南海局勢(shì)如何走到今天這一步

傅瑩 吳士存

南海局勢(shì)發(fā)展到今天這個(gè)地步，是各種行為和言論在多條線索上相互糾纏、影響、互動(dòng)的結(jié)果，也是國(guó)際環(huán)境和地區(qū)安全形勢(shì)變化使然。

近年南海問(wèn)題逐漸成為關(guān)于中美關(guān)系的最重要話題，雙方在外交和輿論場(chǎng)不斷相互喊話，軍事上也出現(xiàn)緊張氣氛甚至摩擦。中美之間的競(jìng)爭(zhēng)與對(duì)抗似乎正在通過(guò)南海問(wèn)題展現(xiàn)出來(lái)，彼此都開(kāi)始從戰(zhàn)略層面評(píng)估對(duì)方意圖。

中國(guó)自古對(duì)南海擁有主權(quán)

回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)30年代以前，國(guó)際上對(duì)中國(guó)南沙群島的主權(quán)狀況沒(méi)有任何爭(zhēng)議，世界有不少地圖和百科全書(shū)標(biāo)明南沙群島屬于中國(guó)。南沙爭(zhēng)議緣起于日本帝國(guó)主義擴(kuò)張和戰(zhàn)后的秩序安排，發(fā)酵于冷戰(zhàn)。菲律賓、越南等國(guó)對(duì)南沙群島的侵占發(fā)端于20世紀(jì)50年代末，到了20世紀(jì)七八十年代，由于南海油氣資源的發(fā)現(xiàn)以及專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的談判與出臺(tái)，這類(lèi)侵占行動(dòng)進(jìn)入到一個(gè)瘋狂的階段。

“二戰(zhàn)”后，美國(guó)實(shí)際上長(zhǎng)期承認(rèn)中國(guó)擁有南沙群島的主權(quán)。美國(guó)曾通過(guò)外交詢(xún)問(wèn)、申請(qǐng)測(cè)量、通報(bào)航行飛越計(jì)劃等方式，顯示了其承認(rèn)中國(guó)對(duì)南沙群島主權(quán)的立場(chǎng)，中國(guó)臺(tái)灣當(dāng)局還曾在南沙有關(guān)島礁上接待過(guò)美國(guó)軍事人員。對(duì)于菲律賓、越南等國(guó)在南沙奪島占礁的瘋狂舉動(dòng)，美國(guó)長(zhǎng)期未有明確態(tài)度，但曾多次向臺(tái)灣當(dāng)局咨詢(xún)過(guò)對(duì)這些島礁主權(quán)歸屬問(wèn)題的意見(jiàn)。而同期，美國(guó)出版的地圖和書(shū)籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國(guó)百科全書(shū)》、1971年版的《世界各國(guó)區(qū)劃百科全書(shū)》，也均確認(rèn)中國(guó)對(duì)南海諸島的主權(quán)。

美國(guó)冷戰(zhàn)時(shí)期在南海問(wèn)題上的政策困境是，雖然基于道義和國(guó)際法理應(yīng)承認(rèn)中國(guó)對(duì)這些島礁的主權(quán)，但另一方面由于反共和推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的考慮，美國(guó)又不情愿讓中國(guó)大陸占有這些島礁，更不愿因此損害與菲律賓等盟友的關(guān)系。

20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初，在冷戰(zhàn)終結(jié)、亞太國(guó)家關(guān)系緩和、經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為主基調(diào)的大背景下，中國(guó)與東南亞國(guó)家和東盟的關(guān)系發(fā)展步入快車(chē)道。在此期間，中國(guó)與東盟關(guān)系的快速發(fā)展基本掩蓋了南海局勢(shì)的起伏波動(dòng)。為緩和局勢(shì)緊張，中國(guó)提出了“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的主張，并與東盟國(guó)家簽署了《南海各方行為宣言》（DOC）。

總體平靜但暗流涌動(dòng)的十年

《南海各方行為宣言》簽署后的十年，事實(shí)上只有中國(guó)基本遵守了其規(guī)定和原則，未采取使?fàn)幾h擴(kuò)大化的行動(dòng)，并且積極推動(dòng)海上和平合作和共同開(kāi)發(fā)。然而，越南、馬來(lái)西亞、菲律賓等國(guó)從一開(kāi)始就沒(méi)有全面和認(rèn)真地落實(shí)《宣言》，不斷對(duì)所占據(jù)島礁改建和擴(kuò)建、加強(qiáng)行政管理、加緊油氣資源開(kāi)采、不時(shí)抓扣中國(guó)漁民等。這些做法不斷刺激中國(guó)民眾和輿論的反感情緒，使得他們對(duì)南沙問(wèn)題的關(guān)注熱度不減。

南海形勢(shì)是從2009年、特別是2012年后開(kāi)始緊張起來(lái)的。在2009年以前，雖然各種摩擦不斷，但南海局勢(shì)總體上是可控的，局勢(shì)復(fù)雜化的轉(zhuǎn)折大約發(fā)生在2009年，這與聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)關(guān)于提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關(guān)系，而美國(guó)亞太戰(zhàn)略的調(diào)整則是一個(gè)更大的刺激因素。

中美在南海的軍事摩擦變得更加頻繁，僅2009年，美國(guó)軍艦與中國(guó)船只在偵察與反偵察過(guò)程中，至少發(fā)生了五起對(duì)峙摩擦事件。其中，最著名的當(dāng)數(shù)“無(wú)暇號(hào)”事件。進(jìn)入2010年，美國(guó)對(duì)南海的政策加快轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出“選邊站”的傾向。

東盟部分國(guó)家和美國(guó)的這些動(dòng)作在中國(guó)受到媒體的密切關(guān)注，而媒體的廣泛報(bào)道也激起公眾的強(qiáng)烈反響。中國(guó)的克制政策面臨政策延續(xù)性和民意的雙重壓力。2012年4月發(fā)生的黃巖島事件可以說(shuō)是“壓倒駱駝的最后一根稻草”，突破了中國(guó)政策和忍耐的底限，中國(guó)不得不采取了一些反制措施。

南海局勢(shì)加劇緊張的背后

2013年1月22日，菲律賓正式向聯(lián)合國(guó)海洋法法庭提請(qǐng)針對(duì)中國(guó)的仲裁。對(duì)此，中國(guó)外交部多次發(fā)表聲明，指出“菲律賓和仲裁庭無(wú)視仲裁案的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)土主權(quán)和海洋劃界及其相關(guān)問(wèn)題，惡意規(guī)避中國(guó)于2006年根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第298條有關(guān)規(guī)定作出的排除性聲明”，強(qiáng)調(diào)中方“不承認(rèn)、不參與”。

顯然，中方對(duì)菲啟動(dòng)仲裁是持完全否定立場(chǎng)的。菲律賓聲稱(chēng)其提出仲裁的理由是與中國(guó)之間的協(xié)商和談判已陷入僵局，但事實(shí)上，菲方自黃巖島事件以來(lái)一直拒絕與中方進(jìn)行任何嚴(yán)肅的對(duì)話，遑論談判，也未與其他DOC成員協(xié)商。再者，中國(guó)已在2006年根據(jù)《公約》第298條做出了排除性聲明，由于仲裁庭的管轄涉及主權(quán)、歷史性權(quán)利及所有權(quán)，因而已免于管轄。無(wú)論仲裁結(jié)果如何，《公約》中沒(méi)有任何條款規(guī)定可以執(zhí)行對(duì)中國(guó)不利的仲裁結(jié)果。

針對(duì)南沙整體形勢(shì)的變化，并且為了徹底改善中國(guó)南沙島礁民生、基本軍事防御和維護(hù)主權(quán)權(quán)益的需要，中方于2013年底在自己控守的島礁上開(kāi)始擴(kuò)建工程，這些島礁都遠(yuǎn)離國(guó)際航道，完全不存在影響航行自由的問(wèn)題。但美國(guó)和菲律賓等國(guó)反應(yīng)強(qiáng)烈，并且大肆炒作和指責(zé)中國(guó)。

在中國(guó)許多人看來(lái)，美國(guó)是當(dāng)前南海局勢(shì)緊張的最大推手。首先，美國(guó)在加快推進(jìn)亞太再平衡戰(zhàn)略時(shí)，愈來(lái)愈將中國(guó)視為在亞太的主要針對(duì)目標(biāo)。此外，美軍抓住一切機(jī)會(huì)炒作中國(guó)“反介入與區(qū)域拒止”威脅，積極完善為中國(guó)量身打造的“空海一體戰(zhàn)”等作戰(zhàn)概念。這些舉動(dòng)無(wú)疑增加了包括南海在內(nèi)的亞太局勢(shì)的復(fù)雜化與緊張程度。中國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注，美國(guó)是否在為其亞太戰(zhàn)略調(diào)整預(yù)設(shè)威脅甚至危機(jī)，然后導(dǎo)致“預(yù)言的自我實(shí)現(xiàn)”？

近兩年來(lái)，美國(guó)更是走向前臺(tái)，公開(kāi)“選邊站”，直接對(duì)中國(guó)施壓恐嚇。“成本強(qiáng)加”戰(zhàn)略開(kāi)始成為美國(guó)政策選項(xiàng)，即動(dòng)用政治、外交、輿論、軍事等各類(lèi)手段增加中國(guó)南海行動(dòng)的成本，迫使中國(guó)后退，以期在不發(fā)生武裝沖突的情況下制止中國(guó)的所謂南海擴(kuò)張。

美國(guó)南海政策的大幅調(diào)整不僅削弱了美方公正說(shuō)話的地位，也進(jìn)一步加深了中方對(duì)自身利益受到更多損害的擔(dān)憂，刺激中方增強(qiáng)捍衛(wèi)自身利益能力的決心。

中方將增強(qiáng)管控局勢(shì)的能力并推進(jìn)合作

南海局勢(shì)發(fā)展到今天這個(gè)地步，是各種行為和言論在多條線索上相互糾纏、影響、互動(dòng)的結(jié)果，也是國(guó)際環(huán)境和地區(qū)安全形勢(shì)變化使然。造成局勢(shì)螺旋升級(jí)、各方不斷相互刺激的因素中，不僅有基于主權(quán)、資源、戰(zhàn)略安全訴求的現(xiàn)實(shí)利益糾葛，也有各方記憶中歷史脈絡(luò)的缺失和信息的不連貫，更有相互之間戰(zhàn)略意圖和政策目標(biāo)的揣測(cè)與猜度。美國(guó)作為一個(gè)南海域外大國(guó)，其加大介入和立場(chǎng)的調(diào)整變化是2009年以來(lái)南海局勢(shì)復(fù)雜化的主要肇因。大家關(guān)心的是未來(lái)的局勢(shì)會(huì)如何發(fā)展，美方關(guān)注中國(guó)下一步將采取什么新的行動(dòng)，而中方對(duì)美方意圖也產(chǎn)生深深的懷疑。圍繞南海局勢(shì)和南沙群島的爭(zhēng)議，存在矛盾激化甚至戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)在南海的利益訴求多少年來(lái)一以貫之，那就是維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整性和維護(hù)地區(qū)和平安寧的需要。中國(guó)雖然正在成長(zhǎng)為一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家，但是歷史的烙印仍然深刻，我們這個(gè)國(guó)家是在帝國(guó)主義鐵蹄侵略踐踏之下跌跌撞撞進(jìn)入20世紀(jì)的，中國(guó)人民無(wú)法忘懷曾有一個(gè)多世紀(jì)屢遭外敵入侵、強(qiáng)權(quán)欺凌的屈辱經(jīng)歷。也正是基于此，中國(guó)人民和政府始終對(duì)涉及領(lǐng)土主權(quán)完整的問(wèn)題抱有極強(qiáng)的敏感性，絕不會(huì)允許那樣的事哪怕在局部重演。誠(chéng)然，現(xiàn)在已經(jīng)沒(méi)有能對(duì)中國(guó)的生存與發(fā)展構(gòu)成根本性挑戰(zhàn)的重大外部威脅，中國(guó)堅(jiān)定不移地走和平發(fā)展道路，致力于促進(jìn)世界的和平、發(fā)展與合作，這方面的信念與承諾沒(méi)有也不會(huì)改變。

中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平4月28日在亞信外長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出：中國(guó)一貫致力于維護(hù)南海地區(qū)和平穩(wěn)定，堅(jiān)定維護(hù)自身在南海的主權(quán)和相關(guān)權(quán)利，堅(jiān)持通過(guò)同直接當(dāng)事國(guó)友好協(xié)商談判和平解決爭(zhēng)議。從王毅外長(zhǎng)與東盟國(guó)家的接觸中可以看到，中方提出的“雙軌”思路，即由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)談判協(xié)商妥善解決爭(zhēng)議、中國(guó)和東盟共同維護(hù)南海的和平穩(wěn)定，得到許多國(guó)家的認(rèn)可和支持。東盟也認(rèn)識(shí)到控制局勢(shì)、重回對(duì)話軌道的重要性。

未來(lái)形勢(shì)如何發(fā)展取決于各方的認(rèn)識(shí)和選擇：如果選擇合作，可能是多贏；如果選擇對(duì)抗，則可能是僵局甚至沖突，任何一方都難以從中完全獲益。