地方政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)關(guān)系研究

邵惠惠

摘 要：市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈等成為地方政府與非營(yíng)利組織建立良性互動(dòng)的必要因素，二者建立良性互動(dòng)對(duì)政府、對(duì)社會(huì)都有建設(shè)性的意義。由于地方政府和非營(yíng)利組織自身存在的缺陷，制約二者的發(fā)展，更影響其互動(dòng)關(guān)系的建立，因此可從六個(gè)維度構(gòu)建地方政府與非營(yíng)利組織良性互動(dòng)關(guān)系。

關(guān)鍵詞：地方政府；非營(yíng)利組織；互動(dòng)關(guān)系

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）05-0097-02

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，非營(yíng)利組織在全球范圍內(nèi)得到了空前發(fā)展，其活動(dòng)領(lǐng)域涉及文化教育、醫(yī)療、環(huán)保、社會(huì)服務(wù)、扶貧、弱勢(shì)群體權(quán)益保護(hù)等。非營(yíng)利組織的出現(xiàn)使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生變化，國(guó)家結(jié)構(gòu)也逐漸向三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，政府不再成為單一的公共服務(wù)的提供者。

一、研究背景與意義

針對(duì)我國(guó)“總體性”的特點(diǎn)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模糊，政府與社會(huì)的關(guān)系重構(gòu)已成為普遍共識(shí)，調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵在于構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織的良性互動(dòng)關(guān)系。

因此，政府與非營(yíng)利組織之間互動(dòng)關(guān)系的研究對(duì)提高政府工作效率、實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織的發(fā)展、滿足公眾利益的需要，具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)內(nèi)外研究綜述

20世紀(jì)七八十年代以來(lái)，非營(yíng)利組織在全球范圍內(nèi)的活躍引起了各學(xué)科研究者的興趣。

從國(guó)際方面來(lái)看，國(guó)際公共管理學(xué)界從不同視角探討非營(yíng)利組織的地位和作用，以及政府與非營(yíng)利組織兩者關(guān)系的不同模式。如美國(guó)的非營(yíng)利組織研究者Salamon從“志愿失靈”的角度概括了非營(yíng)利組織的局限性，發(fā)揮補(bǔ)償作用的同時(shí)，在慈善行為的供不應(yīng)求和業(yè)余性方面存在局限性。Gidon、Salamon、Kramer根據(jù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)和服務(wù)指標(biāo)這兩個(gè)角度提出了四種政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系模型：政府主導(dǎo)模式、非營(yíng)利組織支配模式、雙重模式和合作模式[1]。西方研究者對(duì)政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系及其非營(yíng)利組織的研究產(chǎn)生了一批研究成果和解釋視角：福利國(guó)家與重塑政府視角下的研究、公民社會(huì)視角下的研究、基于權(quán)力關(guān)系的視角分析、自主性視角下的關(guān)系研究[2]。

綜合國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)，學(xué)者大多數(shù)是從操作層面即政府與非營(yíng)利組織合作的前提條件、合作效率、合作模式等進(jìn)行研究。汪錦軍（2012）從邏輯條件、合作條件和操作條件三層次條件分析政府與非營(yíng)利組織之間如何產(chǎn)生合作行為，分別包括共同目標(biāo)、兩種組織互補(bǔ)性、制度環(huán)境、組織身份、建立互信等因素。政府對(duì)非營(yíng)利組織既不是放任自流也不是全盤(pán)肯定，而是規(guī)范和約束，這證明雙方不完全是合作關(guān)系。齊海麗（2009）從治理理論的視角闡述合作伙伴關(guān)系是治理理論的主體要素，強(qiáng)調(diào)多中心多主體參與治理的過(guò)程就構(gòu)成多中心的治理秩序?？禃怨鈱⒄头菭I(yíng)利組織的關(guān)系上升為國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系體現(xiàn)，政府應(yīng)給予非營(yíng)利組織更多的發(fā)展空間[3]。龔詠梅從合作主體的角色、權(quán)力比較、合作方式等方面將政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)關(guān)系分為八種類型，突出強(qiáng)調(diào)“供銷(xiāo)”式合作模式和合作伙伴模式[4]。

綜上，關(guān)于地方政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)關(guān)系研究，國(guó)外學(xué)者研究起步早，成果顯著。國(guó)內(nèi)的學(xué)者多關(guān)注政府對(duì)非營(yíng)利組織造成的影響，非營(yíng)利組織對(duì)政府的依賴等方面，對(duì)他們良性互動(dòng)的研究以及發(fā)展走向還沒(méi)有給予足夠的重視。

三、地方政府與非營(yíng)利組織良性互動(dòng)的必要性

市場(chǎng)失靈。所謂市場(chǎng)失靈就是指市場(chǎng)機(jī)制在解決資源配置方面的無(wú)效率或低效率。其中一個(gè)表現(xiàn)常見(jiàn)于公共產(chǎn)品的“搭便車(chē)”現(xiàn)象以及隨之而來(lái)的污染問(wèn)題。

政府失靈。政府失靈是與市場(chǎng)失靈相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，“政府失靈”又稱“政府失敗”，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求得不到有效的滿足，公共部門(mén)在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源[5]。主要類型和成因有：政府機(jī)構(gòu)低效率、公共政策失效、政府的內(nèi)部性、尋租、行政職能定位不當(dāng)。尋租也是官員爭(zhēng)權(quán)奪利的常用手段。

市場(chǎng)失靈和政府失靈的現(xiàn)象的存在，引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。由于我國(guó)“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的特征明顯，因此迫切需要轉(zhuǎn)變政府職能，更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織的主體性。

治理理論。治理理論包括三個(gè)方面：一是治理主體的多元化。治理理論強(qiáng)調(diào)私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利部門(mén)如果符合條件也能成為不同主體的權(quán)力中心。二是主體界限的模糊性和權(quán)力的依賴性。多元化的不同主體存在著相互依賴和合作伙伴關(guān)系。三是網(wǎng)絡(luò)體系的自主自治。這一網(wǎng)絡(luò)就要求各治理主體充分利用自身優(yōu)勢(shì)和資源，相互促進(jìn)增進(jìn)合作加強(qiáng)對(duì)話和理解，最終實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

志愿失靈理論。又稱第三方管理理論，薩拉蒙認(rèn)為，非營(yíng)利組織固有的缺陷在于其由于利益驅(qū)動(dòng)、道德失控、約束缺失等因素，會(huì)產(chǎn)生“志愿失靈”。如果自我和外部約束軟化，就會(huì)偏離非營(yíng)利組織的宗旨，導(dǎo)致非營(yíng)利組織失靈。志愿失靈也恰好證明了非營(yíng)利組織與政府之間存在著相互依賴的關(guān)系[6]。

四、地方政府與非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的意義

（一）促進(jìn)民主政治建設(shè)

非營(yíng)利組織的興起，在一定程度上改變了中國(guó)社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)善治的實(shí)現(xiàn)[7]。主要表現(xiàn)為：一是擴(kuò)大政策過(guò)程的參與渠道。二是公共政策的民主化。非營(yíng)利組織開(kāi)展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)可以滿足公眾直接參與了解公眾某方面的需求，間接影響公共政策的制定。

（二）優(yōu)化地方政府職能

非營(yíng)利組織具有監(jiān)督市場(chǎng)和促進(jìn)市場(chǎng)和諧的職能，非營(yíng)利組織作為中介組織，一些地方事務(wù)由他們單獨(dú)處理或者與政府合作可以降低成本，比如區(qū)域性調(diào)研等[8]。地方政府和非營(yíng)利組織的合作關(guān)系主要有委托和替代兩種形式。地方政府通過(guò)委托，借用社會(huì)多種團(tuán)體，來(lái)讓其擔(dān)任公共事務(wù)管理的責(zé)任，這樣地方政府可以集中有限資源將注意力放在關(guān)鍵領(lǐng)域，提高公共管理的效率；替代主要是指非營(yíng)利組織獨(dú)立自主地開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)，不需要地方政府參與，從而達(dá)到在事實(shí)上替代地方政府職能的效果。

（三）促進(jìn)地方公共事務(wù)的多元管理

隨著社會(huì)組織力量的發(fā)展壯大，地方政府作為公共物品供給主體的單一壟斷者的身份將會(huì)被打破，公共物品供給主體多樣化。地方政府加強(qiáng)與非營(yíng)利組織在公共物品供給領(lǐng)域的合作，通過(guò)多渠道提供高質(zhì)量的公共物品，增加整個(gè)社會(huì)的滿意度。

五、影響地方政府和非營(yíng)利組織良性互動(dòng)的因素

地方政府和非營(yíng)利組織無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)不僅僅是某一方面的原因，而是在一定的社會(huì)環(huán)境中，多種主客觀因素綜合作用的結(jié)果。

（一）地方政府對(duì)非營(yíng)利組織管理方面的缺陷

1.認(rèn)識(shí)上的偏差。地方政府對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展存在兩種極端：一方面，地方政府對(duì)非營(yíng)利組織發(fā)展信心不足。另一方面，希望非營(yíng)利組織承擔(dān)更多的公共事務(wù)，滿足公眾多方面的需求。這兩種心理的存在，直接導(dǎo)致地方政府在制定相關(guān)政策時(shí)往往以限制為主。

2.嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度和高門(mén)檻的限制。我國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，非營(yíng)利組織需要滿足六項(xiàng)條件方可在民政部門(mén)注冊(cè)登記。雙重管理體制即登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙重負(fù)責(zé)的行政管理體制，主要特征就是政社不分。民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位二者相互獨(dú)立互不隸屬，在對(duì)非營(yíng)利組織的管理上會(huì)存在著觀念的差異和利益的沖突，最終讓非營(yíng)利組織無(wú)所適從，阻礙其發(fā)展。

3.非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒(méi)有完全形成。非營(yíng)利組織之間的競(jìng)爭(zhēng)受到政府的限制，如規(guī)定社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位不得設(shè)置地域性的分支機(jī)構(gòu)。這些規(guī)定造成的后果就是形成壟斷，缺乏競(jìng)爭(zhēng)和活力，管理和服務(wù)跟不上，人才短缺，經(jīng)費(fèi)不足，形成惡性循環(huán)[9]。

（二）非營(yíng)利組織自身發(fā)展存在的缺陷

1.結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理。結(jié)構(gòu)設(shè)置不完善的表現(xiàn)有：一是我國(guó)的許多非營(yíng)利組織成立之初都是憑借發(fā)起人的獨(dú)特魅力和號(hào)召力把成員團(tuán)結(jié)在一起的，領(lǐng)導(dǎo)人容易形成獨(dú)斷專制之風(fēng)，導(dǎo)致管理的不規(guī)范。二是組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)關(guān)系模糊。組織內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系劃分不清，難免會(huì)滋生腐敗。

2.志愿失靈，籌資困難，人才短缺。近年來(lái)，我國(guó)的非營(yíng)利組織雖然在許多方面發(fā)揮了積極作用，但中國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展依然面臨著資金來(lái)源匱乏的問(wèn)題[10]。非營(yíng)利組織資金不足一方面使雇員無(wú)法在本組織得到應(yīng)有的工資，非營(yíng)利組織活動(dòng)的成員長(zhǎng)期都是由對(duì)特定主題感興趣的志愿者擔(dān)任，其對(duì)專業(yè)技術(shù)人員和優(yōu)秀管理人才的吸引力有限。另一方面，在非營(yíng)利組織資金匱乏的前提下，其短缺的資金只能勉強(qiáng)維持自身生存。

3.服務(wù)質(zhì)量與公信力不高。有的非營(yíng)利組織缺乏責(zé)任和誠(chéng)信意識(shí)，打著非營(yíng)利組織的旗號(hào)從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，甚至有的貪污腐化、私吞社會(huì)捐贈(zèng)的錢(qián)財(cái)，性質(zhì)惡劣。種種現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了非營(yíng)利組織的社會(huì)公信力，其在公眾心中的形象大打折扣。

4.過(guò)分依賴政府。非營(yíng)利組織對(duì)政府的過(guò)分依賴，一方面受政府干預(yù)，與政府體制的某些方面交叉重疊，限制了自身的活力和自主性。另一方面，不能有效地滿足社會(huì)需求，與社會(huì)關(guān)系疏遠(yuǎn)，在項(xiàng)目選取實(shí)施中聽(tīng)命于政府，看不到公眾的實(shí)際需求，引發(fā)自身惰性。

六、構(gòu)建地方政府和非營(yíng)利組織良性互動(dòng)的相關(guān)政策構(gòu)想

大到全球事務(wù)，小到社區(qū)事務(wù)，在公共管理和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，如何處理政府和非政府組織關(guān)系將成為新課題[11]。政府和非政府組織的互動(dòng)關(guān)系課題主要從以下六個(gè)維度展開(kāi)。

第一，理念維度：非營(yíng)利組織的存在和價(jià)值有無(wú)得到認(rèn)可？

第二，政治維度：非營(yíng)利組織的自主和獨(dú)立性如何？

第三，制度維度：政府是否提供非營(yíng)利組織的空間和權(quán)利？

第四，資源維度：非營(yíng)利組織是否得到政府必要的財(cái)政支持？

第五，體制維度：政府對(duì)非營(yíng)利組織監(jiān)管力度如何？

第六，機(jī)制維度：政府和非營(yíng)利組織之間有無(wú)合作？

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