整體性治理：社區(qū)權(quán)責碎片化的根源與超越

張繼軍

摘 要：社區(qū)是和諧社會的基本單元，也是生產(chǎn)和消費公共產(chǎn)品的基本單元。社區(qū)治理單元中，社區(qū)居委會、公共服務(wù)站、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位等主體間呈現(xiàn)一定程度權(quán)責的碎片化，權(quán)責沖突、缺乏協(xié)調(diào)，社區(qū)治理效能低下，居民需求得不到積極回應(yīng)。通過對社區(qū)權(quán)責碎片化整理，能夠有效應(yīng)對權(quán)責碎片化狀態(tài)，實現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品有效供給和社區(qū)治理效能提升。

關(guān)鍵詞：社區(qū)權(quán)責；碎片化；整體性治理

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）05-0016-03

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟體制、政治體制、社會體制的變革，“社會結(jié)構(gòu)的多樣性帶來了社區(qū)需求的多樣性，不同的社會群體對參與社會管理的需求或享受公共服務(wù)的需求，表現(xiàn)出異質(zhì)性”[1]。能否有效提供社區(qū)公共產(chǎn)品，滿足居民多樣化需求，成為政府和社區(qū)各主體重要任務(wù)。

一、社區(qū)權(quán)責碎片化的表現(xiàn)

英國學者格里·斯托克指出“由于各方面的責任趨于模糊，易于導致逃避責任或?qū)で筇孀镅颉薄Ｔ诔巧缟鐓^(qū)治理中，社區(qū)居民委員會、公共服務(wù)機構(gòu)、社區(qū)社會組織、轄區(qū)單位等主體間權(quán)責關(guān)系尚存模糊之處，權(quán)責碎片化，影響社區(qū)整體性治理，不利于社區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。社區(qū)權(quán)責碎片化表現(xiàn)如下：

（一）居民委員會與公共服務(wù)站權(quán)責碎片化

社區(qū)居民委員會“行政組織”和“自治組織”的二重性決定了當前我國城市大部分社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的二重性，即管理或控制與自治的二重性。中華人民共和國憲法第一百一十一條規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。實際上，居民委員會承擔大量行政事務(wù)，自治事務(wù)無暇顧及，居民委員會與社區(qū)工作站權(quán)責混亂，功能界限不清。一是，職能不分功能不互補?！吧鐓^(qū)工作站作為政府社會管理和公共服務(wù)的微觀機制，具體承擔政府向社區(qū)延伸的各項公共服務(wù)；社區(qū)居民委員會回歸自治功能，著重發(fā)育社區(qū)民間組織，開展自治活動”[2]，與公共服務(wù)站協(xié)助政府開展工作。然而事實上，居委會與工作站“職能不分、功能不互補”，社區(qū)自治事務(wù)和社區(qū)工作站行政事務(wù)不分，影響到社區(qū)居民自治發(fā)展。例如在寧波市H區(qū)，社區(qū)居民委員會與便民服務(wù)中心崗位、職責交叉。社區(qū)居民委員會部分成員兼任便民服務(wù)中心的工作人員，有的社區(qū)居民委員會副主任或?qū)Ｂ毼瘑T同時擔任便民服務(wù)中心主任，或者社區(qū)黨委副書記也需要承擔便民服務(wù)中心的黨務(wù)、統(tǒng)戰(zhàn)、社教和文化崗位工作。二是，“條線”陷入合作困境。由于政府組織條塊分割，奉行部門主義和部門利益，各自為政、重復勞動、相互推諉、信息孤島、資源浪費，盡管社區(qū)專干進駐社區(qū)，卻陷入合作困境。如人口信息雖由網(wǎng)格員統(tǒng)一采集，但在錄入過程中分別由計生專干、社保專干、低保專干和外來人口協(xié)管員分系統(tǒng)接口分別錄入，基本信息網(wǎng)絡(luò)接口復雜、繁瑣。這造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復采集、信息孤島問題嚴重、使社區(qū)不得不做很多的“無用功”。

（二）居民委員會與社會組織權(quán)責碎片化

社區(qū)社會組織指以社區(qū)為本的、居民自愿組建的履行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的各類非營利組織組織的總稱。實際上，社區(qū)組織間關(guān)系不均衡，社區(qū)居委會一體獨大，社區(qū)民間組織力量弱，甚至缺失。一是，邊緣：居民委員會與專業(yè)服務(wù)組織。在深圳市P區(qū)，為了讓居民委員會回歸本我：首先，成立社區(qū)工作站承接行政性事務(wù)，為剝離居民委員會所承擔繁重的行政性事務(wù)；其次，成立社區(qū)服務(wù)中心，并由社會機構(gòu)運營社區(qū)服務(wù)中心，履行協(xié)議內(nèi)容，向社區(qū)提供相關(guān)服務(wù)。事與愿違，居民對社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心認同度更高，居民委員會遭遇邊緣化境地。二是，控制：居民委員會與社區(qū)社會組織。中辦發(fā)〔2010〕27號文件明確指出“社區(qū)居民委員會是社區(qū)居民自治的組織者、推動者和實踐者”。在寧波市H區(qū)某個社區(qū)，居民委員會不是積極引導和發(fā)展居民和社團自治，而是加強控制。居民委員會理性邏輯在于，社區(qū)社會組織力量的壯大會威脅到居民委員會甚至政府部門，是造成不穩(wěn)定因素的載體，因而不是引導社區(qū)社會組織參與社區(qū)民主協(xié)商。三是，組織的無序。由于社區(qū)公共資源有限，加之社區(qū)社會組織間沒有有效溝通和協(xié)商，在興趣類組織中經(jīng)常發(fā)生資源“爭奪戰(zhàn)”，也不乏產(chǎn)生肢體傷害事件。在互助類組織里，缺乏引導和介入，如低能人士互助團、殘疾人互助組是自我封閉，排斥周圍人群和組織，部分組織演化為上訪和維穩(wěn)群體。在這里，社區(qū)不僅需要強調(diào)社會組織的權(quán)利，也要協(xié)調(diào)社區(qū)社會組織間的權(quán)利關(guān)系，增進共識，促生有序治理。

（三）居民委員會與轄區(qū)單位權(quán)責碎片化

眾所周知，單位制解體以來，社會空間產(chǎn)生分離，社區(qū)已經(jīng)成為人們居住和生活的空間?！肮柴v共建、資源共享”成為轄區(qū)單位參與社區(qū)建設(shè)的理念，這客觀要求轄區(qū)單位承擔一定社會責任。實際情況中，一是擁有充足資源的轄區(qū)單位處于強勢地位，居民委員會處于弱勢地位，轄區(qū)單位參與社區(qū)管理與服務(wù)主動性不足；二是社區(qū)轄區(qū)單位參與動力不足，缺乏參與激勵和互惠機制；三是，社區(qū)居民委員會與轄區(qū)單位之間缺乏足夠信任。

（四）服務(wù)沖突

滿足居民需求，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化是社區(qū)組織、機構(gòu)、政府部門的共同目標。從理性人視角來看，時常出現(xiàn)居委會及社區(qū)服務(wù)機構(gòu)權(quán)責與居民實際需求、社區(qū)公共利益相悖的景象。

一是，需求邊緣。由日常辦公、工資福利等受到政府牽制，居民委員會把行政考核目標作為導向，忽略居民真實需求和切身利益，沒有發(fā)揮居民委員會自治功能和中介作用。居民也認為社區(qū)居委會是政府的基層組織，社區(qū)成員沒有將自己定位于主動參與是公共事務(wù)的角色上來，依賴性嚴重，社區(qū)居民對政府在基層的“代言人”不滿意，認同不足。

二是，服務(wù)錯位。專業(yè)服務(wù)組織，是指政府通過購買社會機構(gòu)服務(wù)，簽訂服務(wù)合同，接受政府評估和監(jiān)督，以滿足社區(qū)居民服務(wù)和需要。就某個社會機構(gòu)提供居民服務(wù)時，“工作模式強調(diào)傳統(tǒng)的自上而下的“以行政管理為本”而不是專業(yè)社會工作所強調(diào)的“以人為本”、“以服務(wù)案主為本”的模式，因而服務(wù)對象的利益常常被忽略或損害”[3]。

（五）群體參與失衡

社區(qū)精英在能力、社會資本等方面較社區(qū)普通居民優(yōu)越，往往成為民間組織潛在領(lǐng)袖，對社區(qū)參與和社區(qū)協(xié)商有一定影響力，成為基層政府和社區(qū)居委會吸納對象。以選舉為例，盡管居民參與居委會組織選舉，但居民個體的分散性和較低的利益關(guān)聯(lián)度使選舉后居民難以或不愿意參與社區(qū)公共事務(wù)的治理，導致社區(qū)自治變?yōu)椴糠置耖g精英的自治[4]。

二、社區(qū)權(quán)責碎片化根源

“?？怂怪赋鏊^碎片化是指個專家之間因貧乏的協(xié)調(diào)而導致的結(jié)果，并具有無數(shù)種問題來源，是一個非常復雜的問題。”[5]在我國社區(qū)建設(shè)歷史階段中，我國城市社區(qū)治理中權(quán)責碎片化有其特殊性，其根源在于政府的碎片化，社區(qū)權(quán)責的碎片化有著深層次的影響因素。在筆者看來，根源在于：一是政府部門職責同構(gòu)，造成條塊分割矛盾長期存在；二是條塊分割，存在部門主義。

第一，職責同構(gòu)、條塊矛盾。所謂“職責同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致，機構(gòu)設(shè)置上也就是“上下對口”，“左右對齊”。而政府組織中的“條條”牽制政府組織中的“塊塊”，職責同構(gòu)構(gòu)成“條塊矛盾”長期存在之病理所在。

第二，條塊分割、各自為政。張治棟認為“條塊分割的本質(zhì)在于行政壟斷”。部門壟斷不利于社會組織發(fā)育，也因社會組織低組織化而得到強化。曾凡軍認為“條塊分割深層多維原因：一是，政府是利益主體是條塊分割的內(nèi)在動力；二是，功能定位不合理是條塊分割的現(xiàn)實可能；三是，不科學的考核機制促成條塊分割的激勵機制?！盵6]

第三，政府治理碎片化滲入。隨著單位制的解體，單位不再是全能型服務(wù)者和資源提供者，大量政府資源下沉到社區(qū)，政府將一些職能轉(zhuǎn)移或者還給社區(qū)。但條塊分割，政府部門奉行部門利益，各自為政，致使延伸到社區(qū)的資源、信息、服務(wù)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。加之“只唯上、不看下”導向，忽略居民需求和利益訴求，城市社區(qū)治理效能低下，社會問題社區(qū)化，“病的是政府，卻總給社區(qū)看病”。

三、超越碎片化：社區(qū)權(quán)責整理

（一）整體性治理觀念培訓與內(nèi)化

“整體性治理不僅僅是一種工具理性意義上的治理模式的變遷，更是一種治理理念的重塑，能極大地深化和提升政府治理的理論內(nèi)涵和實踐意旨。”[7]首先要培育社區(qū)整體性治理觀念，加強整體性治理理念的教育和培訓。通過手冊宣傳、宣傳欄、會議召開、現(xiàn)代多媒體等多種形式宣傳整體性治理理念。其次，整體性治理理念的內(nèi)化。理念僅是外在規(guī)則，停留在觀念層面遠遠不夠。整體性治理理念內(nèi)化于內(nèi)心深處才是關(guān)鍵，否則社區(qū)整體性治理面臨風險，或流于形式、或應(yīng)付上級。

（二）以滿足社區(qū)居民需求為導向

“傳統(tǒng)的公共制度……都是旨在便利管理人員和服務(wù)提供者，不是便利顧客的”[8]。整體性治理則強調(diào)以滿足公民需求為主導的理念，也就是“將個體的生活事件列為政府治理的優(yōu)先考慮項目，將‘政府組織的研究重點轉(zhuǎn)移到‘個體問題的解決上”[9]。因此，政府部門和社區(qū)治理主體必須剔除“拍腦袋”跡象，樹立正確的社區(qū)治理觀念，即社區(qū)是居民的理念，政府、社區(qū)組織和社區(qū)機構(gòu)應(yīng)當以滿足居民和社區(qū)多樣化需求作為自己的出發(fā)點和落腳點。

（三）社區(qū)事務(wù)分流

滿足居民需求是社區(qū)組織、轄區(qū)單位和各類機構(gòu)的出發(fā)點和落腳點，以滿足居民需求為導向，而不是傳統(tǒng)的單純對上看齊?？傮w來講，三事分開，即社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共事務(wù)分開，推進事務(wù)分類管理和流程再造，實現(xiàn)自上而下和自上而下的良性互動關(guān)系。根據(jù)實踐經(jīng)驗和學術(shù)反思，筆者提出自上而下的事務(wù)分流，這產(chǎn)生以下兩個益處：一是，清晰界定各主體應(yīng)當處理的事務(wù)和應(yīng)當協(xié)助處理的事務(wù)，形成各層次事務(wù)目錄，確定其功能邊界；二是，依據(jù)事務(wù)界定，明確規(guī)范各主體權(quán)責，形成權(quán)力責任目錄，避免責任不清和責任推諉，提高行政效能和自治效能。

（四）疏通參與渠道

居民參與是社區(qū)自治的內(nèi)在要求，也是社區(qū)建設(shè)的根本動力和根本保障。社區(qū)參與也是社區(qū)成員自主選擇權(quán)利、機會和能力擴展的過程，也是現(xiàn)代公民社會培育過程。社團是社會人經(jīng)過組織化變成社團人構(gòu)成，凝聚和表達社團成員利益訴求。根據(jù)“經(jīng)紀人”假設(shè)，參與者行為是行動者為追逐個人利益而做出的理性選擇，參與程度取決于治理主體被激勵的程度；因此，需要將個人利益嵌入社區(qū)利益，使得社區(qū)成為真正的居民共同體，是促進居民參與、重構(gòu)居民與社區(qū)組織互動關(guān)系的根本措施[10]。

（五）構(gòu)建協(xié)作機制

整體性治理強調(diào)各主體、公私部門之間的協(xié)調(diào)與整合，這是彌合主體和部門縫隙“良劑”，有助于彌合組織、機構(gòu)之間的縫隙，實現(xiàn)并提高社區(qū)整體性治理的效能。同時，整合也是一種協(xié)調(diào)方式，是指政策執(zhí)行過程中的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)已成為整體性治理的內(nèi)在核心，并將協(xié)調(diào)作為提升集體行動能力和解決碎片化問題的有效路徑[11]。建立健全各類聯(lián)席制度和對話溝通機制，構(gòu)建社區(qū)主體溝通機制。社區(qū)多主體合作和頻繁互動有助于破解基層社會治理困境，也是適應(yīng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求。

（六）技術(shù)整合

整體性治理強調(diào)信息技術(shù)整合，網(wǎng)絡(luò)簡化和一站式服務(wù)。鄧利維表示，數(shù)字時代治理的核心在于強調(diào)服務(wù)的重新整合，整體的協(xié)同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數(shù)字化[12]。目前，社區(qū)信息化水平不高，信息網(wǎng)絡(luò)資源也沒有整合。政府部門各自為政，權(quán)力部門化，部門利益化，盡管延伸到社區(qū)信息平臺很多，但都是割裂的、分割的，存在嚴重信息孤島現(xiàn)象。利用信息技術(shù)，堅持以居民需求為導向，建構(gòu)信息共享機制，整合信息資源，有助于減少成本，提供更好的社區(qū)服務(wù)。

（七）信任建設(shè)

整體性治理十分重視信任因素，“并強調(diào)信任是整體性治理所需的關(guān)鍵性整合及整體性治理最重要的是責任感”。林楠認為“信任可以定義為對他人在叫還債考慮到自我的利益的信息和期待，它代表著對一個事件或行動將會發(fā)生或不會發(fā)生的信念，這種信念是在重復交換中被相互期待的?！盵13]帕特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》中指出，社會資本指的是社會組織的信任，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，這些特性通過促進合作行為能夠提高社會的效能。在社區(qū)治理中，信任和理解是社區(qū)主體協(xié)調(diào)、合作的關(guān)鍵，減少猜疑，降低協(xié)作、合作成本，促成共識。

參考文獻：

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〔3〕文軍.謹防社會工作泛化發(fā)展[N].中國社工時報，2014-12-21.

〔4〕張大偉，陳偉東，孔娜娜.中國城市社區(qū)治理單元的重構(gòu)與創(chuàng)生[J].城市問題，2006（4）.

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〔8〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革公營部門[M].上海：上海譯文出版社，2006.135.

〔10〕夏建中.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：中國人民大學出版社，2012.10.

〔11〕曾凡軍.論整體性治理的深層內(nèi)核與碎片化問題的解決之道[J].學術(shù)論壇，2010（10）.

〔13〕[美]林楠.社會資本—關(guān)于社會結(jié)構(gòu)與行動的理論[M].上海：上海人民出版社，2005.149.

（責任編輯 徐陽）