地方投融資平臺向綜合性金融集團轉(zhuǎn)型的思考

劉繼廣

(中國建筑設(shè)計研究院，北京 100120)

一、地方投融資平臺發(fā)揮過特殊的積極作用

地方投融資平臺的產(chǎn)生和發(fā)展是特定歷史條件下的必然現(xiàn)象，在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資困難、刺激經(jīng)濟增長、縮小地區(qū)及城鄉(xiāng)差距、拉動民間投資等方面發(fā)揮了積極作用。［1］尤其是2008年以來，對于中國率先走出金融危機，推動地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)揮了正向的推動作用。

始于1994的分稅制財政管理體制，扭轉(zhuǎn)了財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入比重迅速下降的不利局面，改變了中央政府上個世紀80年代末90年代初一度出現(xiàn)的“弱中央”狀態(tài)。隨著分稅制的推行，地方政府逐漸陷入“事權(quán)大、財權(quán)小、財力弱”的窘境。再加上地方政府不得發(fā)行地方政府債券、不得向銀行透支或借款彌補赤字等規(guī)定。為了解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資金缺口，只好借助政府投融資平臺，以公司名義向銀行等市場主體籌資。可以說，不健全的財政金融制度使地方投融資平臺這種變通的方式成為可能。

2007年美國爆發(fā)次貸危機，后演變?yōu)閲H金融危機。美國、歐洲、日本等各主要經(jīng)濟體都采取了一系列刺激措施，例如美國迄今為止采取了3輪量化寬松貨幣政策，從市場買入證券。美國還呼吁各國共同抵御危機。在危機拯救成為國際共識的大背景下，中國2008年出臺了4萬億元的刺激計劃。其中，中央承擔1.18萬億元，地方承擔2.82萬億元。中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2009年初提出，要支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。向來有投資沖動的各級地方政府乘勢而上，加快設(shè)立投融資平臺，并利用平臺融資。［2］由此，在2009-2010年信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是最為活躍、最為引人注目的融資主體，據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2009年末全國已有3088家地方融資機構(gòu)，管理總資產(chǎn)達到8萬億元，約占2009年GDP的22.9%。

目前，地方投融資平臺是地方政府最有效的預算外融資渠道。融資平臺以公司形式規(guī)避了現(xiàn)行預算法和擔保法，將政府行為與企業(yè)行為進行切割，以公司之名行政府融資之實。截止2010年底，地方政府組建的各類建設(shè)開發(fā)投資公司、各類資產(chǎn)經(jīng)營公司等地方融資平臺1萬余家，其中70% 以上為縣區(qū)級平臺公司。這些平臺公司在政府隱性擔保或明確支持下，實現(xiàn)多渠道融資，對公共交通、道路橋梁、燃氣、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、地鐵、港口等城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資，成為地方政府最有效的預算外融資渠道。

二、地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

國內(nèi)外宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大變化，在新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的大背景下，受到資源稀缺性約束，地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)。

(一)新型城鎮(zhèn)化道路使地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

在新型城鎮(zhèn)化道路下，過度擴大城市規(guī)模不可持續(xù)。2012年末，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_到52.57%，比2011年末提高1.30個百分點。城鎮(zhèn)人口剛剛超過50%，城鎮(zhèn)化的土地遠遠超過這一數(shù)字。典型的如重慶市，重慶市轄區(qū)2011年城市建成區(qū)面積是1000多平方公里，2006-2011年，城市市轄區(qū)建成區(qū)面積平均每年增長速度是13%。不少城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長超過人口增長的2倍。土地資源總量有限，以城區(qū)面積擴張為特征的城市化使18億畝耕地紅線受到挑戰(zhàn)，耕地保護難度越來越大。失地農(nóng)民往往得到一次性補償，其就業(yè)、社會保障等很少得到妥善安排，為社會穩(wěn)定埋下隱患。

新型城鎮(zhèn)化突出人的城鎮(zhèn)化，強調(diào)環(huán)境友好、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、生態(tài)宜居，大規(guī)模征地將成為過去。以土地出讓金作為還款來源的投融資平臺將面臨資金來源斷流的風險。

(二)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變使地方投融資平臺現(xiàn)有模式不可持續(xù)

經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，粗放發(fā)展模式不可持續(xù)。［1］根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式將成為未來時期內(nèi)貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域的一場深刻性變革，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性是此次變革的重要目標。［3］

過分依賴房地產(chǎn)投資的發(fā)展模式，給宏觀經(jīng)濟帶來很大風險，新一輪調(diào)整在所難免。統(tǒng)計資料顯示，2013年上半年，房地產(chǎn)總投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的14.8%，2012年同期為13.5%;相對比的，在經(jīng)濟泡沫高峰時期的日本，房地產(chǎn)投資占GDP的數(shù)值從未超過9%;在美國，2008年因“兩房”引發(fā)金融危機，這一數(shù)值也未超過6%。目前房地產(chǎn)市場是中國經(jīng)濟最大的驅(qū)動力，中國過去7-8年的投資增量大多被投入房地產(chǎn)領(lǐng)域，調(diào)整降低房地產(chǎn)投資占GDP的比率，將帶動房地產(chǎn)市場走低，可能拖累中國經(jīng)濟，使之放緩。［4］

由此可見，城市投融資領(lǐng)域中產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足，過分依賴信貸、放大政府信用，大量占用土地、消耗礦產(chǎn)資源，以及投資決策不規(guī)范、不慎重等現(xiàn)象將在這次變革中被制止和糾正。

(三)土地資源有限，自然資源性融資不可持續(xù)

目前土地出讓金已然成為我國投融資平臺還款的主要來源，多數(shù)縣市土地出讓金占預算外財政收入的比重已經(jīng)超過了50%，部分地區(qū)甚至達到80%以上，“土地收入”已經(jīng)成為當?shù)氐摹暗诙斦鄙踔痢暗谝回斦?，是政府投融資平臺還款的主力軍，投融資平臺能否順利融資和還款以房地產(chǎn)業(yè)是否長期持續(xù)快速發(fā)展為前提。

然而，日本房地產(chǎn)泡沫、美國“兩房”引發(fā)金融危機為我國敲響了警鐘，國家隨即對房地產(chǎn)行業(yè)的土地政策、財政政策、金融政策和產(chǎn)業(yè)政策等多項政策進行了調(diào)整，調(diào)控和限制房地產(chǎn)業(yè)過快發(fā)展，同時保護礦產(chǎn)資源并采取限制性開發(fā)，使得依靠土地、礦產(chǎn)資源等自然資源的城市建設(shè)融資模式難以維持。

三、地方投融資平臺將導致的問題和風險

地方投融資平臺機制內(nèi)在的缺陷阻礙資源有效配置，將增加財政風險、社會風險和金融風險。

(一)地方投融資平臺機制的內(nèi)在缺陷阻礙資源有效配置

地方投融資平臺持續(xù)快速擴張，不利于資源有效配置、提高經(jīng)濟效率。目前地方投融資平臺多以土地抵押或政府擔保為主，地方政府是償債責任主體，為了盡快擺脫債務(wù)負擔，地方政府對土地實施“饑渴式”供應(yīng)，以供不應(yīng)求的方式提升土地價格，扭曲了土地與其他生產(chǎn)要素的比價關(guān)系，將導致以價格為導向的市場調(diào)節(jié)失靈。另外，目前我國政府監(jiān)管體制不完善，地方投融資平臺是地方政府剝離投資功能后出現(xiàn)的，是承接地方政府投資職能、以政府信用為擔保的組織機構(gòu)，不屬于政府序列，因此并不天然地成為人大、政協(xié)、媒體等單位和部門監(jiān)督的對象;失去監(jiān)管的投資極易形成項目決策失誤，最終將帶來重復建設(shè)、過度投資等問題;［3］再有，地方投融資平臺持續(xù)快速發(fā)展擠占了信貸資金，不利于非地方投融資平臺支持項目的平等競爭和可持續(xù)發(fā)展。

(二)地方投融資平臺快速擴張將增加財政風險

地方投融資平臺的擴張是以地方政府資產(chǎn)(特別是土地)價格不斷上漲為前提條件的，由于國民經(jīng)濟運行具有一定的周期性，在經(jīng)濟發(fā)展速度放緩的階段，資產(chǎn)價格將因為需求不足而進入價格調(diào)整期，由此導致的政府資產(chǎn)價格上漲速度放緩或出現(xiàn)下跌，將使地方政府償債能力面臨嚴峻挑戰(zhàn);與之相關(guān)聯(lián)的，地方政府償債能力變化將使地方投融資平臺債務(wù)償還壓力驟增，一旦平臺公司收不抵支，作為其擔保人，地方政府將必然承擔其經(jīng)營風險。即，下級部門入不敷出的缺口風險向上轉(zhuǎn)移成為地方政府的財政風險。

(三)地方投融資平臺快速擴張將增加社會風險

地方投融資平臺由政府設(shè)立，是政府的附屬單位，與政府關(guān)系密切，其商業(yè)化運作程度往往不高，普遍存在著經(jīng)營機制不規(guī)范、信息披露不透明、難以形成有效監(jiān)督等問題，這一方面為滋生腐敗提供了土壤，另一方面，也導致地方政府與投融資平臺政企難分，出現(xiàn)投融資決策論證不充分、運作不規(guī)范、“暗箱操作”和“行政性壟斷”等問題，再有，土地的過度開發(fā)和擔保，也可能會激化政府、企業(yè)和居民的矛盾，影響社會穩(wěn)定。

(四)地方投融資平臺持續(xù)快速擴張將增加金融風險

銀行為政府性地方投融資平臺貸款存在著法律上的風險。我國《擔保法》規(guī)定，任何一級政府都不是合格的擔保人，也就是說，地方政府出具的任何擔保證明在法律上都是無效的，即一旦地方投融資平臺難以償還銀行貸款，銀行將無法通過法律途徑要求地方政府承擔義務(wù)。

四、地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的基本路徑與特色

(一)轉(zhuǎn)型目的

對于中國的地方投融資平臺，目前一般認為，應(yīng)當采取嚴厲措施，進行清理整頓。但是，這種方式極有可能導致問題和風險集中爆發(fā)，產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，而且這種風險將是破壞性的、災(zāi)難性的。建設(shè)性的做法應(yīng)當是:正確認識其產(chǎn)生發(fā)展的客觀必然性和積極作用，理性分析面臨的問題和風險，本著解決問題、化解風險、有利穩(wěn)定和發(fā)展的原則，精心設(shè)計地方投融資平臺轉(zhuǎn)型方案和相關(guān)風險防范措施。

借鑒1990年代末化解國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)成立資產(chǎn)管理公司的經(jīng)驗，可以考慮把地方綜合性金融集團作為地方投融資平臺轉(zhuǎn)型的方向。主要基于兩個目的:一是充分發(fā)揮地方綜合性金融集團(原地方投融資平臺)的市場化融資的積極作用;二是明確了其金融機構(gòu)的地位就可以按照金融政策規(guī)范地方綜合性金融集團(原地方投融資平臺)的行為，規(guī)避風險。

(二)轉(zhuǎn)型路徑

中國的眾多省區(qū)正致力于提升地方金融機構(gòu)的整體競爭力和綜合實力，不斷加快和完善地方金融服務(wù)體系，這為本來就發(fā)揮了資金融通功能的地方投融資平臺轉(zhuǎn)型為綜合性金融公司提供了契機，平臺轉(zhuǎn)型與地方金融服務(wù)體系建設(shè)可以統(tǒng)籌設(shè)計，通過五個步驟來實現(xiàn)。

一是推動資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化，減輕地方投融資平臺轉(zhuǎn)型債務(wù)負擔，為地方投融資平臺轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。城市有多種資源，通過合理規(guī)劃、梳理、授權(quán)和集中經(jīng)營城市現(xiàn)有資源，發(fā)掘和打造新增資源，有效促進城市資源資產(chǎn)化;對于城市存量資產(chǎn)中可轉(zhuǎn)換性較強的資產(chǎn)，通過市場化運作，將原先靜默狀態(tài)的資產(chǎn)盤活為具有可變現(xiàn)能力的資本;同步完善城市市政公用產(chǎn)品定價機制，建立合理的公共補償機制，緩解市政公用事業(yè)發(fā)展壓力。

二是根據(jù)金融機構(gòu)資本金要求、分業(yè)監(jiān)管等相關(guān)規(guī)定，針對財政投資、開發(fā)性金融和商業(yè)性金融在性質(zhì)、規(guī)模、領(lǐng)域和運行機制等方面的不同，通過制度創(chuàng)新，將這幾種不同性質(zhì)的資金有機地結(jié)合起來，優(yōu)化投融資平臺的資本結(jié)構(gòu)，推動地方投融資平臺向地方綜合性金融集團轉(zhuǎn)型。哪些可以進入資本金，哪些可以用作運營資金，這是科學設(shè)計資本結(jié)構(gòu)時應(yīng)當考慮的。

三是清產(chǎn)核資，摸清各類資產(chǎn)、負債(包括對外擔保等或有負債)的金額、期限、存在狀態(tài)、風險等情況。日前，地方債務(wù)審計正在如火如荼地進行。與2011年不同，此次債務(wù)審計，審計署把地方政府通過信托、BT(代建交付)、欠資施工、延期付款等方式納入審計范圍。地方政府可以順勢而為，摸清投融資平臺的家底。

四是按照母子公司制設(shè)計地方綜合性金融集團的組織結(jié)構(gòu)。對投融資平臺現(xiàn)有的實業(yè)項目股權(quán)或債權(quán)進行逐步清理，保留和發(fā)展金融中介服務(wù)。除行政后勤等內(nèi)部服務(wù)部門外，對外業(yè)務(wù)部門可以改造為具有獨立法人地位的子公司，如證券經(jīng)紀公司、信托公司、擔保公司、租賃公司等。

五是將地方投融資平臺打造成為基礎(chǔ)設(shè)施提供全方位、綜合性金融服務(wù)的地方綜合性金融集團。尊重地方投融資平臺歷史和業(yè)務(wù)優(yōu)勢，地方綜合性金融集團可以進行金融方式創(chuàng)新，把為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營提供全方位、綜合性金融中介服務(wù)為特色，為建筑工程提供信貸、證券、保險、信托、擔保、租賃等多維、組合式金融產(chǎn)品，從而使地方綜合性金融集團(原地方投融資平臺)成為進一步拓寬投融資渠道，推動資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的主力軍，促進現(xiàn)有投融資平臺的風險向眾多社會投資者轉(zhuǎn)移、分散。

(三)地方綜合性金融集團(轉(zhuǎn)型后的地方投融資平臺)可以提供的金融服務(wù)

從長期看，基礎(chǔ)設(shè)施投融資服務(wù)具有非市場化向市場化，權(quán)益化向非權(quán)益化的發(fā)展趨勢，即政府債務(wù)資產(chǎn)資本化、股權(quán)構(gòu)成社會化的過程。短期要充分發(fā)揮政策信貸的導向作用，中期要以證券化為核心調(diào)整地方綜合性金融集團(原地方投融資平臺)的金融結(jié)構(gòu)，長期則需要大力發(fā)展市政債券和企業(yè)債券。具體來說，轉(zhuǎn)型而來的地方綜合性金融集團可以在以下方面提供專業(yè)金融中介服務(wù):

一是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu):調(diào)整債務(wù)性融資(包括地方財政、中央和上級政府撥款，國家開發(fā)銀行、進出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等提供的開發(fā)性金融貸款，中央政府和國際多邊金融機構(gòu)借款，國內(nèi)金融機構(gòu)借款，國內(nèi)債券市場，基建企業(yè)等途徑的貸款等)內(nèi)部的資金結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整商業(yè)銀行的貸款額度、控制債務(wù)性融資規(guī)模;做好項目規(guī)劃和對接，爭取中央配套資金和銀行信貸支持的同時，提高直接融資比重;基礎(chǔ)設(shè)施重點項目，如民生(建設(shè)障性住房建設(shè)，“三改”工程等)，環(huán)保(污水、垃圾處理廠建設(shè)等)，及其他國家政策支持的領(lǐng)域，以積極爭取中央配套資金投入及銀行信貸支持為主。

二是資產(chǎn)資本化項目融資:大力支持本省、區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目法人擴大資本市場融資工具的運用范圍及規(guī)模，如企業(yè)債、公司債、短期融資券和中期票據(jù)等，探索推進利用級差地租籌集建設(shè)資金、無形資產(chǎn)商業(yè)化運作(如拍賣、轉(zhuǎn)讓設(shè)施及其依附物的開發(fā)、使用、經(jīng)營、冠名、廣告權(quán)等)、項目融資(如 BOT、TOT、PPP、DBM、PFl、ABS)等等。

三是多種金融方式組合創(chuàng)新:穩(wěn)步擴大權(quán)益性融資規(guī)模和擴展創(chuàng)新型融資手段的應(yīng)用范圍，實施資產(chǎn)證券化的運作。整合盈利能力強的資產(chǎn)，通過打包形成具有吸引力的資產(chǎn)池，一方面通過與信托投資公司共同開發(fā)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的集合信托產(chǎn)品、積極培育上市公司主體，逐步實現(xiàn)核心資源的整體市場化;另一方面，大力推廣大型機器設(shè)備的租賃融資模式，減少建設(shè)成本的占用。對于非經(jīng)營性項目，一方面可以推行政府購買公共服務(wù)的方式，通過引入競爭機制全面實現(xiàn)市場化;另一方面，積極爭取地方政府債券發(fā)行權(quán)，增加城建項目債券融資比例。

總之，以集團綜合、法人分業(yè)的金融服務(wù)中介角色，通過優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，完善和規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系、整合創(chuàng)新融資方式、探索資產(chǎn)資本化和資本證券化途徑，促進地方投融資平臺轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資合理化，從而化解地方債務(wù)風險，實現(xiàn)中國城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展和社會和諧。

［1］劉繼廣，沈志群.高鐵經(jīng)濟:城市轉(zhuǎn)型的新動力［J］.廣東社會科學，2011(3):20-26.

［2］劉繼廣，沈志群.提高利率能否抑制通脹?——基于成本渠道的理論分析［J］.金融理論與實踐，2011(2):39-41.

［3］沈志群.關(guān)于我國鐵路債務(wù)問題的探討［J］.鐵道運輸與經(jīng)濟，2012(7):5-7.

［4］沈志群，劉繼廣.中國能否避免陷入“中等收入陷阱”［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2012(3):46-49.