光伏發(fā)電政策如何破局

時(shí)璟麗

十三五期間，光伏發(fā)電市場將進(jìn)入發(fā)展新階段。目前，迫切需要在現(xiàn)有的政策上突破，進(jìn)行政策和機(jī)制創(chuàng)新。

隨著分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)政策的出臺(tái)以及年度指導(dǎo)規(guī)模和備案制度的實(shí)施，國內(nèi)集中光伏電站的開發(fā)呈現(xiàn)爆發(fā)增長，但大型光伏電站在西部和北部地區(qū)短時(shí)間內(nèi)集中建設(shè)，使高比例棄光限電、補(bǔ)貼需求大幅增加、部分地區(qū)項(xiàng)目管理不規(guī)范、規(guī)劃建設(shè)不配套等問題凸顯。

在分布式光伏發(fā)電市場方面，則表現(xiàn)為政策集中繁多，市場反響不足，雖然政策數(shù)量和力度都很大，但分布式光伏發(fā)展速度與政策預(yù)期、與光伏業(yè)界預(yù)期仍有較大的差距。

“十三五”期間光伏發(fā)電市場將進(jìn)入發(fā)展新階段，根據(jù)《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃（征求意見稿）》提出的目標(biāo)，“十三五”期間光伏發(fā)電將達(dá)到每年約2000萬千瓦的新增裝機(jī)規(guī)模。要逐步解決上述問題，就需要在現(xiàn)有的政策上有突破，進(jìn)行政策和機(jī)制創(chuàng)新，以保障國家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，且滿足光伏發(fā)電發(fā)展需要以及推進(jìn)電力市場化進(jìn)程。

本文針對(duì)近期光伏發(fā)電市場發(fā)展急需關(guān)注和解決一些政策和機(jī)制方面的問題進(jìn)行分析。

技術(shù)進(jìn)步、降低度電成本是重點(diǎn)任務(wù)

無論是對(duì)于近期“十三五”，還是考慮長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展，不斷推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低度電成本都將是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)界預(yù)期，今后五年光伏發(fā)電成本還可實(shí)現(xiàn)大幅度下降，一是光伏產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)效率提升，通過降低硅片切割損失、硅片厚度及提升組件轉(zhuǎn)換效率等可顯著提高硅利用率，預(yù)期晶硅組件在“十三五”期間可保持每年0.2-0.3個(gè)百分點(diǎn)的絕對(duì)效率提升，二是多晶硅流化床法等新硅料生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用可降低硅料價(jià)格，三是降低銀用量、改善鑄錠爐、細(xì)化柵線、改進(jìn)絲網(wǎng)印刷等技術(shù)也是降低組件成本的可能方式。

再考慮未來可能的金融政策調(diào)整影響，綜合分析，2020年光伏發(fā)電成本有望在2015年的基礎(chǔ)上降低三分之一左右。這一降幅重點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效益，國家從政策上（如以光伏領(lǐng)跑者計(jì)劃等）也需要加以有效引導(dǎo)。

調(diào)整和創(chuàng)新光伏電價(jià)政策和機(jī)制

我國光伏發(fā)電成本在過去幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了大幅度下降，相應(yīng)的電價(jià)水平也持續(xù)降低，但電價(jià)調(diào)整主要考慮既往和當(dāng)前形勢。在光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)快速進(jìn)步情況下，電價(jià)調(diào)整步伐略滯后于光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢和實(shí)際需求，造成大型光伏電站市場搶裝、趕末班車的效應(yīng)比較明顯，典型如2011年底，2016年上半年也已開始呈現(xiàn)這一趨勢。

根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020）》中提出的目標(biāo)，2020年要在適度考慮煤電環(huán)境成本基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價(jià)相當(dāng)，因此應(yīng)根據(jù)光伏發(fā)電成本情況和趨勢，建立光伏發(fā)電電價(jià)逐年調(diào)整機(jī)制。電價(jià)的調(diào)整可以考慮多種因素并賦予不同程度的權(quán)重，如考慮各資源區(qū)或者省市區(qū)的發(fā)展規(guī)模、限電情況，以差異化的電價(jià)調(diào)整速度適度引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)投資和布局調(diào)整。

通過改革項(xiàng)目管理模式，以競爭性方式配置光伏發(fā)電項(xiàng)目，適度提高電價(jià)在競爭性配置中的權(quán)重，促進(jìn)光伏發(fā)電電價(jià)水平的下降。此外，結(jié)合電力體制改革尤其是輸配電改革進(jìn)程，在輸配電改革試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)新建光伏項(xiàng)目實(shí)施電補(bǔ)貼機(jī)制，逐步推進(jìn)新建光伏發(fā)電參與電力市場。

落實(shí)補(bǔ)貼政策，解決補(bǔ)貼拖欠問題

光伏發(fā)電的補(bǔ)貼和限電問題是當(dāng)前困擾光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的兩大關(guān)鍵因素，尤其是補(bǔ)貼拖欠問題，從下游的市場倒推到上游制造企業(yè)，對(duì)光伏全產(chǎn)業(yè)鏈都產(chǎn)生影響。2015年由于電網(wǎng)企業(yè)調(diào)整了電價(jià)補(bǔ)貼發(fā)放程序范圍，光伏補(bǔ)貼拖欠的范圍已從單純?yōu)榇笮突哪娬巨D(zhuǎn)變?yōu)榇笮突哪娬炯由戏植际焦夥娬?，補(bǔ)貼拖欠的影響范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

當(dāng)前補(bǔ)貼拖欠的主要問題有兩點(diǎn)，一是發(fā)電項(xiàng)目獲得補(bǔ)貼資格的認(rèn)定，到目前財(cái)政部的第五批補(bǔ)貼項(xiàng)目目錄僅發(fā)放到2013年8月底前并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目，意味著其后并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目一直沒有拿到電價(jià)補(bǔ)貼，最長的已有兩年半之久，并且正在審核中的第六批補(bǔ)貼目錄項(xiàng)目計(jì)劃是在2015年2月底前完成并網(wǎng)發(fā)電，意味著仍有大批項(xiàng)目尚在門檻之外；二是補(bǔ)貼資金發(fā)放延遲。

總體上，上述兩個(gè)問題的根本原因在于可再生能源基金與可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼資金之間存在缺口，且如果保持現(xiàn)有政策條件不變，“十三五”期間資金缺口還將進(jìn)一步擴(kuò)大。根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)和測算，不考慮項(xiàng)目是否進(jìn)入補(bǔ)貼目錄問題，2015年前可再生能源補(bǔ)貼資金累計(jì)缺口在400億元左右，其中光伏發(fā)電拖欠資金總量在100億元左右。如果未來可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼仍全部來源于可再生能源電價(jià)附加，考慮2020年風(fēng)電裝機(jī)2.5億千瓦，光伏裝機(jī)1.5億千瓦，按照當(dāng)前煤電、生物發(fā)電電價(jià)不動(dòng)，風(fēng)電和光伏電價(jià)逐步達(dá)到《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020）》中的電價(jià)水平，2020年當(dāng)年可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼需求約1800億元，而在當(dāng)前1.9分/千瓦時(shí)的可再生能源電價(jià)附加征收水平下，屆時(shí)應(yīng)收盡收當(dāng)年可再生能源資金規(guī)模約1050億元，存在較大差距。因此，拓展可再生能源補(bǔ)貼資金規(guī)模和渠道是當(dāng)務(wù)之急。

建議對(duì)于電價(jià)補(bǔ)貼資金需求存量部分，財(cái)政安排一定的資金逐年予以解決。對(duì)于增量部分，通過調(diào)整可再生能源電價(jià)附加水平、盡快推進(jìn)綠色證書交易等方式解決。此外還可考慮通過環(huán)境稅、碳交易、化石能源的稅費(fèi)形式提升化石能源的成本，雖然除了碳交易外，這些措施的實(shí)施存在不確定性，并且即使實(shí)施，“十三五”期間對(duì)化石能源成本提升的幅度可能也很有限，但盡早確立相應(yīng)的機(jī)制是基礎(chǔ)，將對(duì)2020年后保障光伏等可再生能源持續(xù)發(fā)展起到重要作用。

從解決近期光伏發(fā)電補(bǔ)貼問題的措施看，首先是項(xiàng)目獲得補(bǔ)貼資格的認(rèn)定問題，2015年9月國家能源局頒布了《關(guān)于實(shí)行可再生能源發(fā)電項(xiàng)目信息化管理的通知》，希望通過信息化的管理來替代目錄資格的審核，即對(duì)于可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，在國家指導(dǎo)規(guī)模范圍內(nèi)，經(jīng)過正常的核準(zhǔn)或備案、建設(shè)驗(yàn)收、并網(wǎng)售電，就自動(dòng)獲得補(bǔ)貼資格。如果資金持續(xù)性問題和補(bǔ)貼資格認(rèn)定問題解決，補(bǔ)貼資金發(fā)放延遲則迎刃而解。

盡快明確光伏發(fā)電稅收政策

2013年9月，財(cái)政部頒布《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》，明確對(duì)太陽能發(fā)電實(shí)行增值稅50%即征即退的優(yōu)惠政策，但對(duì)政策的實(shí)施規(guī)定了時(shí)間限制，為2013年10月1日至2015年12月31日。由于我國在2009年進(jìn)行了增值稅機(jī)制調(diào)整，從生產(chǎn)型增值稅調(diào)整為消費(fèi)型增值稅，光伏發(fā)電項(xiàng)目存在6-8年增值稅抵扣期，因此在2015年政策到期前，實(shí)際上幾乎沒有項(xiàng)目能從該政策受益。

而進(jìn)入2016年后，陸續(xù)有光伏項(xiàng)目進(jìn)入增值稅繳納期，需要盡快明確對(duì)光伏發(fā)電給予增值稅優(yōu)惠政策。與其他電源對(duì)比，國家對(duì)風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電、小水電等均實(shí)施了增值稅優(yōu)惠政策，與光伏發(fā)電自身對(duì)比，增值稅50%即征即退政策可以使同等情況下光伏發(fā)電電價(jià)需求降低0.03-0.05元/千瓦時(shí)，一定程度上降低度電補(bǔ)貼，縮小與常規(guī)電力成本之間的差距，提前實(shí)現(xiàn)光伏平價(jià)目標(biāo)，同時(shí)縮小可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼需求與可再生能源基金的資金規(guī)模之間的差距。

消納問題需要政策切實(shí)落實(shí)

我國光伏發(fā)電政策的導(dǎo)向是共同推進(jìn)集中光伏電站和分布式光伏系統(tǒng)，但目前西部和華北北部地區(qū)大型光伏電站在光伏發(fā)電裝機(jī)總量中仍占據(jù)絕對(duì)份額。大型光伏發(fā)電集中建設(shè)以及地方政策實(shí)施等問題，使部分省區(qū)棄光限電比例迅速上升，2015年甘肅、新疆棄光限電比例分別為31%和26%，且由于2016年6月30日是光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)調(diào)整的關(guān)口期，預(yù)期2016年上半年新增裝機(jī)將大幅度增加（一季度新增裝機(jī)即超過700萬千瓦），2016年上述省區(qū)的限電問題有可能更加嚴(yán)重，其他“三北”省區(qū)也可能出現(xiàn)一定程度的限電。限電的成因除了光伏行業(yè)自身的在太陽能資源豐富地區(qū)集中建設(shè)之外，更主要的原因是各類電源之間的在消納上的競爭、新增電源發(fā)展空間、跨區(qū)輸電通道上對(duì)光電等清潔能源電力的考慮嚴(yán)重不足等問題。

2016年3月，國家明確建立可再生能源發(fā)展目標(biāo)引導(dǎo)制度和可再生能源全額保障性收購制度，劍指消納，關(guān)鍵在于新機(jī)制和政策的切實(shí)落實(shí)，關(guān)鍵點(diǎn)包括分地區(qū)以及針對(duì)發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)年度引導(dǎo)目標(biāo)的制定、綠色證書尤其是交易機(jī)制的建立、全額保障性指標(biāo)的確立、考核監(jiān)管和獎(jiǎng)懲方案等。此外，結(jié)合電力體制改革需求，統(tǒng)籌規(guī)劃電源發(fā)展布局和步驟是當(dāng)務(wù)之急，需要統(tǒng)籌地區(qū)可再生能源規(guī)劃與電源、電網(wǎng)規(guī)劃，將光伏等可再生能源電源發(fā)展切實(shí)放在優(yōu)先地位，綜合考慮西部地區(qū)光伏等可再生能源發(fā)展對(duì)電網(wǎng)的需求，盡早決策電源基地外送電網(wǎng)通道規(guī)劃和建設(shè)，且必須達(dá)到一定的光伏電量比例。

分布式光伏發(fā)展的突破點(diǎn)

當(dāng)前制約我國分布式光伏規(guī)模化發(fā)展的主要原因，是各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)的存在，導(dǎo)致難以形成完善的商業(yè)開發(fā)模式和投融資體系。

從電價(jià)補(bǔ)貼政策角度，目前國家統(tǒng)一的0.42元/千瓦時(shí)的度電補(bǔ)貼加上地方性的投資或度電補(bǔ)貼政策從經(jīng)濟(jì)性上的激勵(lì)是足夠的，但是，由于分布式光伏發(fā)電利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜以及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、利益分享機(jī)制協(xié)調(diào)難度大等因素，難以消除投融資機(jī)構(gòu)的顧慮。從商業(yè)模式上，目前國內(nèi)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展模式有三種，一是自有屋頂，自發(fā)自用，余電上網(wǎng)；二是合同能源管理，光伏項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)在業(yè)主屋頂建設(shè)項(xiàng)目，向業(yè)主供電，也可以余電上網(wǎng)，協(xié)商利益分成關(guān)系；三是將電力全額出售給電網(wǎng)，重要的第三方轉(zhuǎn)供電模式尚不具備政策和機(jī)制支撐。

在融資問題上，分布式光伏盈利預(yù)期不穩(wěn)定導(dǎo)致商業(yè)貸款、投融資機(jī)構(gòu)、政策性銀行等積極性不高，此外還有一個(gè)重要原因則是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的缺乏，目前尚未建立分布式光伏項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)庫，電站、開發(fā)企業(yè)、發(fā)電量等信息沒有充分披露，對(duì)投資者而言，無法衡量項(xiàng)目質(zhì)量好壞，沒有成熟的資產(chǎn)評(píng)估體系，保險(xiǎn)公司實(shí)質(zhì)性介入不足，分布式光伏系統(tǒng)不能成為抵押品，缺乏證券化能力，導(dǎo)致行業(yè)嚴(yán)重缺乏資金投入。

需要將投融資機(jī)制和商業(yè)模式創(chuàng)新作為分布式光伏發(fā)電規(guī)?；l(fā)展的突破點(diǎn)。首先，落實(shí)電力體制改革意見，允許擁有分布式光伏的用戶參與電力交易，支持分布式光伏向同一變電臺(tái)區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，擴(kuò)大自發(fā)自用、就地消納比例。鼓勵(lì)第三方投資的分布式光伏項(xiàng)目由電網(wǎng)公司向用戶代收電費(fèi)，降低合同能源管理風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新分布式光伏發(fā)電融資服務(wù)，建立具有借款資格和承貸能力的融資平臺(tái)，推動(dòng)分布式光伏資產(chǎn)證券化，探索項(xiàng)目售電收費(fèi)權(quán)和項(xiàng)目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機(jī)制。實(shí)施綠色保險(xiǎn)和信貸政策，鼓勵(lì)保險(xiǎn)和銀行等金融機(jī)構(gòu)積極參與分布式光伏融資。

投融資機(jī)制建立的基礎(chǔ)之一是建立透明信用體系，需要盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)光伏組件商情況、組件產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)商資質(zhì)、項(xiàng)目發(fā)電量、地方政策變動(dòng)等信息公開化、透明化，建立完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，為電站產(chǎn)權(quán)交易等新型分布式光伏項(xiàng)目融資機(jī)制的建立創(chuàng)造條件。

（作者為國家發(fā)展和改革委員會(huì)能源研究所研究員）