“第三方”治污的南海模式

趙宇新

與PPP模式不同，“第三方”治污模式是指排污企業(yè)通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的模式。

2015年1月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境第三方治理的意見》，部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴(kuò)大社會資本投入，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展，健全第三方治理市場。文件的出臺，為環(huán)境污染治理指明了方向。

2016年3月，以區(qū)政府投入1700萬購買治理服務(wù)為標(biāo)志，廣東佛山南海區(qū)“第三方”治污模式正式形成。政府將通過購買社會團(tuán)體服務(wù)的方式，讓污水廢氣處理、固廢處理、環(huán)境工程等專業(yè)領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)隊成員進(jìn)入村級工業(yè)園進(jìn)行摸底調(diào)研，提出量體裁衣的治理解決方案，幫助企業(yè)整治提升。

“第三方”治污的緣起

2015年2月，南海區(qū)委十二屆六次會議提出了“努力打造品質(zhì)南海，全面提升南海長遠(yuǎn)競爭力和市民幸福感”的任務(wù)目標(biāo)?！捌焚|(zhì)南?！庇山?jīng)濟(jì)高質(zhì)、城市高品、服務(wù)高效、社會優(yōu)治、環(huán)境優(yōu)美、民生優(yōu)享“六位一體”的任務(wù)目標(biāo)構(gòu)成。然而，南海以制造業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)具有高污染的特點(diǎn)，污染物排放的70%源于制造業(yè)。南海需要加大環(huán)境污染整治力度。但是，人少點(diǎn)多一直是基層環(huán)保監(jiān)督管理員面臨的普遍難題。以桂城街道為例，約有3100家企業(yè)，卻僅有20多名環(huán)保監(jiān)督員；夏冬社區(qū)有兩三百家污染企業(yè)，只有5名監(jiān)督員，兩人一組也要三、四個月才能巡完一圈。

巡檢中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)污染治理不專業(yè)、治理設(shè)施運(yùn)行成本高，大量企業(yè)沒有治污能力。被抓現(xiàn)行的企業(yè)多由于排污量超過治污設(shè)施承載力，導(dǎo)致廢水溢漏，污染河涌。企業(yè)也有環(huán)保意識，但存在排污技術(shù)不過關(guān)的問題，造成非主觀的排污行為。政府治污陷入反復(fù)、頻繁執(zhí)法、強(qiáng)勢打擊的惡性循環(huán)中。隨著企業(yè)主環(huán)保意識的提升，是否應(yīng)該加快引入“第三方”對環(huán)境污染開展專業(yè)治理？全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長文一波說：“第三方治理是將專業(yè)化環(huán)境治理企業(yè)以市場化方式引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域，可以使污染治理相對集中、減少環(huán)境治理設(shè)施的重復(fù)投資、降低治理成本、提升治理水平。”此后，南海用了一年多的時間探索并形成了“第三方”治污的南海模式。

在系統(tǒng)工程中推進(jìn)

南海將環(huán)境治理和改善生態(tài)環(huán)境納入2016年十大民生實事之一，區(qū)委書記梁維東親自帶隊調(diào)研南海的環(huán)境治理工作?！暗谌健敝挝鄄粌H作為一種實踐，更作為一種理念，被全面嵌套在南海環(huán)境治理的系統(tǒng)工程之中。

部門聯(lián)動保障政策落實。2016年1月，環(huán)保和公安兩部門在區(qū)環(huán)保局設(shè)立聯(lián)合執(zhí)法辦公室，通過建立信息共享、案件調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法、共同培訓(xùn)等工作機(jī)制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通和日常信息互通，以更好地打擊污染犯罪行為。將公安的強(qiáng)制力職權(quán)納入到環(huán)保執(zhí)法體系中，執(zhí)法阻力減少了，一旦遇到污染企業(yè)及企業(yè)主涉刑事違法時，聯(lián)合執(zhí)法可以及時控制嫌疑人，確保環(huán)保涉刑案件有效跟進(jìn)，甚至可以提前介入環(huán)境涉刑案，直接立案偵查，開辟了環(huán)保執(zhí)法新局面。區(qū)環(huán)保局法制科副科長王東海分析說：“在打擊環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法辦公室成立后，建立了環(huán)保涉刑案件移送機(jī)制，移送標(biāo)準(zhǔn)及證據(jù)要求都規(guī)范了，環(huán)保執(zhí)法效率明顯提高?！薄碍h(huán)保警察”成立一年來，辦理的環(huán)境污染涉刑案、刑拘的環(huán)境污染犯罪嫌疑人快趕上過去十年的總和。

“五大體系”打開環(huán)保局面。為了打造“品質(zhì)南?！保瑓^(qū)環(huán)保局探索出“五大體系”，破解環(huán)境治理難題。這五個體系分別為盡職盡責(zé)的環(huán)保隊伍保障體系、網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系、齊抓共管的環(huán)保監(jiān)督管理體系、超市模式的環(huán)境治理服務(wù)體系和智慧環(huán)保的污染源陽光體系。與“五大體系”直接相關(guān)的環(huán)保隊伍、環(huán)境服務(wù)超市的線下服務(wù)隊、污染源巡查員等在很大程度上都是通過合同購買“第三方”服務(wù)的方式得以實現(xiàn)，大大提高了基層治污的積極性和成效。區(qū)環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察分局副局長鄧浩對此深有感觸，“以前是劃定一塊區(qū)域，設(shè)定一個目標(biāo)，一群人共同監(jiān)管巡查。如今建立了網(wǎng)格完善的基層環(huán)境管理體系后，專人專責(zé)點(diǎn)到點(diǎn)地監(jiān)管，工作與績效掛鉤，工作人員的監(jiān)管積極性和成效都明顯提升了。”

環(huán)保服務(wù)超市搭建對接平臺?！叭珖灿?個環(huán)境集聚區(qū)，而落戶南海的集聚區(qū)是唯一被命名為‘環(huán)境服務(wù)的一個，其原因之一正是南海的環(huán)境服務(wù)市場需求大?！睂τ诠┬鑳赏沫h(huán)境服務(wù)業(yè)，受限于信息不對稱帶來的對接問題，雙方都是干著急。為了避免政府主導(dǎo)對接行為中容易產(chǎn)生的腐敗行為，2014年，南海環(huán)保局在全國首創(chuàng)環(huán)境污染綜合治理服務(wù)平臺——環(huán)境服務(wù)超市，解決環(huán)境服務(wù)“去哪找”和“哪個好”兩個關(guān)鍵問題。環(huán)境服務(wù)超市通過整合集聚區(qū)現(xiàn)有服務(wù)企業(yè)、服務(wù)技術(shù)、服務(wù)要素，實現(xiàn)線上網(wǎng)站展示交流、線下服務(wù)隊洽談交易相結(jié)合，為排污企業(yè)和治污企業(yè)提供“一站式”對接。“環(huán)保超市”成為“第三方”治污企業(yè)自我展示、提供服務(wù)的窗口。

線下，南海在7鎮(zhèn)街設(shè)立8個環(huán)境服務(wù)站，為工業(yè)園區(qū)招商引資提供規(guī)劃建議，譬如引進(jìn)哪些企業(yè)、產(chǎn)業(yè)如何布局、引進(jìn)后企業(yè)污染如何解決等。服務(wù)站工作依托站上的服務(wù)隊具體實施。服務(wù)隊由50名環(huán)保顧問組成，來自30多家環(huán)境服務(wù)企業(yè)。服務(wù)隊以“第三方”治污模式和政府購買服務(wù)模式運(yùn)行，為政府決策支撐服務(wù)，向政府提交環(huán)境綜合整治方案建議，形成“一村一策”、“一河一策”、“一廠一策”。這是南海第一次在環(huán)保領(lǐng)域購買第三方服務(wù)，區(qū)環(huán)保局局長徐錫蔓透露，“現(xiàn)在是鎮(zhèn)街開展試點(diǎn)，‘十三五我們會將整個南海村級工業(yè)區(qū)納入政府購買服務(wù)隊服務(wù)去推進(jìn)，從而促進(jìn)第三方市場服務(wù)整個南海環(huán)境的治理、改善?！?/p>

“一崗雙責(zé)”倒逼考核成效。2016年，南海下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鎮(zhèn)（街道）環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作意見的通知》，推出“一崗雙責(zé)”和屬地管理強(qiáng)化環(huán)保責(zé)任。“一崗雙責(zé)”即領(lǐng)導(dǎo)干部對所在崗位既要履行業(yè)務(wù)工作職責(zé)，也要履行環(huán)保工作職責(zé)。這意味著環(huán)境保護(hù)不再只是環(huán)保一個部門的責(zé)任，而是各級政府和部門的分內(nèi)事，同時成為其績效考核的一項重要內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)考核突出以質(zhì)量改善為導(dǎo)向，全年考核環(huán)境質(zhì)量占比達(dá)到60%，如果兩個季度環(huán)境質(zhì)量同比沒有改善，年度考核就不及格?！耙粛忞p責(zé)”責(zé)任制考核制度被稱為史上最嚴(yán)考核?！斑@是一個新的嘗試，我們將以目標(biāo)倒逼，引入第三方對成效進(jìn)行考核。”在環(huán)保大會上，副區(qū)長陳紹文強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)第三方治污試點(diǎn)中，南海將探索建立一套以考核為手段的管理體系，對運(yùn)營主體引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)驗收及考核，按考核結(jié)果支付運(yùn)營費(fèi)用，確保按治理目標(biāo)要求取得實效。

“第三方”參與的困境

盡管南海早已吹響向污染宣戰(zhàn)的號角，為環(huán)保企業(yè)打開市場，但制約整個行業(yè)發(fā)展的瓶頸仍然存在。在良好制度環(huán)境和行業(yè)保持迅猛發(fā)展勢頭的背后，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“第三方”參與治污實踐掣肘重重。

政策環(huán)境優(yōu)化滯后。作為典型的政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)惠政策有助于推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但一些企業(yè)反映部分優(yōu)惠政策猶如杯水車薪?！罢攮h(huán)境需要改善，譬如建立一個環(huán)境解決方案的準(zhǔn)入機(jī)制，讓真正有實力的中小企業(yè)可以借此發(fā)展壯大?！辩鳚櫗h(huán)保總經(jīng)理賀京平說，雖然企業(yè)有能力治污，但在競爭投標(biāo)上卻由于資金等問題放不開手腳，嚴(yán)重阻礙了治污企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。此外，環(huán)保企業(yè)仍以中小型企業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)集聚度不高，融資難的問題突出，市場秩序不規(guī)范也同樣制約著整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

專業(yè)技術(shù)人才缺失。要轉(zhuǎn)型升級，人才和資金是擺在揚(yáng)戈爐業(yè)總經(jīng)理楊志文面前最大的問題，“如果集聚區(qū)有充足的專業(yè)研發(fā)人才資源可使用，在我們研發(fā)投入時考慮適當(dāng)扶持，或許我們能將環(huán)境服務(wù)做得更好?！薄捌髽I(yè)越往后發(fā)展，越發(fā)現(xiàn)技術(shù)人才是最關(guān)鍵的?！比A清環(huán)保總經(jīng)理萬杏波也面臨著相同的問題，他認(rèn)為，在南海，環(huán)保企業(yè)招聘人才、留住人才還存在一些大的環(huán)境影響因素。

環(huán)保企業(yè)自身能力不強(qiáng)。“集聚區(qū)的業(yè)務(wù)仍集中在南海，國家級平臺效應(yīng)還沒有真正發(fā)揮，集聚區(qū)的影響力和號召力有待提高?！眳^(qū)環(huán)保局環(huán)保產(chǎn)業(yè)科科長陸鍬曉提到，“但是另一方面，環(huán)保企業(yè)自身服務(wù)能力偏弱，模式比較傳統(tǒng)等，也是制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個因素?！?/p>

法律責(zé)任界限不清。第三方治污缺少法律支持，對于排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)，誰來承擔(dān)法律責(zé)任的問題還沒有明確規(guī)定。從各地調(diào)研情況來看，排污企業(yè)認(rèn)為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達(dá)標(biāo)，則應(yīng)有第三方治污企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方環(huán)保部門則認(rèn)為應(yīng)依法對排污企業(yè)追責(zé)，但不放棄對第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故。排污企業(yè)和治污企業(yè)面臨合同談判和爭議糾紛時無法可依的困境。

破解之道

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華針對上述問題，提出污染者付費(fèi)、排污企業(yè)和治污企業(yè)責(zé)任共擔(dān)、新建工業(yè)項目集中建設(shè)和集中治理、全過程控制和市場化運(yùn)作的基本思路。

具體來講，一要加快立法進(jìn)程。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司三者的責(zé)任和義務(wù)，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司之間的法律關(guān)系。

二要強(qiáng)化政府責(zé)任。明確發(fā)展改革、工信、環(huán)保、科技等之間職責(zé)權(quán)利的界限，為環(huán)境服務(wù)公司可持續(xù)健康發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)政策環(huán)境。

三要實施環(huán)境保險制度。引導(dǎo)保險公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品，鼓勵和督促高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時，由保險機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對污染損失提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?？茖W(xué)厘定保險費(fèi)率，合理設(shè)計保險條款。

四要實施稅收優(yōu)惠政策。對于環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)的第三方治理項目，其應(yīng)征的增值稅實施即征即退政策，對于環(huán)境治理設(shè)施，免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

五要拓展融資渠道。鼓勵銀行對承擔(dān)第三方治污企業(yè)實行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等服務(wù)創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠，鼓勵融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大對其擔(dān)保力度。

六要建立誠信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，建立環(huán)境服務(wù)公司誠信檔案。

（作者單位：民政部政策研究中心）