)的科學(xué)決策。在吸納刑事法律專家為主的前提下，適當(dāng)補(bǔ)充民事、經(jīng)濟(jì)、法律理論等方面的專家，優(yōu)化專家咨詢委員會(huì)的人員結(jié)構(gòu)。

注釋：

[1]參見謝佑平：《中國(guó)檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究》，中國(guó)檢察出版社2010年版，第253頁(yè)-第255頁(yè)。

[2]劉昌強(qiáng)：《檢委會(huì)制度研究》，中國(guó)檢察出版社2013年版，第194頁(yè)。

[3][日]高見澤磨：《現(xiàn)代中國(guó)的糾紛與法》，何勤華、李秀清、曲陽譯，法律出版社2003年版，第175頁(yè)。

[4]洪浩、操旭輝：《基層法院審判委員會(huì)功能的實(shí)證分析》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第5期。

[5]姚建才：《論檢委會(huì)民主決策》，載《人民檢察》2010年第5期。

[6]卞建林、李晶：《檢委會(huì)議事程序之思考》，載《人民檢察》2010年第17期。

[7]田濤：《檢委會(huì)制度的二元化改造》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期。

[8]同[6]。

[9]同[7]。

[10]柳振華、陳明濤：《檢委會(huì)可否引入辯論機(jī)制》，載《人民檢察》2009年第2期。

[11]參見彭志剛、吳新華：《再論檢委會(huì)專職委員制度的困境與出路-以專職委員角色定位為切入點(diǎn)》，載《法學(xué)雜志》2013年第2期。