上?？萍紕?chuàng)新立法核心制度的研究及建議

為了貫徹落實(shí)上海市委《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》有關(guān)“統(tǒng)籌推進(jìn)地方立法，及時(shí)開展涉及創(chuàng)新的法規(guī)、規(guī)章的立改廢釋工作”的精神，根據(jù)市人大常委會黨組的要求，上海人大工作研究會專門成立了以會長姚明寶為組長，副會長孫運(yùn)時(shí)、秘書長林蔭茂為副組長的課題組，就市委文件列舉的制定科技成果轉(zhuǎn)移、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例，修訂科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展專利保護(hù)等條例所涉及的核心制度，以及海內(nèi)外推動科技創(chuàng)新立法的共性內(nèi)容和核心制度，展開課題研究。課題組組織上海高校和科研院所中熟悉相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，廣泛聽取意見建議，最終形成五個(gè)分課題報(bào)告和一個(gè)總報(bào)告。

一、關(guān)于海內(nèi)外推動科技創(chuàng)新立法的共性內(nèi)容和核心制度

從全球范圍看，與美國硅谷、日本筑波、英國劍橋、法國索非亞、臺灣新竹等全球科技創(chuàng)新中心的發(fā)展相比較，上海在科創(chuàng)中心建設(shè)方面還存在一定差距，面臨著法制環(huán)境和創(chuàng)新氛圍欠佳、促進(jìn)創(chuàng)新的法律保障制度不到位、政府配套政策支持不夠等挑戰(zhàn)。而海外科技創(chuàng)新中心的發(fā)展歷程和立法保障的經(jīng)驗(yàn)表明，企業(yè)成為創(chuàng)新主體、著力推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化、最大限度吸引全球人才、強(qiáng)化政府服務(wù)等方面的制度保障，是海外有關(guān)科創(chuàng)中心立法的共性內(nèi)容，對上海有很大啟示作用。一是以激勵性立法鼓勵企業(yè)特別是中小企業(yè)從事技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新。如韓國在過去十年中，營建了從《憲法》到《中小企業(yè)基本法》再到各種特別立法的較為健全的立法體系，其中尤以《科學(xué)技術(shù)革新特別法》更為突出，明確規(guī)定：政府為了支持中小企業(yè)技術(shù)革新，應(yīng)謀求供給人力、稅制與金融優(yōu)惠以及優(yōu)先購買等多方面之措施。對照上海實(shí)踐，激勵中小企業(yè)的科技創(chuàng)新活動方面尚有欠缺。二是高度重視科技成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，注重產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合并輔之相關(guān)立法制度。如美國政府一直重視對高新科技研發(fā)成果轉(zhuǎn)化的支持，在硅谷等地建立幾十個(gè)科技成果推廣中心，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展，并直接成為科技研發(fā)成果的消費(fèi)者。對比上海，如何構(gòu)建由制度支撐的產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的機(jī)制，使眾多頗具實(shí)力的企業(yè)與較多全國知名高?？蒲性核皬?qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)”，還要在立法保障上有所為有所創(chuàng)新，并最終由市場檢驗(yàn)科技創(chuàng)新成果的價(jià)值。三是以立法保障人才吸引這一科技創(chuàng)新活動的根本。長期以來，對科技創(chuàng)新發(fā)展所需人才，美國一直立足于積極引納并在立法上給予保障。美國60%的高技術(shù)公司里，外籍科學(xué)家和工程師占90%；計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的博士中50%以上是外國人；“硅谷”企業(yè)工作的外籍（主要是中國籍和印度籍）高級工程師和科學(xué)家占33%以上。北京市人大常委會審議通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，突出對人才引納的重視和保障，這在國內(nèi)地方立法中首開先河，為中關(guān)村科技創(chuàng)新人才的引進(jìn)提供了制度保障。

二、修改《上海市科技進(jìn)步條例》使其成為上海推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)的地方性母法

《上海市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步條例》屬于上海科技宏觀管理方面的法規(guī)，調(diào)整和規(guī)范本市科技活動的全部范圍，為制定其他單行科技法規(guī)提供基本依據(jù)，是本市科技法規(guī)、規(guī)章的“母法”。由于現(xiàn)行條例條文較為原則，缺乏實(shí)施細(xì)則，也沒有明確的配套性文件，對法規(guī)的實(shí)施和統(tǒng)領(lǐng)作用帶來一定影響。需要確立全新觀念，統(tǒng)領(lǐng)條例的修改；通過梳理、提煉和升華現(xiàn)有科技創(chuàng)新制度的成果，以問題為導(dǎo)向，突破科創(chuàng)中心建設(shè)中的舊觀念、舊制度的束縛；通過理順與其他條例的關(guān)系，增強(qiáng)條例的可操作性，使其真正成為上?？萍碱I(lǐng)域的“基本法”。關(guān)于修訂的基本思路，一是建議遵循創(chuàng)新規(guī)律，改進(jìn)政府的工作。重點(diǎn)處理好創(chuàng)新活動跨界與政府體制改革滯后、創(chuàng)新隨機(jī)性與創(chuàng)新資源獲取及時(shí)性、創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度與創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制力度這三方面的關(guān)系。二是建議加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，改變科技工作多頭管理、條塊分割、相互脫節(jié)的狀況。進(jìn)一步做到法律體系上協(xié)調(diào)，關(guān)注與其他法規(guī)的互補(bǔ)和銜接問題，完善科技法規(guī)框架體系，使上?？萍挤ㄒ?guī)產(chǎn)生一體化效應(yīng)；關(guān)注新近發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件，根據(jù)市委22號文件的要求對其規(guī)范的詳略程度決定吸收內(nèi)容。進(jìn)一步做到組織管理上協(xié)調(diào)，切實(shí)解決本市在依法集聚創(chuàng)新資源過程中的各項(xiàng)問題，建立由各部門參加的推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)工作機(jī)構(gòu)。三是建議強(qiáng)化監(jiān)督。增加實(shí)施監(jiān)督一章，將以往本市日常管理中的做法制度化，并考慮給予市政府的推進(jìn)工作機(jī)構(gòu)相應(yīng)的授權(quán)，以保障市委22號文件提出的一系列愿景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。四是建議完善科創(chuàng)政策。以促進(jìn)科技中介服務(wù)集群化為目標(biāo)，重視研發(fā)和創(chuàng)業(yè)中介的作用；推動科技與金融緊密結(jié)合，在條例修訂中細(xì)化科技和金融兩者的融合政策和措施，助推科技型企業(yè)發(fā)展壯大，建立科技金融支持體系；營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，扶持眾創(chuàng)空間發(fā)展，除了強(qiáng)調(diào)政府在營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境中發(fā)揮的作用外，要充分發(fā)揮民營機(jī)構(gòu)和“四新”企業(yè)在創(chuàng)新中發(fā)揮的作用，鼓勵發(fā)展混合所有制的孵化機(jī)構(gòu)，支持有優(yōu)勢的民營科技企業(yè)搭建孵化器等創(chuàng)新平臺，探索設(shè)立國有非企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)協(xié)同創(chuàng)新。

三、修改專利條例的關(guān)鍵是構(gòu)建激勵創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化的職務(wù)發(fā)明新制度

上?？萍紕?chuàng)新中心建設(shè)的成功與否，一定程度上依賴于科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化的程度，職務(wù)發(fā)明制度的合理性是決定科技創(chuàng)新動力與成果轉(zhuǎn)化效率的關(guān)鍵因素。必須把構(gòu)建激勵創(chuàng)新與轉(zhuǎn)化的職務(wù)發(fā)明新制度作為修改《上海市專利條例》的核心條款，為有效激發(fā)科技人員創(chuàng)新活力、顯著提高科技成果轉(zhuǎn)化效率提高制度保障。在我國，由于現(xiàn)行職務(wù)發(fā)明制度所確立的職務(wù)發(fā)明種類劃分與歸屬關(guān)系過于簡單，將發(fā)明人與所屬單位之間較為復(fù)雜的智力勞動與投資關(guān)系作了簡單的制度安排，將職務(wù)發(fā)明的范圍規(guī)定得較為寬泛且邊界模糊，并將職務(wù)發(fā)明成果申請專利的權(quán)利完全歸于單位，發(fā)明人只擁有獲得一定獎酬的權(quán)利。建議：一是將現(xiàn)有職務(wù)發(fā)明分為“任務(wù)發(fā)明、職責(zé)發(fā)明、崗位發(fā)明”三種不同類型，并根據(jù)這三種職務(wù)發(fā)明分別形成三種不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬關(guān)系與財(cái)產(chǎn)利益分配制度。二是建立“權(quán)利共享、利益共擔(dān)”的職務(wù)發(fā)明制度機(jī)制。用單位發(fā)明成果的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利換取發(fā)明人進(jìn)行成果轉(zhuǎn)化的積極性，實(shí)現(xiàn)“權(quán)利共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的制度安排。這既有利于充分激發(fā)發(fā)明人的創(chuàng)新熱情，又有利于專利成果的有效轉(zhuǎn)化。

四、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化立法應(yīng)規(guī)范和促進(jìn)科技中介機(jī)構(gòu)發(fā)展

對照全球科技創(chuàng)新中心建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，上海在科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化等方面面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，存在較多瓶頸制約，應(yīng)針對現(xiàn)行制度中的短板和不足，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建新的體制機(jī)制，尤其要通過立法規(guī)范和促進(jìn)科技中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，這對建設(shè)全球影響力的科技創(chuàng)新中心具有舉足輕重的作用。建議立法應(yīng)包含下列內(nèi)容：一是促進(jìn)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化條款。規(guī)定科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的組織形式與運(yùn)行機(jī)制，選擇股份有限公司、有限責(zé)任公司、兩合公司、合伙企業(yè)，使其成為真正意義上的市場主體，從根本上解決我國科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在體制上存在的獨(dú)立性差、依附性強(qiáng)、缺乏開拓發(fā)展的動力機(jī)制的問題，逐步實(shí)行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作。二是促進(jìn)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)化條款。鼓勵科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人協(xié)會的建設(shè)，賦予行業(yè)協(xié)會對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的資格認(rèn)定、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、質(zhì)量考核、同業(yè)交流、行業(yè)自律和信譽(yù)監(jiān)察等職能等。三是促進(jìn)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的功能建設(shè)條款。鼓勵科技成果的信息化建設(shè)，支持高校、科研院所等公共研發(fā)機(jī)構(gòu)聯(lián)合搭建服務(wù)企業(yè)創(chuàng)新的技術(shù)創(chuàng)新平臺，鼓勵同一類型或服務(wù)于同類對象的科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)組建“科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合體”以及科技中介園區(qū)，不斷完善科技中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；鼓勵各級科技管理部門建立公共科技信息平臺，進(jìn)一步向科技中介機(jī)構(gòu)開放科技成果、行業(yè)專家等信息，為其提供及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的信息服務(wù)。四是支持科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的稅收條款。

五、張江園區(qū)立法要集中關(guān)村條例、東湖條例、深圳條例的亮點(diǎn)于一體

在上海建設(shè)科技創(chuàng)新中心的全局中，起著核心載體作用的張江國家自主創(chuàng)新園區(qū)亟待解決的是立法問題。而北京中關(guān)村、湖北東湖、深圳等其他國家自主創(chuàng)新園區(qū)，不僅有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，又有多年立法和執(zhí)法實(shí)踐，從這方面說走在了上海前列。這三部條例又各有特點(diǎn)，如深圳條例比較重視市場作用，重視企業(yè)主體地位；中關(guān)村條例比較重視政府推動作用，在科技金融政策突破方面先行先試；東湖條例同樣也有不少特點(diǎn)鮮明之處。他們的立法集中了管理體制機(jī)制、產(chǎn)學(xué)研一體化、人才政策等方面的最新成果。上海張江園區(qū)立法一定要集兄弟省市亮點(diǎn)于一體，解放思想，加快速度，大膽借鑒，力求有新的突破。建議著重把五個(gè)方面作為核心制度：一是建立創(chuàng)新的管理機(jī)制體制，如市政府設(shè)立市示范區(qū)管理機(jī)構(gòu)，將大張江管委會和小張江管委會統(tǒng)一起來，更好地發(fā)揮二者在規(guī)劃、指揮、協(xié)調(diào)以及服務(wù)方面的作用。二是優(yōu)化空間配置，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，編制示范區(qū)空間布局規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃示范區(qū)的建設(shè)用地與發(fā)展。三是進(jìn)一步優(yōu)化人才政策，通過制定人才引進(jìn)政策，完善人才激勵、人才評價(jià)機(jī)制等，使張江園區(qū)成為上海人才新政實(shí)施的高地。四是創(chuàng)新科技金融相關(guān)機(jī)制。五是推行雙自聯(lián)動，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為改革平臺，發(fā)揮“雙自聯(lián)動”優(yōu)勢，創(chuàng)建人才改革、金融改革等試驗(yàn)區(qū)，為全市相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新突破提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。