民辦教育難題能否破解

張春俠

涉及民辦教育營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理是民辦教育促進(jìn)法本輪修改最重要的內(nèi)容，這種區(qū)分被認(rèn)為將徹底改變中國(guó)民辦教育的現(xiàn)有格局。

歷經(jīng)30多年發(fā)展，我國(guó)民辦教育已漸成規(guī)模，而與此規(guī)模不相稱的是2002年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》諸多規(guī)定難以適應(yīng)民辦教育實(shí)踐的發(fā)展。

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)4月公布2016年立法工作計(jì)劃，確定將于6月繼續(xù)審議民辦教育促進(jìn)法修正案，中國(guó)民辦教育或?qū)⒚媾R重大變革。

民辦教育發(fā)展迅速

又到幼兒園招生季，讓孩子上個(gè)理想的幼兒園成了家長(zhǎng)頭疼的大事。從3月份開始，家住北京市海淀區(qū)的王女士就四處奔波：托朋友、找關(guān)系、考察幼兒園……為的就是讓兒子能就近上公辦幼兒園。同時(shí)，她也做好了讓兒子上民辦幼兒園的準(zhǔn)備：“公辦幼兒園畢竟太少了，很難進(jìn)！”

幼兒園入園難、入園貴已成為全社會(huì)普遍關(guān)注的話題。其中，入公辦幼兒園難的問題尤其突出，一些擁有優(yōu)質(zhì)教育資源的幼兒園更是“一位難求”。于是，不少家長(zhǎng)把目光轉(zhuǎn)向民辦幼兒園。

4月26日，《中國(guó)教育發(fā)展報(bào)告（2016）》（《教育藍(lán)皮書》）正式發(fā)布。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，我國(guó)有民辦幼兒園13.93萬(wàn)所，比上年增加5831所；在園兒童2125.38萬(wàn)人，比上年增加135.12萬(wàn)人。無論是幼兒園數(shù)還是在園兒童數(shù)，民辦都已經(jīng)超過公辦，成為名副其實(shí)的學(xué)前教育公共服務(wù)的主要提供者。

中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授程方平長(zhǎng)期關(guān)注民辦教育，他回憶說，早在20世紀(jì)80年代，在沒有“出生證”的環(huán)境和氛圍中，各類民辦教育包括一些學(xué)校和大量非正規(guī)的技能培訓(xùn)等，就已經(jīng)如雨后春筍般冒了出來，為當(dāng)時(shí)還缺少教育資源的中國(guó)增添了不少鮮活的教育探索經(jīng)驗(yàn)。

1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》出臺(tái)，首次明確表述了國(guó)家關(guān)于發(fā)展民辦教育“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的十六字方針。這是民辦教育首次在國(guó)家層面得到認(rèn)可。此后20多年間，民辦教育經(jīng)歷了摸索、壯大、井噴式發(fā)展到細(xì)分市場(chǎng)的過程，非學(xué)歷教育逐漸形成一個(gè)龐大產(chǎn)業(yè)鏈。

《教育藍(lán)皮書》的數(shù)據(jù)顯示，到2014年底，全國(guó)各級(jí)各類民辦學(xué)校和學(xué)生數(shù)量均呈上升趨勢(shì)，自2002年底民辦教育促進(jìn)法頒布以來的12年間，民辦教育在校人數(shù)增加了2.75倍（1148萬(wàn)—4302萬(wàn)），民辦學(xué)校數(shù)增加了1.53倍（6.13萬(wàn)—15.52萬(wàn)）。

程方平認(rèn)為，民辦教育的出現(xiàn)為正在發(fā)展的中國(guó)社會(huì)提供了豐富的教育支持，也在教育改革和探索中扮演了很多先驅(qū)者的角色，具有公立教育不可替代的重要價(jià)值。

民辦教育面臨兩難選擇

幾十年來，中國(guó)的民辦教育雖然有了長(zhǎng)足發(fā)展，但仍然面臨定位不清的困惑：有著“收費(fèi)不菲”的社會(huì)印記，戴著“不許營(yíng)利”的帽子，同時(shí)規(guī)定著“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。而制度的缺失無疑是民辦教育面臨這種尷尬的根本原因。

早在2002年，隨著《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，民辦教育找到了法律的支持。但由于民辦教育促進(jìn)法自身和相關(guān)法律、政策不完善，現(xiàn)實(shí)中民辦教育發(fā)展也面臨著許多困難和問題，迫切需要對(duì)其加以修訂完善。

修法之舉在2013年有了突破性進(jìn)展。當(dāng)年9月，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布《教育法律修改一攬子修訂草案（征求意見稿）》，公開征求意見。此后，對(duì)民辦教育促進(jìn)法的修訂不斷向前推動(dòng)。

其實(shí)，早在2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》就提出“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)民辦教育促進(jìn)法修正草案修改情況的說明中也提到，民辦學(xué)校分類管理改革是此次修法的重要內(nèi)容。

2010年以來，教育部推動(dòng)在上海、浙江溫州等地開展民辦學(xué)校分類管理改革試點(diǎn)。在過去的5年中，溫州根據(jù)民辦教育促進(jìn)法“分類管理”的要求，出臺(tái)了政策框架和配套政策，共吸引70多億民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，政府的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金和購(gòu)買服務(wù)資金達(dá)5.65億元，使溫州優(yōu)質(zhì)教育資源大幅增長(zhǎng)，引起全國(guó)各地紛紛仿效。

然而，作為法律支撐的民辦教育促進(jìn)法的修改卻兩度被擱置——既沒有隨著去年年底的教育法修改一攬子通過，也沒有在今年4月交付表決。

4月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會(huì)議召開，強(qiáng)調(diào)要支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，并審議通過《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，民辦教育被提到前所未有的高度。4月22日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布2016年立法工作計(jì)劃，表示將于6月繼續(xù)審議民辦教育促進(jìn)法修正案。涉及民辦教育營(yíng)利性和非營(yíng)利性的分類管理是本輪修改最重要的內(nèi)容，這種區(qū)分被認(rèn)為將徹底改變中國(guó)民辦教育的現(xiàn)有格局。

不過，目前提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（俗稱“30條”），與之前成果卓著的“溫州試點(diǎn)”卻大相徑庭。

對(duì)此，浙江大學(xué)教育學(xué)院民辦教育研究中心主任、理事長(zhǎng)吳華表示，國(guó)家實(shí)施的“30條”對(duì)“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”的分類標(biāo)準(zhǔn)和行為采取了與“溫州試點(diǎn)”有根本性差異的方案：非營(yíng)利性學(xué)校在存續(xù)期間，舉辦者不得獲取經(jīng)濟(jì)利益；非營(yíng)利性民辦學(xué)校終止辦學(xué)，舉辦者不得對(duì)清算后的學(xué)校剩余資產(chǎn)要求財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“也就是說，如果投資者選擇‘非營(yíng)利類型，他就不能保有他的資產(chǎn)，要全部放棄投入的資產(chǎn)；假如他選擇‘營(yíng)利性類型，雖然保有了資產(chǎn)，但卻需要去工商登記注冊(cè)，學(xué)校很可能就干不下去了，這將會(huì)使舉辦者面臨兩難的選擇?！?/p>

吳華認(rèn)為，雖然“國(guó)家方案”按照的是國(guó)際慣例，但是中國(guó)民辦教育的發(fā)展歷史跟國(guó)外有很大不同，法律背景也跟國(guó)外迥異，如果簡(jiǎn)單的照搬，就會(huì)對(duì)現(xiàn)在的民辦學(xué)校造成巨大沖擊。